II SA/Lu 315/25

II SA/Lu 315/25 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2025-08-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Jacek Czaja
Jerzy Parchomiuk /sprawozdawca/
Joanna Cylc-Malec /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 135 par. 1, art. 134 par. 2, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 323
art. 30 ust. 2b i ust. 8, art. 27 ust. 5
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
Dz.U. 2025 poz 1071
art. 417, art. 481
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny
Dz.U. 2024 poz 572
art. 111 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2025 poz 350
art. 85
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z 18 marca 2025 r., znak: SKO.41/4504/OS/2024 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do sądu decyzją z 18 marca 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej jako: Kolegium), po rozparzeniu odwołania M. M. (dalej jako: skarżący), uchyliło decyzję Burmistrza P. (dalej jako: Burmistrz) z 22 października 2024 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego i orzekło co do istoty sprawy.
Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:
We wrześniu 2019 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką H. M..
Decyzją z 13 września 2019 r. Burmistrz odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia, powołując się na przesłankę daty powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2024 r.; aktualnie: Dz. U. z 2024 r., poz. 323, ze zm.; dalej jako: u.ś.r.). Od decyzji nie wniesiono odwołania.
Na wniosek skarżącego, złożony po doręczeniu decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, decyzjami z 11 października 2019 r. Burmistrz przyznał skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy na matkę na okresy od
1 września do 31 października 2019 r. oraz od 1 listopada 2019 r. do 31 października 2020 r. Kolejną decyzją – z 22 października 2020 r. przyznano skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy na okres od 1 listopada 2020 r. do 31 października 2021 r.
W październiku 2021 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, występując jednocześnie o uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy.
Decyzją z 1 października 2021 r. Burmistrz uchylił decyzję z 22 października 2020 r. przyznającą specjalny zasiłek opiekuńczy, a następnie – decyzją z
28 października 2021 r. odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez skarżącego, decyzją z 1 grudnia 2021 r. Kolegium uchyliło decyzję Burmistrza z 28 października 2021 r. i przyznało skarżącemu bezterminowo świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką, począwszy od 1 października 2021 r.
Wnioskiem z 21 lutego 2022 r. skarżący wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji z 13 września 2019 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.
Decyzją z 10 maja 2022 r. Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z 13 września 2019 r. Skarga na tą decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 28 grudnia 2022 r. (sygn. II SA/Lu 420/22). W wyniku rozpoznania wniesionej przez skarżącego skargi kasacyjnej, wyrokiem z 11 kwietnia 2024 r. (sygn. I OSK 856/23) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok sądu I instancji oraz decyzję Kolegium z 10 maja
2022 r.
W konsekwencji wyroku NSA, decyzją z 13 września 2024 r. Kolegium stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza z 13 września 2019 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 17 ust. 1b u.ś.r. (art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, dalej jako: k.p.a.).
Po ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącego z 3 września 2019 r., decyzją z 22 października 2024 r. Burmistrz odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, powołując się na przesłanki wieku powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 1b u.ś.r.) oraz posiadania przez skarżącego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w okresie od 1 września 2019 r. do 30 września 2021 r. (art. 27 ust. 5 pkt 3 u.ś.r.).
W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez skarżącego, zaskarżoną aktualnie do sądu decyzją z 18 marca 2025 r. Kolegium uchyliło decyzję Burmistrza z 22 października 2024 r. oraz przyznało skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką, na okresy od 1 września do 31 grudnia 2019 r. (w kwocie 963 zł miesięcznie), od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. (1.210 zł miesięcznie) oraz od 1 stycznia do 30 września 2021 r. (1.351 zł miesięcznie). Kolegium uznało za bezzasadne stanowisko organu I instancji odmawiające przyznania świadczenia z uwagi na przesłankę daty powstania niepełnosprawności (art. 17 ust. 1b u.ś.r.). Z kolei w kwestii zbiegu prawa skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego oraz przyznanego specjalnego zasiłku opiekuńczego, Kolegium powołując się na orzecznictwo sądowe, wywiodło, że pobranie zasiłku nie wyklucza przyznania następnie, na ten sam okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres. Kolegium przyznało świadczenie pielęgnacyjne w kwotach określonych w aktach wykonawczych za poszczególne okresy, zaliczając na poczet świadczeń wypłacony w ww. okresie specjalny zasiłek opiekuńczy.
