II SA/LU 317/21

II SA/Lu 317/21 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2021-09-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Bogusław Wiśniewski
Grażyna Pawlos-Janusz
Joanna Cylc-Malec /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 176/22 - Wyrok NSA z 2024-11-07
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 153, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art. 50, art 51, art. 103 ust.2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
par. 12 uat.1, par. 207 pkt 4, par 93 ust. 2 pkt 1
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Referent Natalia Kondraciuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2021 r. sprawy ze skargi A. P. i A. P. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2021r., znak: [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego - na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333), dalej jako "pr. bud". po rozpatrzeniu odwołania A. P. i A. P., reprezentowanych przez ra S., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Z. z dnia [...] r., znak: [...] nakazującą: E. C., A. K., T. M., A. S., J. S., W. W., J. G., A. P., A. P., S. S., K. S., P. G. i A. P. - współwłaścicielom nieruchomości położonej przy ul. [...] w Z., zamurowanie ośmiu otworów okiennych usytuowanych od strony działki o nr ewid. [...] znajdujących się w ścianie południowej budynku położonego na działce o nr ewid.[...] przy ul. [...] w Z. lub wypełnienie tych otworów materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery czy cegła szklana.
Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:
Postępowanie zostało wszczęte w związku z żądaniem J. N. o przeprowadzenie kontroli legalności okien w budynku mieszkalnym na sąsiedniej działce nr ewid.[...]
W trakcie trzykrotnych oględzin ustalono, że na tej działce znajduje się murowany budynek mieszkalno-usługowy, dwukondygnacyjny z poddaszem. W ścianie południowej tego budynku usytuowanej w granicy z działką sąsiednią nr ew. [...] (należącą do J. N.), znajduje się osiem otworów okiennych (dwa w parterze, trzy na I piętrze oraz trzy otwory w strychu). Działka nr ew. [...] ogrodzona jest od strony zachodniej i wschodniej, od strony północnej i południowej ograniczona budynkami położonymi przy ul. [...] i [...] w Z..
Decyzją z dnia [...] r. organ I instancji odmówił nakazania współwłaścicielom tego budynku zamurowania otworów okiennych, jednak organ odwoławczy uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W wykonaniu zaleceń wskazanych w decyzji kasatoryjnej, organ I instancji zwrócił się do Archiwum Państwowego w Z., Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Ochrony zabytków w Z. oraz do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w L. Delegatura w Z. o udzielenie informacji dotyczącej spornej nieruchomości w zakresie posiadanej dokumentacji technicznej, rysunków, projektów i innych dokumentów mogących służyć jako dowód w postępowaniu; w odpowiedzi ww. urzędy oświadczyły, że nie dysponują taką dokumentacją.
Następnie organ I instancji decyzją z dnia [...] r. odmówił nakazania zamurowania otworów okiennych. Wyjaśnił, że zgodnie z opracowaniem A. K. "Dawna Architektura i Budownictwo Z." (z 1990 r., nakład Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków w Z.), sporny budynek został wybudowany pod koniec XIX w., przed wejściem w życie rozporządzenia Prezydenta [...] z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli. Stwierdził, że nie jest możliwe ustalenie daty i legalności wykonania wszystkich spornych otworów okiennych. Do akt dołączono cztery zdjęcia z portalu [...], z lat 1939-40, 1960-1962, 1967 oraz 1976-1980, które ukazują fragment południowej ściany spornego budynku, a na żadnym z tych zdjęć nie ma otworów okiennych.
Na planie inwentaryzacyjnym pomieszczeń mieszkalnych w budynku przy ul. [...] w Z., opatrzonym pieczątką Prezydium Miejskiej Rady N. w Z., bez daty, widać cztery otwory okienne: jeden w poziomie parteru, dwa w poziomie I piętra i jeden w poziomie strychu w ścianie południowej budynku. Mając na uwadze to, że rady narodowe powstały na mocy ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej, organ stwierdził, że plan inwentaryzacyjny musiał powstać po tym roku. W konsekwencji organ I instancji uznał za wysoce prawdopodobne, że część otworów okiennych wykonano w latach powojennych tj. między rokiem 1945 a 1960, tym bardziej, że obecni właściciele nieruchomości zgodnie oświadczyli, że kupili lokale mieszkalne już z otworami okiennymi w ścianie południowej, które najprawdopodobniej były już w latach 70-tych XX w.; dokładnych dat realizacji pozostałych otworów okiennych nie udało się natomiast ustalić. Z fotografii z lat 1939-1940 można wywnioskować, że dwóch otworów okiennych okien w strychu nie było, więc musiały powstać później, jedno po sporządzeniu planu inwentaryzacyjnego, drugie po 1967 (zdjęcie stacji transformatorowej rok 1967); na podstawie posiadanej dokumentacji fotograficznej nie można jednak ustalić, czy w dacie jej wykonania istniały otwory okienne w części parterowej i wschodniej budynku.
