II SA/Lu 32/25

II SA/Lu 32/25 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2025-03-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Brygida Myszyńska-Guziur
Grzegorz Grymuza
Joanna Cylc-Malec /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 61 a par 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art. 72a, art. 53a, art. 66
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Brygida Myszyńska – Guziur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 marca 2025r. sprawy ze skargi I. C. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 31 października 2024r., znak: ZOA-VIII.7721.8.2024 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 31 października 2024r., znak: ZOA-YIII.7721.8.2024 Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie po rozpatrzeniu zażalenia I. C. (dalej jako "skarżąca") utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 28 sierpnia 2024 r., znak: [...] wydane na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. o odmowie wszczęcia - na wniosek skarżącej - postępowania w sprawie czasowego ograniczenia użytkowania silosów zbożowych lejowych oraz płaskodennych wraz z koszem zasypowym zlokalizowanym na działce nr ewid. [...], obręb W., jednostka ewidencyjna U. Miasto.
Z akt wynika, że skarżąca wnioskiem z 12 kwietnia 2024 r. zwróciła się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) o wszczęcie postępowania w sprawie "czasowego ograniczenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., tj. pozwolenia na użytkowanie z dnia 12 marca 2021r. (...) obiektów budowlanych silosów zbożowych lejowych oraz silosów zbożowych płaskodennych (...) na działce nr [...] (...)". Wyjaśniła, że decyzją z dnia 21 listopada 2022r. Starosta K. nałożył na właściciela tych silosów obowiązek ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko powodowanego przez emisję hałasu w terminie do 30 listopada 2023r., jednak obowiązek ten nie został dopełniony, dlatego skarżąca domaga się ograniczenia ich użytkowania; wszczęto także egzekucję obowiązków o charakterze niepieniężnym. Skarżąca zarzuciła, że silosy są wyższe, niż dopuszczalne w planie miejscowym (mają 16, 29 m i 15,33 m, podczas gdy powinny mieć max. 7 m), co sprzyja immisjom hałasu na sąsiednie tereny. Przebywanie w hałasie o poziomie ok. 90 db jest szkodliwe dla zdrowia., skarżąca ma już z nim problemy.
Wskazane pismo zostało przekazane do PINB w K., który pismem z dnia 28 maja 2024 n, znak: [...], zawiadomił skarżącą, iż w dniu 24 maja 2024 r. przeprowadzono czynności kontrolne w sprawie silosów zbożowych usytuowanych na działkach nr ewid. [...] i [...] w obrębie ew. [...], jednostka ew. U. M., w wyniku których nie stwierdzono uchybień w zakresie wskazanym w treści skargi. Ustalenia kontroli i złożone przez właściciela działki wyjaśnienia nie dały podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego.
Postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2024 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odmówił wszczęcia postępowania z wniosku I. C. w sprawie czasowego ograniczenia użytkowania silosów zbożowych lejowych oraz płaskodennych wraz z koszem zasypowym zlokalizowanym na działce nr ewid. [...] obręb. ew. [...], jednostka ew. U. M..
Na ww. postanowienie zażalenie wniosła skarżąca, która nie zgadza się z wydanym rozstrzygnięciem.
Postanowieniem z dnia 31 października 2024r., Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu postanowienia organ przytoczył i omówił treść art. 61 a § 1 k.p.a. Podkreślił, że zgodnie z nim odmowa wszczęcia postępowania następuje m.in. z innych uzasadnionych przyczyn, a takie zachodzą w niniejszej sprawie. Postępowania przewidziane w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2024r., poz. 725 ze zm., dalej jako "pr. bud.") i art. 50-51 pr. bud. oraz postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 oraz art. 71a ust. 4 pr. bud. mogą być wszczynane wyłącznie z urzędu, co wprost wynika z art. 53a ust. 1 i art. 72a pr. bud., zaś wniosek skarżącej dotyczy postępowania uregulowanego tymi przepisami. Organ odwoławczy dokonał obszernie ich wykładni powołując się na orzecznictwo sądowe, z którego wynika, że w wymienionych sprawach nie jest dopuszczalne wszczynanie postępowania na wniosek. Wyjaśnił, że podanie osoby zainteresowanej rozstrzygnięciem może stanowić dla organu jedynie źródło informacji (sygnał) co do możliwości podjęcia postępowania administracyjnego z urzędu, które należy traktować nie jako żądanie wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a., lecz jako skargę/wniosek w rozumieniu przepisów działu VIII k.p.a. Podkreślił, że skoro przepis prawa przyznaje organowi kompetencję do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu, to żaden podmiot nie może egzekwować od tego organu zainicjowania takiego postępowania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżąca domagała się uchylenia postanowień organów obu instancji, zarzucając ich wydanie z naruszeniem:
- art. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy;
- art. art. 8 i 124 § 2 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia i niewskazanie faktycznej podstawy odmowy wszczęcia postępowania;
- art. 2 Konstytucji RP przez zastosowanie wykładni rozszerzającej art. 61a k.p.a.;
- art. 61a k.p.a. poprzez pominięcie, że zasada oficjalności postępowania wyrażona w art. 53a ust. 1 pr. bud. oraz 72a pr. bud. nie jest samodzielną podstawą odmowy wszczęcia postępowania;
- art. 66 pr. bud. poprzez błędne przyjęcie, że nie zaistniała przesłanka zagrożenia życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska w sytuacji, gdy sprawozdanie z badań nr [...] dotyczące pomiarów hałasu pochodzącego od instalacji i urządzeń przemysłowych znajdujących się na spornej działce oraz decyzja Starosty [...] z dnia 21 listopada 2022 r. wskazują na zaistnienie powyższej przesłanki.