Decyzja Kolegium z 18 marca 2025 r. została zaskarżona przez M. M., "w zakresie braku przyznania na [jego] rzecz odsetek ustawowych za opóźnienie od przyznanego świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia, kiedy świadczenia za poszczególne miesiące powinny zostać wypłacone do dnia rzeczywistej wypłaty".
Skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3
i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony praw majątkowych oraz równości wobec prawa poprzez przyznanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką w nominalnej wysokości przysługującej w latach 2019-2021, bez jednoczesnego przyznania odsetek ustawowych za opóźnienie za okres od dnia, kiedy świadczenia za poszczególne miesiące powinny zostać wypłacone do dnia rzeczywistej wypłaty, które to działanie w sposób oczywisty godzi w interes majątkowy skarżącego, bowiem przyznane skarżącemu świadczenie nie zostało w żaden sposób zwaloryzowane, co w realiach niniejszej sprawy powoduje istotną szkodę w jego majątku wywołaną niezgodnym z prawem działaniem organów państwa, oraz stanowi niczym nieuzasadnione różnicowanie uprawnień podmiotów znajdujących się w podobnej sytuacji faktycznej.
W oparciu o tak sformułowany zarzut skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Kolegium do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podnosząc, że w regulacjach zawartych ustawie o świadczeniach rodzinnych, jak i w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego brak jest podstaw materialnoprawnych do ustalenia odsetek w postępowaniu administracyjnym za świadczenia przyznane po upływie okresu od dnia jego wymagalności. Powołując się na poglądy wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, Kolegium wywiodło, że możliwość zasądzenia odsetek od opóźnienia wypłaty należności (z różnych tytułów) istnieje jedynie w postępowaniu przed sądem powszechnym.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako "p.p.s.a."; wniosek organu w odpowiedzi na skargę; skarżący nie zażądał przeprowadzenia rozprawy).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadami prawnymi uzasadniającymi jej uchylenie (ew. stwierdzenie nieważności).
Istota sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie dotyczy tego, czy skarżący ma prawo do uzyskania odsetek ustawowych z tytułu wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego z opóźnieniem.
Przedstawiony wyżej stan sprawy wskazuje, że wniosek skarżącego złożony we wrześniu 2019 r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką został rozpatrzony pozytywnie dopiero zaskarżoną decyzją Kolegium z 18 marca 2025 r. W międzyczasie skarżący uzyskał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od 1 października 2021 r., w następstwie decyzji Kolegium z 1 grudnia 2021 r. (odnoszącej się do kolejnego wniosku o to świadczenie, złożonego w październiku 2021 r.). Z akt sprawy wynika, że matka skarżącego zmarła w styczniu 2023 r. Spór dotyczy zatem odsetek za okres, za jaki Kolegium przyznało skarżącemu świadczenie decyzją z 18 marca 2025 r., tj. od
1 września 2019 r. do 30 września 2021 r.
Istotnym problemem w sprawie jest to, że decyzja Kolegium została w istocie zaskarżona w części nieistniejącej, dotyczącej – brakującego zdaniem skarżącego – rozstrzygnięcia o odsetkach. Ponieważ zarzuty i wnioski skargi nie są wiążące dla sądu administracyjnego (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a skarżący żądał uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, problem zaskarżenia nieistniejącej części decyzji nie stanowi przeszkody w merytorycznym rozpoznaniu sprawy, nie skutkuje koniecznością odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej.
Trzeba jednak zauważyć, że w sytuacji, gdy w ocenie strony postępowania decyzji administracyjna nie zawiera koniecznego (zdaniem strony) elementu rozstrzygnięcia, właściwym narzędziem prawnym, z jakiego strona powinna skorzystać jest żądanie uzupełnienia decyzji, na podstawie art. 111 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Bezspornie skarżący nie wystąpił z wnioskiem o uzupełnienie zaskarżonej decyzji o rozstrzygnięcie w przedmiocie żądanych przez siebie odsetek za opóźnienie w wypłacie świadczeń.