W związku z tym organ I instancji stwierdził brak podstaw do przyjęcia, że sporne otwory zrealizowano w warunkach samowoli budowlanej, a w konsekwencji nie ma podstaw do nakazania ich zamurowania stosownie do art. 51 ust. 1 pr. bud. oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, z powodu usytuowania budynku ścianą z otworami w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z działką skarżącego, gdyż samowoli budowlanej nie można domniemywać.
Po rozpatrzeniu odwołania J. N., organ II instancji decyzją z [...] r. uchylił tę decyzję i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust.7 pr. bud. nakazał współwłaścicielom spornego budynku zamurowanie ośmiu otworów okiennych usytuowanych w ścianie od strony działki o nr ewid. [...] lub wypełnienie otworów materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery czy cegła szklana.
W uzasadnieniu stwierdził, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że sporne okna zostały wybudowane w XX w., w szczególności dwa otwory okienne w poziomie strychu, których nie było w latach 1939-1940 (zdjęcie z tamtych lat z portalu fotopolska.eu) oraz co najmniej jeden otwór okienny w poziomie pierwszego piętra, którego nie było w latach 1976-1980 (zdjęcie z portalu fotopolska.eu). Na wykonanie okien nie uzyskano pozwolenia na budowę, a więc powstały one w warunkach samowoli budowlanej, co uzasadniało wszczęcie procedury naprawczej w trybie art. 51 pr. bud. w zw. z art. 103 ust. 2 tej ustawy. Organ podniósł, że w świetle tego przepisu roboty budowlane inne, niż budowa wykonane zostały pod rządami obecnej, czy poprzednio obowiązującej ustawy, stosuje się do nich przepisy ustawy obowiązującej w dniu orzekania, zaś zgodnie z § 272 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5. Powyższe uzasadniało nakazanie zamurowania spornych otworów okiennych.
Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 555/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił w/w decyzje organów obu instancji jako wydane z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a., tj. bez wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności. Sąd uznał za konieczne ustalenie co najmniej granic czasowych wykonania spornych otworów okiennych, ponieważ od tego zależy, w jakim trybie będzie się toczyć postępowanie. Jeśli okna nie zostały wykonane w ramach prac związanych z budową spornego budynku, lecz w okresie późniejszym jako odrębne roboty budowlane w już istniejącym obiekcie budowlanym w sposób, o którym mowa w art. 50 ust 1 pr. bud., w sprawie powinien znaleźć zastosowanie tryb postępowania naprawczego z art. 50-51 pr. bud. i przepisy techniczno- budowlane obowiązujące w dacie wykonania tych robót.
W związku z tym wyrokiem, organ I instancji ponownie przeprowadził oględziny w dniu 12 sierpnia 2020 r., podczas których ustalił, że w ścianie południowej spornego budynku w dalszym ciągu znajduje się osiem otworów okiennych, różnego rodzaju i różnej wielkości, usytuowanych na różnej wysokości w obrębie jednej kondygnacji. W lokalu nr [...] dwupoziomowym w poziomie parteru są dwa otwory: jeden o wym. 0,88 m x 1,40 m (drewniany) położony na wysokości około 0,82 m od poziomu gruntu i drugi o wymiarach 1,14 m x 1,62 m (PCV) — położony na wysokości 0,59 m od poziomu gruntu. Na I piętrze znajdują się dwa otwory: jeden o wymiarach 0,89 m x 1,46 m i drugi o wymiarach 0,86 m x 1,42 m; w lokalu nr [...] na I piętrze jeden otwór okienny o wymiarach 1,02 m x 1,40 m, zaś w lokalu nr [...] na poddaszu - trzy otwory: jeden drewniany w kuchni o wymiarach 0,91 mx 1,10 m, drugi z PCV w pokoju środkowym o wymiarach 0,98 m x 1,25 m oraz trzeci z PCV w pokoju od strony wschodniej o wymiarach 1,17 m x 0,8 m. Państwo S. zajmujący lokal nr [...] oświadczyli, że nieruchomość nabyli w 2004 r. i cztery otwory okienne już tam istniały (od co najmniej lat 70 –tych ubiegłego wieku), A. P. oświadczyła, że w lokalu nr [...] mieszka od ponad 30 lat, dwa otwory w pokojach w momencie zakupu lokalu już istniały, zaś otwór okienny w kuchni wykonała po zakupie mieszkania.
Wykonując zalecenia Sądu, organ I instancji pozyskał także od Archiwum Państwowego w Z. uwierzytelnione reprodukcje fotografii przedmiotowego obiektu wykonane w różnych okresach.
Następnie decyzją z dnia [...] r. organ I instancji nakazał współwłaścicielom budynku zamurowanie wszystkich ośmiu otworów okiennych lub wypełnienie ich materiałem przepuszczającym światło, a zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy tę decyzję.