W rozwinięciu zarzutów skarżąca podniosła, że organ w ogóle nie odniósł się do hałasu, który wytwarzają silosy, na który wskazywała we wniosku o wszczęcie postępowania. Silosy w dalszym ciągu wytwarzają hałas przekraczający normy powodujący zagrożenie dla życia, zdrowia oraz środowiska, a więc zachodzi stan faktyczny, o którym mowa w art. 66 pr. bud.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako "p.p.s.a.").
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Organy nadzoru budowlanego wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania podniosły, że w aktualnym stanie prawnym wszczęcie postępowania naprawczego (art. 50-51) oraz postępowań wskazanych w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 i art. 71a ust. 4 pr. bud. następuje wyłącznie z urzędu (art. 53a ust. 1 i art. 72a pr. bud.), co wyklucza możliwość wszczęcia takich postępowań na żądanie strony w rozumieniu art. 61 k.p.a. Ewentualny wniosek o uruchomienie postępowania przez organ nadzoru budowlanego należy potraktować w kategoriach sygnału, który właściwy organ ma obowiązek zweryfikować.
Z wniosku skarżącej, a także z jej zażalenia i skargi wynika, że żądała wszczęcia postępowania w przedmiocie zbadania, czy użytkowane na działce nr ewid. [...] silosy ze względu na poziom wytwarzanego hałasu, nie powodują zagrożenia dla życia i zdrowia, o czym mowa w art. 66 pr. bud. Wniosek dotyczył więc postępowania objętego art. 72a pr. bud.
Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Wskazany art. 72 a pr. bud. (podobnie jak art. 53 a pr. bud.) został wprowadzony w ramach dużej nowelizacji przepisów Prawa budowlanego z 2020 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych ujawniły się już istotne rozbieżności na tle stosowania tych przepisów. Spory dotyczą kwestii właściwej formy procesowej reakcji organów nadzoru budowlanego na kierowane do nich żądanie wszczęcia postępowań obje tych tymi przepisami. Szczegółowe problemy dotyczą relacji między art. 61a § 1 k.p.a. a art. 72 a pr. bud. (i art. 53a ust. 1) oraz możliwości skutecznego żądania podjęcia czynności procesowych przez organy nadzoru budowlanego, kierowanego przez osobę, która powołuje się na swój interes prawny.
Mając świadomość tej rozbieżności Sąd w składzie rozpoznającym sprawę stoi na stanowisku, że postępowania prowadzone na podstawie przepisów zawartych w Rozdziale 5a pr. bud. (w tym postępowanie w trybie art. 66 pr. bud.) prowadzone są wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek jakiegokolwiek podmiotu. W związku z tym organ nadzoru budowlanego samodzielnie rozstrzyga, czy wszcząć postępowanie w sprawie, czy też nie, a złożony w tym zakresie wniosek jednostki, chociażby powołującej się na swój interes prawny, nie może stanowić prawnie wiążącej dla organu inicjatywy wszczęcia takiego postępowania, z uwagi na brak podstaw prawnych do skutecznego złożenia żądania. Są to wnioski jednoznaczne w świetle wykładni językowej oraz motywów wskazanych w projekcie regulacji prawnej, mocą której wprowadzono nowelizację Prawa budowlanego w analizowanym zakresie (por. szerszą argumentację zawartą w wyrokach WSA w Lublinie z 9 lutego 2023 r., II SA/Lu 840/22 i z 24 października 2023 r., II SAB/Lu 148/23; z 13 grudnia 2023 r., II SA/Lu 735/23). Złożenie wniosku o zainicjowanie postępowania wszczynanego zgodnie z wolą ustawodawcy wyłącznie z urzędu, powinno zakończyć się wydaniem rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. (zob. wyroki NSA: z 7 lutego 2023 r. II OSK 2827/21; z 2 marca 2023 r., II OSK 1804/22; z 25 maja 2023 r., II OSK 444/22; z 5 grudnia 2023 r. II OSK 1513/22; z 11 marca 2024 r., II OSK 22/23).