Niezależnie od tego, zasadne jest stanowisko Kolegium wyrażone w odpowiedzi na skargę, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych (ani w miarodajnym dla sprawy brzmieniu obowiązującym do końca 2023 r., ani w aktualnym brzmieniu), nie przewidują żadnej podstawy prawnej do rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej o odsetkach z tytułu świadczenia rodzinnego wypłaconego z opóźnieniem. Ustawodawca przewidział rozstrzygnięcie o odsetkach jedynie w przypadku orzekania o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych (art. 30 ust. 2b i ust. 8 u.ś.r.).
Podstawą do rozstrzygania o odsetkach w drodze decyzji administracyjnej nie może być powoływany w skardze art. 481 Kodeksu cywilnego. Przepis ten odnosi się wyłącznie do stosunków cywilnoprawnych i jego zastosowanie w sprawie dotyczącej stosunku administracyjnoprawnego wymagałoby istnienia odpowiedniego przepisu odsyłającego. Żadnego takiego przepisu nie ma ani w ustawie o świadczeniach rodzinnych, ani w innym akcie prawnym z zakresu prawa administracyjnego, który mógłby mieć zastosowanie w sprawie. Nie można w sprawie zastosować przepisu art. 85 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2025 r., poz. 350), na który powołuje się skarżący, gdyż jest to przepis odnoszący się do świadczeń z zupełnie innego systemu, o zupełnie innym charakterze. Próba zastosowania tego przepisu do świadczeń rodzinnych byłaby całkowicie niedopuszczalna.
W istocie kwestia naruszenia praw majątkowych skarżącego, chronionych przepisami konstytucyjnymi powoływanymi w skardze, może podlegać rozstrzygnięciu jedynie w postępowaniu przed sądem cywilnym. Opóźnienie w wypłacie należnego skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego (wg treści rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji) jest w istocie konsekwencją wydania decyzji Burmistrza z 13 września 2019 r., obarczonej kwalifikowaną wadą prawną – rażącym naruszeniem prawa, o czym przesądziła decyzja Kolegium z
13 września 2024 r., stanowiąca konsekwencję wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 kwietnia 2024 r. Straty poniesione przez skarżącego na skutek wadliwej odmowy przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego we wrześniu 2019 r. mogą być kwalifikowane jako szkoda będąca następstwem tej wadliwej decyzji Burmistrza. Podstawą prawną żądania odszkodowania z tego tytułu może być art. 417 § 1 i art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego, jednak dochodzenie tego rodzaju roszczeń następuje w postępowaniu przed sądem cywilnym. Nie ma podstaw prawnych do rozstrzygania o żądaniu skarżącego w drodze decyzji administracyjnej.
Na marginesie jedynie można odnotować, że wydając korzystną dla skarżącego, zaskarżoną do sądu decyzję z 18 marca 2025 r. Kolegium zastosowało mechanizm potrącenia należnego świadczenia pielęgnacyjnego o kwoty przyznanego
i wypłaconego skarżącemu w tym samym okresie specjalnego zasiłku opiekuńczego na niepełnosprawną matkę. Mechanizm ten jest wadliwy. Choć w pewnym okresie taka koncepcja pojawiła się w orzecznictwie sądów administracyjnych, to jednak ostatecznie została zakwestionowana, a orzecznictwie ugruntował się pogląd, że warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego (por. przykładowo wyroki NSA z 28 października 2024 r., I OSK 2433/23; z 28 maja 2025 r., I OSK 1402/24; z 5 czerwca 2025 r., I OSK 273/25; z 13 czerwca 2025 r., I OSK 1368/23; z 1 lipca 2025 r., I OSK 1588/24; z 10 lipca 2025 r., I OSK 1590/24 oraz powoływane tam dalsze orzecznictwo). Rozstrzygnięcie Kolegium, choć oparte na wadliwym mechanizmie, jest jednak korzystne dla skarżącego, dlatego sąd administracyjny nie może uchylić zaskarżonej decyzji z tej przyczyny, ograniczony zakazem orzekania na niekorzyść skarżącego (art. 134 § 2 p.p.s.a.).
Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.