Analizując zgromadzone w sprawie dokumenty, organ odwoławczy wskazał na szkic polowy z 1922 r. (k. 380, 403 i 404), z którego wynika, że istniejąca zabudowa pierzei północno - wschodniej ulicy [...] w Z. ma charakter zabudowy typu szeregowego. Z kolei ze zdjęcia (k. 405 i 406) wynika, że na działce nr ewid.[...] znajdował się sporny budynek usługowo-mieszkalny murowany, zaś na działce nr ewid.[...] (obecnie [...]) przy budynku murowanym istniał budynek drewniany, który następnie został rozebrany (widać ślad po tym budynku). Ze szkicu polowego i zdjęcia wynika, że w południowej ścianie przedmiotowego budynku nie było żadnych otworów okiennych. Ustalenia te potwierdza także fotografia wykonana w latach 1941-1942 (zdjęcie umieszczone na portalu fotopolska.eu) przedstawiająca przedmiotowy budynek oraz dach sąsiedniego budynku parterowego położonego od strony wschodniej. Na zdjęciu tym przedstawieni są żołnierze w mundurach niemieckich oraz wojskowe samochody ciężarowe i osobowe z tej epoki.
W związku z tym organy obu instancji uznały, że roboty budowlane związane z wykonaniem wszystkich spornych otworów okiennych, ponad wszelką wątpliwość nie zostały wykonane w ramach prac związanych z budową samego XIX wiecznego budynku, lecz w okresie późniejszym - po II wojnie światowej, jako odrębne roboty budowlane w już istniejącym obiekcie budowlanym.
Organy wyjaśniły, że nie udało się odnaleźć żadnych dokumentów, które potwierdzałyby, że okna zostały wykonane na podstawie pozwolenia na budowę (przebudowę), a jednocześnie ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że okna nie zostały wykonane w ramach jednego zamierzenia inwestycyjnego, lecz zostały wykonane w sposób niezaplanowany, w różnym czasie i przez różne osoby (A. P. oświadczyła, że w chwili zakupu mieszkania nr [...], ok. 30 lat temu, dwa otwory okienne już były, skarżąca wykonała otwór okienny w kuchni już po zakupie); okna są różnego rodzaju i różnej wielkości w ramach tej samej kondygnacji, a nawet usytuowane są na różnych wysokościach. Powyższe okoliczności – zdaniem organu odwoławczego - wskazują na niewielkie prawdopodobieństwo, by na ich wykonanie uzyskano pozwolenie.
Następnie organ odwoławczy przytoczył treść przepisów techniczno-budowlanych, obowiązujących na przestrzeni lat, w okresie od wykonania spornych okien (co miało miejsce po II wojnie światowej) do chwili obecnej. Wyjaśnił więc, że zgodnie z art. 196 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli - "budynki ogniotrwałe, wznoszone bezpośrednio przy granicy sąsiadów jako też budynki nieogniotrwałe, wznoszone w odległości mniejszej od 4 m od tej granicy, powinny być zaopatrzone od strony granicy w mur ogniotrwały bez otworów i próżni (...).", a zgodnie z art. 278r. tego rozporządzenia "w wypadkach, gdy szczupłe rozmiary poszczególnych działek stoją na przeszkodzie zachowania odległości, budynki mogą być wznoszone bezpośrednio przy granicy sąsiadów pod warunkiem, że budynki nie są wznoszone jednocześnie przez właścicieli przyległych działek, budynek wznoszony przy granicy powinien posiadać pokrycie ogniotrwałe i powinien być zaopatrzony od strony granicy w mur ogniochronny".
Organ wskazał, że również kolejne akty prawne tj. rozporządzenie Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. Nr 38, poz. 196 ze zm.), rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictw z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 140 ze zm.), nie przewidywały możliwości wykucia i pozostawienia otworów okiennych w ścianie szczytowej budynku usytuowanej na granicy pomiędzy działkami. Podobne rozwiązania obowiązują obecnie – stosownie do § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie w/s w.t. z 2002r." - budynek usytuowany na granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może posiadać otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy, zaś zgodnie z § 272 tego rozporządzenia, budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5.
Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że w świetle przytoczonych przepisów nigdy nie było prawnej możliwości uzyskania przez inwestorów pozwolenia na wykonanie spornych otworów okiennych, co dodatkowo świadczy o tym, że okna zostały wykonane samowolnie, niezgodnie z przepisami, co dawało podstawy do prowadzenia procedury naprawczej na podstawie art. 50-51 pr. bud. i nakazania zamurowania tych okien lub wypełnienia ich materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery czy cegła szklana, jeżeli powierzchnia wypełnionych otworów nie przekracza 10% powierzchni ściany (§ 232 ust. 6 w/w rozporządzenia).
