II SA/Lu 315/21

II SA/Lu 315/21 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2021-11-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-04-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Bogusław Wiśniewski /przewodniczący/
Grażyna Pawlos-Janusz
Grzegorz Grymuza /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 748/22 - Wyrok NSA z 2023-04-12
Skarżony organ
Dyrektor Zakładu Karnego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 3 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 listopada 2021 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Dyrektora Zakładu Karnego z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej skargę oddala.
Uzasadnienie
Dyrektor Zakładu Karnego decyzją z dnia [...]., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania W. S. (dalej jako: "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w Z. z dnia [...] r., w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Wnioskiem z [...] r. skarżący wystąpił do organu I instancji o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii odpowiedzi na skargi osadzonych dotyczące Zakładu Karnego w Z., uznane za zasadne i częściowo zasadne przez Dyrektora Zakładu Karnego z okresu [...] r. do [...] r.
Pismem z [...] r. wezwano skarżącego do wykazania w terminie 5 dni, przesłanki szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji, z uwagi na fakt, że żądana informacja jest informacją publiczną przetworzoną. Wnioskodawca nie odpowiedział na wezwanie.
Decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Aresztu Śledczego odmówił udostępnienia informacji. W ocenie organu żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, a skarżący nie wykazał szczególnej istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu informacji objętej żądaniem.
W odwołaniu od decyzji skarżący podniósł, że jest niezadowolony z wydanej decyzji, bowiem jej uzasadnienie zawiera informacje niezgodne ze stanem faktycznym, nie precyzując przy tym, które ustalenia kwestionuje.
Po rozpatrzeniu odwołania, wskazaną na wstępie decyzją z [...] r., Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że żądana informacja jest informacją przetworzoną, w przypadku której wnioskodawca musi wykazać, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Informacja żądana przez skarżącego nie jest wprost dostępna, wymaga przeglądu kilkuset dokumentów zgromadzonych w jedenastu segregatorach, sporządzenia kopii wyselekcjonowanych dokumentów i ich zanonimizowania w celu wyselekcjonowania treści odnoszących się do skarg i zarzutów uznanych za zasadne i częściowo zasadne z usunięciem pozostałych treści oraz usunięciem danych chronionych prawem. Usunięcie danych chronionych nie jest wyłącznie czynnością techniczną, polegającą na mechanicznym zaczernieniu imienia i nazwiska osoby, której skarga dotyczy, lecz czynnością analityczną, połączoną z wysiłkiem intelektualnym polegającą na uniemożliwieniu identyfikacji występujących tam osób poprzez anonimizację fragmentów tekstu umożliwiających identyfikację osoby, a także analizą pod kątem stwierdzenia, czy i jakie informacje chronione prawem się w nich znajdują. Wszystkie wymienione czynności prowadzą do wytworzenia nowego dokumentu o odmiennej od pierwotnej postaci. Ponadto zakres czynności jakie należałoby wykonać w celu realizacji wniosku skarżącego pozwala na przyjęcie, że zgromadzenie żądanych informacji wymagałoby takich działań organizacyjnych i zaangażowania środków osobowych, które nie pozostawałby bez wpływu na normalny tok działania organu i realizację zadań przypisanych Dyrektorowi Zakładu Karnego w Z.. Zakład Karny w Z. nie posiada specjalistycznego programu komputerowego służącego do anonimizacji pism w celu ich udostępnienia, nie posiada również wyspecjalizowanej w tym zakresie komórki czy pracownika. Tym samym należy uznać, że przygotowanie odpowiedzi zgodnej z kryteriami określonymi przez wnioskodawcę prowadziłoby do przetworzenia informacji publicznej.