W związku z powyższym, już tylko z uwagi na powołane przepisy art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 72a pr. bud. należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Zarzuty naruszenia tych przepisów są więc chybione.
Wbrew zarzutom skargi, organy nie naruszyły także art. 124 § 2 k.p.a., gdyż w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano, że w wyniku złożonego przez skarżącą wniosku z 12 kwietnia 2023r. o wszczęcie postępowania, organ w dniu 24 maja 2023r. przeprowadził czynności kontrolne na spornej działce nr ewid. 667/6 i na działce skarżącej nr 667/7, o czym następnie zawiadomił skarżącą pismem z dnia 28 maja 2024r. (k.33 akt admin. I instancji). Organ wyjaśnił, że w toku kontroli "nie stwierdzono uchybień w zakresie wskazanym we wniosku, a ustalenia kontroli i złożone przez właściciela działki wyjaśnienia nie dały podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego." Wbrew zarzutom skarżącej, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie sprowadza się więc do wykluczenia możliwości wszczęcia postępowania wyłącznie z uwagi na treść art. 72 a pr. bud. (art. 53a pr. bud.). Wprawdzie takich wyjaśnień nie sformułował organ I instancji w swoim postanowieniu, ale wskazał je w spornym zawiadomieniu z 28 maja 2024r. Organ I instancji początkowo potraktował wniosek skarżącej z 12 kwietnia 2023.r jako skargę, o której mowa w art. 227 k.p.a., dlatego dokonał zawiadomienia skarżącej o sposobie załatwienia skargi (zgodnie z art. 237 § 3 i art. 238 § 1 k.p.a.). W zawiadomieniu dodatkowo podniósł, że jako organ nadzoru budowlanego nie może podejmować działań, które ingerują w kompetencje Starosty [...], który wydał wskazywaną przez skarżącą decyzję z 21 listopada 2022r. (dotyczącą "ograniczenia oddziaływania na środowisko powodowanego przez emisję hałasu wywołanego pracą silosów" - k 10 akt admin. I instancji) i który jest właściwy do jej wyegzekwowania. W związku z tym należy stwierdzić, że także organ I instancji przedstawił skarżącej powody niewszczęcia postępowania z urzędu.
Poza tym skarżąca miała też możliwość zapoznać się ze znajdującym się w aktach protokołem kontroli (k.23 akt admin. II instancji), w którym zanotowano, że na działkach nr [...] i nr [...]/ 7 znajdują się m.in. dwa silosy lejowe i dwa silosy płaskodenne, zrealizowane na podstawie decyzji Starosty [...] z 22 listopada 2018r. (do wykonania całości inwestycji pozostały jeszcze dwa silosy lejowe i dwa silosy płaskodenne, jednak roboty nie są prowadzone). Inwestor – P. S. użytkuje istniejące cztery silosy na podstawie zaświadczenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z 12 marca 2021r. o niewniesieniu sprzeciwu do użytkowania (k.25 akt admin. I instancji); sposób użytkowania jest zgodny z przeznaczeniem silosów (do przechowywania zboża); obiekty znajdują się dobrym stanie technicznym, brak widocznych uszkodzeń.
Z protokołu jasno wynika, że organ nie stwierdził, by sporne silosy zagrażały życia lub zdrowi ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, co uzasadniałoby wszczęcie z urzędu postępowania w trybie art. 66 pr. bud. Jak trafnie zauważył organ I instancji (w zawiadomieniu z 28 maja 2024r.), sprawy dotyczące przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu należą przede wszystkim do organu właściwego w zakresie ochrony środowiska, a więc to przede wszystkim od tego organu skarżąca powinna domagać się podjęcia odpowiednich działań, w tym również w związku z decyzją tego organu (tj. Starosty [...]) z dnia 21 listopada 2022r., na którą skarżąca wskazuje zarówno we wniosku, jak i w zażaleniu i skardze. Niesłusznie więc skarżącą zarzuca, że organ naruszył art. 66 pr. bud.
Nie zasługują na uwzględnienie również pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania tj. art. art. 7, 77, 8 i 80 k.p.a., ponieważ organy przeprowadziły czynności wyjaśniające w niezbędnym – na tym etapie postępowania - zakresie, wskazały skarżącej powody odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego zarówno na wniosek, jak i z urzędu, przytoczyły właściwe podstawy prawne i je omówiły.
Z przedstawionych względów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Należy bowiem mieć na uwadze, że sąd administracyjny tylko wówczas uchyla zaskarżone postanowienie, jeżeli stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.), a taki przypadek w niniejszej sprawie nie wystąpił.