Odnosząc się do stanowiska skarżących, że w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., organ odwoławczy podniósł, że art. 103 ust. 2 pr. bud. dotyczy art. 48 pr. bud., a więc do robót budowlanych związanych z samowolną budową, natomiast w sprawie mamy do czynienia z przebudową istniejącego już obiektu. Przepis art. 103 ust. 2 odsyłający do stosowania przepisów dotychczasowych nie mógł więc mieć zastosowania, a usunięcie skutków takiej samowoli powinno nastąpić na podstawie pr. bud. z 1994.r
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, A. P. i C. P., reprezentowani przez ra S., domagali się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając ich wydanie z naruszeniem:
1) art. 51 ust. 2 pr. bud. poprzez bezzasadne nakazanie zamurowania spornych okien, pomimo że nie zostało precyzyjnie ustalone, w jakiej dacie okna zostały wykonane i czy nie zostały wybite podczas prac związanych z budową samego budynku, co nie pozwalało stwierdzić, czy stanowią one samowolę, podlegającą sanacji w trybie art. 51 pr. bud., czy też podlegają regulacji przepisów poprzedniego prawa budowlanego z 1974r.;
2) art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszystkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia okoliczności sprawy, a w szczególności dokładnego określenia czasu powstania otworów okiennych oraz tego, czy na wykonanie otworów wydane było pozwolenie na budowę;
3) art. 77 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez brak należytej staranności w wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego zgromadzonego materiału dowodowego i przyjęcie - pomimo istniejących wątpliwości w zakresie stanu faktycznego - niekorzystnej dla skarżących stron wersji zdarzeń zakładającej wybicie otworów w bliżej nieokreślonym czasie po II wojnie światowej;
4) § 207 pkt 4 rozporządzenia w/s w.t. z 2002r. poprzez nałożenie przez organ na strony obowiązku wypełnienia jedynych otworów okiennych w lokalu o przeznaczeniu mieszkalnym, materiałem przepuszczającym światło, a zatem niestanowiącym elementu otwieralnego, co w razie wystąpienia pożaru ogranicza możliwość ewakuacji drogą inną, niż prowadzącą przez drzwi oraz klatkę schodową, co zagraża życiu i zdrowiu skarżących;
5) § 93 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w/s w.t. z 2002r. poprzez nakazanie wypełnienia jedynych otworów okiennych w jednopokojowym lokalu (skarżących) o przeznaczeniu mieszkalnym, materiałem przepuszczającym światło, co pozbawia lokal otwieralnego okna, a w konsekwencji wentylacji, co może być niebezpieczne z uwagi na korzystanie w tym lokalu z kuchenki gazowej.
6) art. 8 ust. 2 k.p.a. w związku z art. 30 i 75 Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji naruszającej godność skarżących i ich potrzeby mieszkaniowe (brak dostępu do świeżego powietrza oraz naturalnego oświetlenia).
W uzasadnieniu skarżący podkreślili, że skoro wybicie spornych otworów okiennych nastąpiło przed datą 1 stycznia 1995r., to w świetle przepisu art. 103 ust. 2 pr. bud., oceny legalności tych robót należało dokonywać na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy prawo budowlane z 1974r., a nie - jak uczyniły to organy – na podstawie pr. bud. z 1994r. Jest to istotne, ponieważ poprzednie przepisy nie przewidywały obowiązku przechowywania dokumentów związanych z budową przez czas istnienia danego obiektu, a więc brak takich dokumentów nie może obecnie powodować ujemnych skutków dla skarżących, w tym w szczególności nie może uzasadniać nakazania zamurowania spornych okien. Wskazali, że stanowisko takie jest prezentowane przez sądy administracyjne i przytoczyli fragmenty wybranych orzeczeń, m.in. "Przepisy obowiązujące przed wejściem w życie prawa budowlanego nie zawierały wymogu analogicznego, do tego jaki znajduje się w ustawie obecnie, a mianowicie nakładającego na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu określonych dokumentów. Zatem nieokazanie przez inwestora dokumentacji (...) nie stanowi natomiast dowodu na samowolne, bądź przynajmniej niezgodne z otrzymanym pozwoleniem na budowę prowadzenie robót budowlanych" (wyrok NSA z 21 września 2017r., II OSK 1290/16), zaś "niemożność odnalezienia pozwolenia na budowę inwestycji zrealizowanej w odległym czasie nie jest wystarczająca dla uznania, że budynek powstał bez tego pozwolenia. Samowoli budowlanej nie można bowiem domniemywać" (wyrok WSA w Poznaniu z 6 października 2015r., II SA/Po 676/15).
Skarżący podnieśli, że dokładnej daty wykonania spornych robót organy nie ustaliły, dlatego domniemanie zgodności prowadzenia inwestycji z przepisami prawa (brak samowoli), a także zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, przemawiały za odmową nakazania zamurowania spornych okien. "Domniemanie odwrotne, że objęte postępowaniem elementy budynku zostały wykonane z naruszeniem prawa uchybiałoby bowiem standardom państwa prawa" (wyrok NSA z dnia 21 września 2017r., II OSK 1290/16). "Skoro w toku postępowania administracyjnego nie zostało ustalone ponad wszelką wątpliwość, kiedy sporne okna zostały wykonane, a w konsekwencji, czy ich wykonanie było samowolą budowlaną, to zastosowanie przez organ art. 51 ust. 1 pkt 1 pr. bud. było przedwczesne" (wyrok NSA z dnia 21 września 2017r., II OSK 1290/16; wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 2019r., VII SA/Wa 1052/18).