W rozpoznawanej sprawie wnioskodawca nie podjął nawet próby zasygnalizowania interesu publicznego w udostępnieniu wnioskowanej informacji i wskazania w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje. Organ stwierdził, że zainteresowanie skarżącego odpowiedziami na skargi innych osadzonych jest bezpośrednio związane z jego sytuacją osobistą i chęcią formułowania środków zaskarżenia. W ocenie organu, wniosek skarżącego ma na celu zaspokojenie indywidualnych potrzeb skarżącego, co z kolei nie jest celem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Uzasadniając swoje stanowisko, organ stwierdził, że skarżący nie wykazał występowania szczególnie uzasadnionego interesu publicznego, który pozostaje elementem niezbędnym do udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, tym bardziej, że organ nie stwierdził jego istnienia, jak również, aby wnioskodawca dysponował realnymi możliwościami wykorzystania przygotowanej dokumentacji dla celów publicznych,
W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję skarżący stwierdził, że całkowicie bezzasadne jest zakwalifikowanie żądanej przez niego informacji publicznej jako przetworzonej, dlatego nie odpowiedział na wezwanie organu do wykazania przesłanki interesu publicznego. Skarżący podniósł, że organy Służby Więziennej gromadzą dane statystyczne odnośnie załatwionych próśb, skarg
i wniosków osadzonych, w zakresie m.in. skarg rozpatrzonych pozytywnie (uznanych za zasadne lub częściowo zasadne). Organy Służby Więziennej dysponują bazą danych, której funkcjonalność umożliwia proste wyszukanie, a następnie zgromadzenie, wykonanie kserokopii i anonimizacji dokumentacji z archiwum zakładowego Zakładu Karnego w Z.. Osoba odpowiedzialna za ewidencję skargi i wniosków osadzonych sporządza kwartalne i roczne sprawozdania w tym zakresie. W związku z tym żądana przez skarżącego informacja jest wprost dostępna, jej zakres jest bardzo wąski, dlatego dla jej wyselekcjonowania zbędnym byłoby przeprowadzanie przeglądu kilkuset dokumentów zgromadzonych w wielu segregatorach, wbrew twierdzeniom organów. Przygotowanie wnioskowanej dokumentacji nie wymagałoby nadzwyczajnych działań ani zaangażowania nadzwyczajnych środków osobowych i pozostawałoby bez wpływu na normalny tok działania organu i realizację jego zadań. Na dowód tego skarżący załączył do skargi odpowiedź uzyskaną od Dyrektora Zakładu Karnego w I. w sprawie wniosku skarżącego o podobnej treści, w której to odpowiedzi udostępniono żądane informacje.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z [...] r. ustanowiony w ramach prawa pomocy pełnomocnik skarżącego poparł w całości stanowisko skarżącego zaprezentowane w skardze. W ocenie pełnomocnika błędem organu jest traktowanie wniosku skarżącego jako dostępu do informacji przetworzonej. W szczególności, jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym, anonimizacja dokumentu nie stanowi przetworzenia informacji.
W piśmie procesowym z [...] r., skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że sprawy o tożsamym przedmiocie w tym również między tymi samymi stronami były już przedmiotem rozstrzygania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (por. wyrok z 29 lipca 2021 r., II SA/Lu 332/21; wyrok z 13 października 2021 r., II SA/Lu 506/21; wyrok z dnia 9 listopada 2021r., II SA/Lu 485/21; wyrok z dnia 7 października 2021r., II SA/Lu 528/21).
Mając na uwadze jednolite stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w zakresie objętym rozpoznaniem niniejszej sprawy, Sąd przyjął ogólne rozważania w zakresie przedmiotu rozpoznania zawarte w powyższych wyrokach, również za swoje.
W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że zarówno sądowi z urzędu, jak i obydwu stronom sporu znana jest okoliczność, że skarżący, osadzony w areszcie śledczym, składa liczne wnioski do organów Służby Więziennej, dotyczące udostępnienia mu informacji publicznej. Wśród tych wniosków powtarzają się również takie, które obejmują zakres identyczny jak w rozpoznawanej sprawie – zawierają żądanie udostępnienia przez dyrektora danego aresztu śledczego lub zakładu karnego kopii zanonimizowanych odpowiedzi na skargi osadzonych dotyczących działalności danego aresztu lub zakładu, które to skargi zostały przez organ rozpatrzone pozytywnie, tzn. uznane za zasadne lub częściowo zasadne. Z informacji dostępnych w bazie orzeczeń sądów administracyjnych wynika, że na dzień orzekania w rozpoznawanej sprawie, sądy rozpoznały kilka takich skarg na decyzje odmowne. W dwóch przypadkach skargi zostały uwzględnione (wyrok WSA w Białymstoku z 21 maja 2021 r., II SA/Bk 286/21 i wyrok WSA w Poznaniu z 15 lipca 2021 r., IV SA/Po 314/21), w jednym skarga została oddalona. Dostrzegając powyższą rozbieżność w orzecznictwie, Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela stanowisko i argumentację zawartą w wyroku WSA w Poznaniu z 26 maja 2021 r. (IV SA/Po 229/21), w którym oddalono skargę na decyzje odmawiającą udostępnienia przez skarżącego analogicznej informacji w odniesieniu do Dyrektora Zakładu Karnego w R..