Odnosząc się do kwestii braku dostępu do powietrza i naturalnego oświetlenia w lokalu mieszkalnym na skutek wykonania zaskarżonej decyzji, skarżący wskazali na treść ustawy o ochronie praw lokatorów i zasobie mieszkaniowym Gminy, w której (art. 2 pkt 5a) jest mowa o tym, że lokal zamienny, obok tak minimalnych walorów, jak dostęp do wody i ustęp, musi mieć zapewnione "oświetlenie naturalne oraz elektryczne". Podobne wymagania (art. 22) dotyczą lokalu socjalnego, który musi "nadawać się do zamieszkania ze względu na wyposażenie i stan techniczny". "Niewywiązanie się przez gminę z obowiązku dostarczenia lokalu o właściwym standardzie, stanowi podstawę dla zapłaty zadośćuczynienia wskutek naruszenia dóbr osobistych". (wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 13 maja 2013r, I ACa 1470/13).
Decyzje organów obu instancji – zdaniem skarżących – naruszają także wymogi bezpieczeństwa pożarowego, pozbawiając skarżących drogi ewakuacyjnej przez okna (§ 207 pkt 4 rozporządzenia w/s w.t. z 2002r.) oraz należytej wentylacji (kuchenka gazowa). Przepis § 93 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia wymaga w mieszkaniu jednopokojowym z aneksem kuchennym bez okien oraz kuchenką gazową, zapewnienia wentylacji mechanicznej wywiewnej, której nie będzie, jeśli skarżący zamurują okno.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w sprawie został już wydany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 555/19 uchylający poprzednie decyzje organów obu instancji nakazujące m.in. skarżącym zamurowanie spornych otworów okiennych i stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz.2325), dalej jako "p.p.s.a." – oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez ten Sąd, są związane zarówno organy, jak i obecnie Sąd rozpatrujący kolejną skargę A. P. i C. P..
W niniejszej sprawie Sąd dokonał więc oceny legalności zaskarżonych decyzji, badając ich zgodność z prawem administracyjnym materialnym i procesowym (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. z 2019 r. poz. 2167/ w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a.), a także zgodność z wytycznymi Sądu wyrażonymi w powyższym wyroku.
Analiza sprawy, w tym czynności dowodowych przeprowadzonych przez organy, w szczególności tych po wydaniu wyroku, pozwala na przyjęcie, że organy zastosowały się do zaleceń Sądu, a zgromadzone materiały dowodowe uzasadniały wydanie zaskarżonej decyzji nakazującej m.in. skarżącym zamurowanie (bądź wypełnienie materiałem przepuszczającym światło) spornych otworów okiennych.
Należy przypomnieć, że przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego jest osiem otworów okiennych znajdujących się w ścianie południowej budynku położonego na działce nr ewid.[...] przy ul. [...] w Z. usytuowanej w granicy z działką nr ewid. [...].
Kwestią sporną było to, czy otwory zostały wykonane na podstawie pozwolenia na budowę oraz to, kiedy zostały wykonane, co było konieczne dla zastosowania prawidłowego trybu postępowania i w konsekwencji dla rozstrzygnięcia. Ustalenie tych okoliczności wymagało podjęcia przez organy licznych czynności dowodowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wydanym w tej sprawie wyroku z 14 stycznia 2020r., sygn. akt II SA/Lu 555/19 w pierwszej kolejności wskazał, że przepisy Prawa budowlanego z 1994r. przewidują trzy odrębne tryby likwidacji skutków samowoli budowlanej: tryb tzw. procedury legalizacyjnej określonej w art. 48 oraz art. 49b p.b. oraz tryb przewidziany przepisami art. 50-51 p.b., zwany trybem postępowania naprawczego. Sąd ten jednocześnie stwierdził, że jeśli sporne otwory okienne nie zostały wykonane w ramach prac związanych z budową samego budynku, lecz w okresie późniejszym, w sprawie powinien znaleźć zastosowanie tryb postępowania naprawczego z art. 50-51 pr. bud., a nie art. 37 i następne ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, także w sytuacji, gdy roboty takie wykonane zostały przez dniem 1 stycznia 1995 r. Wyjaśnił, że wynika to z tego, że pojęcie robót budowlanych obejmuje zarówno budowę, jak też prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 pr. bud.). Sąd uznał, że roboty budowlane polegające na wykonaniu otworów okiennych w już istniejącym obiekcie budowlanym stanowią przebudowę, a więc nie znajduje do nich zastosowanie przepis art. 48 ust. 1 pr. bud., o którym mowa w art. 103 ust. 2 pr. bud., który dotyczy wyłącznie budowy. Skoro zaś nie znajduje zastosowania art. 48 pr. bud. to tym samym brak jest podstaw do stosowania dyspozycji art. 103 ust. 2 pr. bud. oraz przepisów poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, czego domagali się skarżący.
Sąd podkreślił przy tym, że warunkiem zastosowania powyższej regulacji jest ustalenie, że kwestionowane roboty budowlane wykonane zostały w sposób opisany w art. 50 ust. 1 pr. bud., w tym szczególności, że zostały one wykonane w sposób niezgodny z przepisami obowiązującymi w dacie wykonania robót.