Poza sporem pozostaje kwestia tego, że żądana informacja stanowi informację publiczną. Spór dotyczy tego, czy żądanie skarżącego odnosiło się do informacji przetworzonej, w przypadku której dostęp jest ograniczony poprzez konieczność wykazania przez wnioskodawcę, że udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej; Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, ze zm.; dalej jako: u.d.i.p.).
Jak wskazuje się w orzecznictwie, informacją publiczną jest informacja, która w dniu złożenia wniosku zasadniczo nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, dla jej wytworzenia konieczne jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. Jest to więc jakościowo nowa informacja, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Wytworzenie informacji przetworzonej wymaga ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego, wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Działania podejmowane w celu wytworzenia informacji przetworzonej - wykraczają poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu. Ratio legis ograniczenia wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wyraża się w zapobieganiu sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej. Innymi słowy: proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (por. przykładowo: wyroki NSA z 12 grudnia 2012 r. I OSK 2149/12; z 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13; z 5 września 2013 r., I OSK 953/13; z 3 października 2014 r., I OSK 747/14; z 30 września 2015 r., I OSK 1746/14; z 5 stycznia 2016 r., I OSK 33/15; z 28 kwietnia 2016 r., I OSK 2658/14, CBOSA).
Co szczególnie istotne w kontekście rozpoznawanej sprawy, w orzecznictwie podkreśla się, że przetworzenie informacji może polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona (por. przykładowo wyroki NSA: z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 977/11; z 5 marca 2015 r., I OSK 863/14; z 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14). Czynnikiem determinującym uznanie informacji za przetworzoną jest również szeroki zakres przedmiotowy, podmiotowy, czasowy, wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej ilości dokumentów. Jak podkreśla się w orzecznictwie, informacja przetworzona to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji. W pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (por. przykładowo wyroki NSA: z 8 czerwca 2011 r., I OSK 426/11; z 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11; z 21 września 2012 r., l OSK 1477/12; z 2 października 2014 r., I OSK 140/14).
W ocenie Sądu analiza żądania skarżącego wskazuje jednoznacznie, że pozytywne rozpatrzenie jego wniosku wymagało czynności, które powodowałyby powstanie informacji przetworzonej.
Żądana przez skarżącego informacja miała obejmować kopie odpowiedzi na skargi osadzonych dotyczące Zakładu Karnego w [...], uznane za zasadne i częściowo zasadne przez Zakład Karny w [...] z okresu od [...] r. do [...] r. Z ustaleń organu wynika, że takich postępowań jest co najmniej 330.
W ocenie Sądu zasadne są argumenty organów wskazujące, że tego rodzaju informacje nie są wprost dostępne, wymagają przeglądu dokumentów obejmujących wszystkie skargi wniesione w danym okresie, dotyczącym Zakładu. Skarżący nie ma przy tym racji powołując się na to, że są to informacje dostępne "wprost", w oparciu o prowadzone przez organy Służby Więziennej ewidencje (w tym elektroniczne) oraz sporządzane zestawienia statystyczne. Należy zwrócić uwagę, że skarżący żąda dokumentów o określonej treści, a nie jedynie ogólnych, statystycznych informacji o ilości skarg rozpatrzonych pozytywnie w danym okresie. Jak trafnie wskazał WSA w Poznaniu w przywoływanym wyroku z 26 maja 2021 r. odpowiedzi na skargi "są sporządzane na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku przeprowadzonych postępowań skargowych, zawierają odniesienia do wszystkich zarzutów podnoszonych w skargach w tym również uznanych za bezzasadne. Pismo może stanowić odpowiedź na kilka skarg, w tym również uznanych za bezzasadne oraz zawiera w swojej treści informacje pozwalające na zidentyfikowanie osoby, której skarga dotyczy. Powoduje to, że przygotowanie żądanej informacji publicznej wymaga przeprowadzenia analizy, zestawienia, wyciągów z dokumentów w celu wyselekcjonowania treści odnoszących się do skargi zarzutów uznanych za zasadne z usunięciem pozostałych treści oraz usunięcia danych chronionych prawem. Przy czym usunięcie danych chronionych jest czynnością analityczną, połączoną z wysiłkiem intelektualnym polegającą na uniemożliwieniu identyfikacji występujących tam osób poprzez anonimizację fragmentów tekstu umożliwiających identyfikację osoby a także analizą pod katem stwierdzenia, czy i jakie informacje chronione prawem się w nich znajduję. Wszystkie te zabiegi, wymagane do przygotowania informacji zgodnie z żądaniem wnioskodawcy prowadzą w istocie do wytworzenia nowego dokumentu o odmiennej od pierwotnej postaci".