Sąd wskazał, że organ powinien ustalić w sposób maksymalnie precyzyjny wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, zwrócił jednocześnie uwagę na możliwe granice postępowania dowodowego. Podniósł, że z przyczyn obiektywnych i niezależnych od organu, może okazać się niemożliwe ustalenie szczegółowo określonych okoliczności faktycznych, zwłaszcza, gdy dane zdarzenia miały miejsce w odległej przeszłości, a przy tym nie zostały one w żaden sposób udokumentowane. Podkreślił, że stan faktyczny powinien być wyjaśniony na tyle, na ile tego wymaga rozstrzygnięcie sprawy. W związku z tym stwierdził, że "o ile nie jest możliwe precyzyjne wyjaśnienie, kiedy dokładnie w południowej ścianie budynku zostały wykonane poszczególne otwory okienne, to jednak możliwe jest ustalenie granic czasowych, w których otwory okienne zostały wykonane, a co (...) może być wystarczające do ustalenia trybu postępowania, który powinien w sprawie zostać zastosowany oraz oceny konieczności nałożenia na współwłaścicieli budynku obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud.".
Oceniając legalność zaskarżonych wówczas decyzji organów nadzoru budowlanego, Sąd wskazał na braki w zakresie koniecznych ustaleń faktycznych i w zakresie materiałów dowodowych, niezbędnych do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia stosownie do przedstawionej wykładni przepisów prawa budowlanego.
W związku z tym zalecił organowi ustalić okoliczności związane z wykonaniem spornych otworów okiennych, w tym kiedy miało to miejsce, jaki był zakres i charakter robót, a przynajmniej okresów, w których prace te zostały wykonane, w tym, czy roboty te zostały wykonane już po zakończeniu II wojny światowej, czy też wcześniej - po wejściu w życie rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli.
W tym celu, zdaniem tego Sądu, organ powinien zwrócić się do Państwowego Archiwum w Z. o udostępnienie oryginałów lub kopii, znajdujących się w posiadaniu Archiwum, fotografii na których uwidoczniony został Nowy R. w Z. w okolicy budynku położonego przy ul. [...] wraz informacją o tym, w jakiej dacie fotografie zostały wykonane. Powinien także dokonać ponownej kwerendy fotografii zamieszczonych na portalu fotopolska.eu, w celu ustalenia czy na portalu tym znajdują się także inne fotografie okolic i budynku przy ul. [...], pochodzące z lat 40-60 ubiegłego wieku (Sąd zauważył, że prawdopodobnie na portalu tym znajduje się m.in. fotografia opatrzona opisem: "Lata 1960-1965, R. Nowego Miasta - widok w kierunku ul. [...]. Po prawej z brzegu, ceglany budynek to obecny adres P. 102", pochodząca z Państwowego Archiwum w Z., a także fotografia opatrzona opisem: "Lata 1941-1942 , R. Nowego Miasta - zamojskie getto. Widok z ul. [...] w kierunku wylotu z Nowego R. na T. L.. W głębi po prawej charakterystyczna stacja trafo", na której widoczna jest górna część budynku przy ul. [...] oraz żołnierze w mundurach wojsk niemieckich, a co wskazywałoby – zdaniem Sądu - że zdjęcie to zostało wykonane w czasie II wojny światowej).
Sąd zalecił także dokonanie ponownych oględzin w celu jednoznacznego potwierdzenia lub wykluczenia, czy wszystkie sporne okna są tego samego, czy różnego rodzaju i różnej wielkości, jak też czy w obrębie tej samej kondygnacji usytuowane są one na tej samej, czy też rożnej wysokości. Podczas tych czynności organ powinien dokonać także oględzin północnej ściany budynku przy ul. [...], jak też analogicznych ścian w budynkach usytuowanych po sąsiedzku, w tym w szczególności w położonym w tym samym ciągu budynku położonym przy ul. [...] w celu ustalenia, jaki był charakter i rodzaj zabudowy usytuowanej przy ul. [...] w Z.. Sąd wyjaśnił, że okoliczności te pozwolą na ocenę, czy okna powstały w ramach jednego, ściśle zaplanowanego i zrealizowanego zamierzenia inwestycyjnego, co zdaniem tego Sądu – wskazywałoby na wyższe prawdopodobieństwo, że zostały wykonane na podstawie pozwolenia na budowę.
Dokonując obecnie kontroli legalności zaskarżonej decyzji, wydanej na skutek przytoczonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, stwierdzić należy, że organy wykonały zalecenia tego Sądu - przeprowadziły dodatkowe postępowanie dowodowe i dokonały koniecznych dla rozstrzygnięcia ustaleń faktycznym we wskazanym przez Sąd zakresie.
Przeprowadziły ponownie oględziny (12 sierpnia 2020r.), ustalając, że okna mają różne kształty, różne rozmieszczenie, co oznacza, że były one realizowane w różnym czasie, niezależnie od siebie. Oznacza to, że nie były realizowane razem z budynkiem, ale powstały w wyniku odrębnych robót budowlanych, prowadzonych niezależnie od robót polegających na budowie budynku mieszkalnego, a także niezależnie od siebie (poszczególne okna powstały w różnym czasie); okoliczność tę potwierdziła także skarżąca, wyjaśniając, że zakupiła lokal mieszkalny z dwoma oknami, natomiast trzecie okno wykonała już po zakupie.