Przygotowanie żądanej informacji generowałoby zatem konieczność podjęcia dodatkowych czynności angażujących do ich realizacji kilka osób, co nie w oczywisty sposób wpływa na normalny tok pracy danej komórki organizacyjnej. W analizowanym przypadku spełnione są wszystkie przesłanki, które orzecznictwo sądowe wskazuje jako kwantyfikatory pojęcia "informacji przetworzonej". Konkludując: objęte wnioskiem informacje mają bez wątpienia charakter informacji przetworzonej.
W związku z tym w rozpoznawanej sprawie należało zastosować art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i zweryfikować, czy udostępnienie skarżącemu żądnej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Bezsporne jest, że skarżący nie wykazał tej przesłanki, gdyż nie odpowiedział w ogóle na wezwanie organu w tym zakresie (pismo z [...] r.). Oczywiście, to podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji, powinien dokonać weryfikacji tej przesłanki, od tego bowiem zależy prawidłowe rozpatrzenie wniosku (przygotowanie i udostępnienie informacji przetworzonej bądź odmowa – w formie decyzji). Z równie oczywistych względów weryfikacja tej przesłanki przez organ wymaga podania przez wnioskodawcę argumentów, przemawiających w jego ocenie za tym, że udostępnienie informacji przetworzonej temu podmiotowi jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jeżeli wnioskodawca nie przedstawi żadnych argumentów w tym zakresie, organ nie ma danych pozwalających na weryfikację, czy taki szczególny interes publiczny występuje w tym konkretnym przypadku.
W rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo zastosowały art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i prawidłowo uznały, że nie wystąpiła przesłanka szczególnej istotności udostępnienia informacji dla interesu publicznego. Zasadne są argumenty organu odwoławczego, trafnie odwołującego się do sytuacji, w jakiej znajduje się skarżący. Racjonalne i zgodne z logiką i doświadczeniem życiowym są argumenty organu, że zainteresowanie skarżącego odpowiedziami na skargi innych osadzonych jest bardziej niż z interesem publicznym związane z jego sytuacją osobistą i chęcią formułowania środków zaskarżenia. Wobec braku jakichkolwiek argumentów przeciwnych ze strony skarżącego, nie sposób nie zgodzić się z organem, że wniosek skarżącego obiektywnie nie służy jakiemukolwiek dobru powszechnemu, nie prowadzi do poprawy funkcjonowania urzędu i nie służy usprawnieniu realizacji przez organ zadań publicznych. Zasadność tych argumentów potwierdza wspomniana na wstępie liczba wniosków i postępowań, w tym sądowych, inicjowanych przez skarżącego, nie tylko w tutejszym Sądzie, ale w skali całego kraju.
Z powyższych przyczyn podniesione w skardze i w piśmie procesowym pełnomocnika skarżącego, a także w piśmie skarżącego argumenty nie zasługują na uwzględnienie. Argumentem przeciwnym nie może być fakt uwzględnienia podobnego wniosku skarżącego przez Dyrektora Zakładu Karnego w I.. Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie nie może odnosić się do prawidłowości działań innego organu, wykraczałby bowiem poza granice sprawy sądowoadministracyjnej, w której orzeka. Organy prawidłowo zakwalifikowały żądanie skarżącego jako dotyczące informacji przetworzonej, prawidłowo uznały, że nie została spełniona przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego, co musiało skutkować wydaniem decyzji odmownej.
Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.).