Organy zwróciły się też do Archiwum Państwowego w Z. (k. 361-387) o dokumenty archiwalne, z których wynika, jak na przestrzeni kilkudziesięciu lat przedstawiała się zabudowa w tym terenie – ze szkiców polowych z 1922r. wynika, że miała charakter zabudowy szeregowej.
Organ uzupełnił też (na skutek wyroku Sądu) materiały dowodowe o archiwalne fotografie z portalu fotopolska.eu. (k.357-359). Na podstawie zgromadzonej dokumentacji nie udało się ustalić konkretnych, dokładnych dat powstania poszczególnych okien, niemniej jednak potwierdziła ona, że okna powstały w okresie powojennym (po II wojnie światowej). Wynika to przede wszystkim z fotografii z portalu fotopolska.eu, a w szczególności z fotografii pn. "Lata 1941-1942. Rynek Nowego Miasta – [...] getto (...)", na której widać górną część ściany południowej spornego budynku bez żadnych otworów (poniżej żołnierze w niemieckich mundurach – k.340, 354 akt II instancji), co potwierdza, że w okresie wojny spornych otworów okiennych jeszcze nie było, a więc musiały powstać później. Sąd zauważa, że otworów nie ma także na fotografii przedstawiającej Nowy R. w Z. z początku lat 60- tych (k.353, k. 348), natomiast otwory te występują na fotografii z 2011r. (k.351). Zauważyć należy, że okoliczności tych nie kwestionują skarżący, którzy domagają się, by organ ustalił dokładne daty wykonania okien i wykluczył jednoznacznie, że nie zostały one wykonane bez pozwolenia (samowolnie).
Odnosząc się do tych zarzutów należy podnieść, że ustalenia takie nie były konieczne do wydania rozstrzygnięcia. W wydanym w sprawie wyroku o sygn. akt II SA/Lu 555/19 Sąd stwierdził, że gdy zdarzenia miały miejsce w odległych czasach, dokładne, szczegółowe odtworzenie tych zdarzeń może okazać się niemożliwe, w takich przypadkach konieczne jest wyjaśnienie sprawy w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia. O ile więc organy z pewnością bądź z dużym prawdopodobieństwem ustalą, że sporne okna zostały wykonane w ramach przebudowy, a nie w ramach budowy budynku mieszkalnego, to będzie to wystarczające do prowadzenia postępowania naprawczego, a jeśli przy tym organy stwierdzą, że zachodzą przesłanki z art. 50 ust. 1 pr. bud. – także do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 pr. bud. mającego na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem.
Organy dokonały takich ustaleń.
Okoliczność samowolnej przebudowy (wykonania okien w istniejącym już budynku bez wymaganego pozwolenia) została potwierdzona zgromadzonymi materiałami dowodowymi. Choć nie udało się odnaleźć dokumentacji budowlanej spornych okien, w tym decyzji o pozwoleniu (pozwoleniach) na ich budowę, to jednak z dokumentów archiwalnych, w szczególności z fotografii wynika, że okna zostały zrealizowane po II wojnie światowej, mają różne wymiary, różne położenie i zostały wykonane z różnych materiałów, nie nawiązują też charakterem i stylem do sąsiedniej zabudowy, co wskazuje, że powstały w różnym czasie, niezależnie od siebie. Okoliczności te pozwalały więc organom nadzoru budowlanego na przyjęcie z wysokim prawdopodobieństwem, że zostały one realizowane bez pozwolenia (pozwoleń), a więc samowolnie.
Sądowi znane jest stanowisko, które powołała pełnomocnik skarżących w skardze, dotyczące oceny legalności robót budowlanych realizowanych w przeszłości, kiedy nie było obowiązku archiwizowania dokumentacji budowlanej, niemniej jednak - wbrew przekonaniu skarżących – kwestia ta nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i nie stanowiła przeszkody do wydania zaskarżonej decyzji. Organy nadzoru budowalnego mają bowiem kompetencje do powadzenia postępowania naprawczego nawet stosunku do obiektów wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę, gdyż w razie stwierdzenia, że roboty te zostały zrealizowane z istotnym naruszeniem przepisów, w tym techniczno - budowlanych, mają obowiązek wydać decyzję nakazującej wykonanie robót mających na celu przywrócenie stanu zgodnego z przepisami, pomimo funkcjonującego w obrocie prawnym, pozwolenia na budowę.
W rozpatrywanej sprawie miała miejsce taka sytuacja.
Organy nadzoru budowlanego prawidłowo stwierdziły, że zarówno na gruncie wcześniejszych przepisów (obowiązujących na przestrzeni kilkudziesięciu lat), jak i obecnie nie było i nie jest możliwe sytuowanie w granicy z działką z sąsiednią, budynku ze ścianą z jakimikolwiek otworami. Organy przytoczyły treść obowiązujących na przestrzeni lat przepisów regulujących warunki techniczne sytuowania budynków mieszkalnych (zbędne jest ich ponowne powoływanie w tym miejscu), skarżący zaś ich nie kwestionują i nie zarzucają ich błędnej wykładni. Przyjęte przez prawodawcę rozwiązanie, polegające na zakazie sytuowania budynków ze ścianą z otworami w granicy działki, było i jest podyktowane zasadami bezpieczeństwa przeciwpożarowego (ściana powinna być ścianą oddzielenia pożarowego) oraz możliwością sąsiedniej zabudowy (możliwe jest przyleganie do siebie dwóch budynków usytuowanych w granicy, co w przypadkach ściany z otworami okiennymi byłoby niemożliwe). Spełnienie tego warunku dawało (daje) gwarancję bezkonfliktowego korzystania z sąsiednich nieruchomości przez ich różnych właścicieli, wyważając ich interesy (co obecnie czyni art. 5 pkt 9 pr. bud.).
Pomimo więc tego, że zasadniczo brak dokumentacji budowlanej dotyczącej robót budowlanych realizowanych kilkadziesiąt lat temu, nie uprawnia automatycznie do przyjęcia, że roboty zostały wykonane bez pozwolenia na budowę, to jednak to, że sporny otwory okienne znajdują się w ścianie budynku usytuowanej w granicy z działką sąsiednią, a więc w sposób istotnie naruszający poprzednio i aktualnie obowiązujące przepisy techniczno - budowlane, stanowiło usprawiedliwioną i wystarczającą podstawę do przyjęcia, że otwory zostały wykonane samowolnie, a w konsekwencji do nakazania ich zamurowania (wypełnienia materiałem przepuszczającym światło).
Skarżący zarzucają, że nakaz narusza ich prawo własności, chronione w Konstytucji - do tego zarzutu odniósł się już WSA w Lublinie we wcześniejszym wyroku (II SA/Lu 555/19). Sąd zauważył, że pod ochroną tego aktu pozostaje także prawo własności przysługujące właścicielom nieruchomości sąsiedniej, tj. działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], a więc "gdyby okazało się, że uprawnienia, na które powołują się skarżący, nabyte zostały w sposób niezgodny z prawem, nie sposób byłoby uznać ich prymatu nad prawami przysługującymi właścicielom działki oznaczonej nr [...], czy też normami obowiązującego obecnie prawa budowlanego".
Wbrew zarzutowi skargi, jak wyżej wyjaśniono, organ nie mógł prowadzić postępowania na podstawie przepisów dotychczasowych (pr. bud. z 1974.r), gdyż tryb prowadzenia postępowania określił już WSA w Lublinie wskazując jednoznacznie na przepisy art. 50 i 51 pr. bud. Sąd uznał za błędne stanowisko skarżących, że w razie ustalenia, że do wybicia otworów okiennych doszło bez wymaganego pozwolenia przed datą 1 stycznia 1995r., powinny mieć zastosowanie przepisy poprzednio obowiązującej ustawy prawo budowlane z 1974r. Stanowiskiem tym, którego żadna ze stron nie zakwestionowała przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, zarówno organy i Sąd obecnie są - z mocy art. 153 p.p.s.a. - związane. W świetle powyższego zarzuty naruszenia przepisów postępowania i art. 50 i 51 pr. bud. są nietrafne.
Gdy chodzi o zarzut naruszenia § 207 pkt 4 rozporządzenia z 2002r. poprzez pozbawienie lokalu skarżących drogi ewakuacji (przez okna), a także § 93 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia z 2002r. poprzez pozbawienie lokalu mechanicznej wentylacji w kuchni (na skutek zamurowania okna), co mogłoby zagrażać ich zdrowiu i życiu, Sąd stwierdza, że normy tych przepisów nie stanowiły przeszkody do wydania zaskarżonej decyzji. Nie można bowiem pominąć, że obowiązek ich przestrzegania dotyczy obiektów (robót budowlanych) wznoszonych (prowadzonych) legalnie, zgodnie z przepisami, natomiast w niniejszej sprawie niezachowanie tych norm jest dalszym (następczym) skutkiem zrealizowania spornych otworów okiennych samowolnie (niezgodnie z przepisami). W ocenie Sądu, trafnie zauważył organ odwoławczy, że istnieje możliwość wykonania odpowiednich otworów w dachu budynku, co zapewniłoby dopływ powietrza i ewentualną ewakuację, a także zmniejszyłoby poczucie niedogodności dla skarżących, umożliwiając im wykonywanie prawa własności zgodnie z przepisami i bezkonfliktowo w stosunku do właścicieli sąsiedniej działki.
Na marginesie Sąd zauważa, że pełnomocnik skarżących wprowadza w błąd twierdząc, że lokal skarżących jest jednopokojowy (pkt 5 petitum skargi). Lokal nr [...], który należy do skarżących ma trzy pomieszczenia – kuchnię i dwa pokoje, i w każdym z tych pomieszczeń znajduje się jeden otwór okienny, co wynika z oględzin przeprowadzonych w dniu 12 sierpnia 2020r. i załączonych fotografii (k.340 akt II instancji).
Z tych względów Sąd oddalił skargę jako niezasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.