II SA/Lu 311/24

II SA/Lu 311/24 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2024-08-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Anna Strzelec
Bartłomiej Pastucha
Jacek Czaja /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne
Gospodarka gruntami
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 344
art. 93 ust. 1 i ust. 2, art. 101, art. 102 ust. 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Anna Strzelec Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 20 lutego 2024 r. znak: SKO.41/424/GG/2024 w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie postanowieniem z 20 lutego 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej także jako: Kolegium) utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta L. (dalej także jako: Prezydent) z 20 grudnia 2023 r. w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wstępnego podziału nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...], nr [...] i nr [...].
Postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
J. M., J. M. i P. M. 17 listopada 2023 r. złożyli wniosek o podział nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...], nr [...] i nr [...].
Postanowieniem z 20 grudnia 2023 r. Prezydent zaopiniował negatywnie wstępny projekt podziału działek nr [...], [...], [...] (obręb [...] - K. , ark. [...]) położonych przy ul. [...] w L., przedstawiony liniami koloru czerwonego na załączniku graficznym stanowiącym integralną część postanowienia.
W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji wskazał na treść art. 93 ust. 1-2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.; dalej jako: u.g.n.).
Działki, których dotyczy wniosek zostały objęte ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie uchwały nr [...] Rady Miejskiej w L. z 26 września 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. - część II (Dz. U. Woj. L. . z 2002 r., nr [...], poz. 2671; dalej jako: miejscowy plan lub m.p.z.p.).
Prezydent wskazał, że działki nr [...], [...], [...] znajdują się w obszarach oznaczonych symbolami [...] – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o maksymalnej wysokości budynku 1 kondygnacja z możliwością realizacji poddasza użytkowego i [...] – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na zboczach dolin o maksymalnej wysokości budynków 1 kondygnacja z możliwością realizacji poddasza użytkowego. Z projektu podziału wynika, że na skutek podziału cztery projektowane działki (nr [...], [...], [...], [...]) pozostałoby w terenie oznaczonym symbolem [...], a dwie – [...], [...] – znalazłyby się w terenie oznaczonym symbolem [...].
Organ pierwszej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie proponowane linie podziałowe przebiegają niezgodnie z postulowanymi granicami podziału terenu o tym samym przeznaczeniu przedstawionymi na rysunku planu. Wskazał, że m.p.z.p. nie dopuszcza w granicach spornych działek podziałów wtórnych. Podkreślił także, że zgodnie z § 2 m.p.z.p. postulowane linie podziałowe - oznaczone na rysunku planu linią przerywaną – jako granice podziału terenu o tym samym przeznaczeniu, wyznaczają dopuszczalny podział i wskazują tym samym na ilość dopuszczonych parcel w obrębie tej samej funkcji. Zaznaczył, że "ich obecność nie jest uznaniowa, a obowiązująca". W związku z powyższym stwierdził, że brak linii na działkach objętych wnioskiem oznacza, że ich podział jest niedopuszczalny. Z tego względu, zdaniem Prezydenta, proponowany podział w granicach terenu przewidzianego pod zabudowę mieszkaniową jest niezgodny z ustaleniami m.p.z.p.
Postanowieniem z 20 lutego 2024 r. Kolegium utrzymało powyższe postanowienie w mocy, podzielając stanowisko zaprezentowane przez Prezydenta. Organ odwoławczy podkreślił, że § 27 ust. 4 m.p.z.p. ustala dla terenu [...] nieprzekraczalną linie zabudowy kubaturowej i układ podziałów wewnętrznych zgodnie z rysunkiem planu oraz zakaz wtórnego podziału działek. W § 29 ust. 2 planu dla terenu [...] wskazano, że na terenach tych ustala się nieprzekraczalną linię zabudowy kubaturowej i układ podziałów wewnętrznych — zgodnie z rysunkiem planu (podział taki byłby podziałem pierwotnym) oraz zakaz wtórnego podziału działek. Dopuszczona została zarazem korekta podziałów wewnętrznych całego terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi lub jego części, pod warunkiem zachowania relacji zewnętrznych oraz nienaruszania interesów osób trzecich (§ 27 ust. 5 pkt 2 i § 29 ust. 3 pkt 2 m.p.z.p.). Kolegium wskazało, że miejscowy plan nie przewidział dla działek objętych wnioskiem możliwości podziału z uwagi na niewyznaczenie linii podziałów wewnętrznych, które mogłyby podlegać korekcie.
Skargę na powyższe postanowienie wniósł J. M. (dalej jako: skarżący), podnosząc następujące zarzuty:
1. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 124 § 1 i 2 k.p.a., przez dowolną i wybiórczą, a przez to błędną ocenę materiału dowodowego i dokonanie wadliwych ustaleń faktycznych oraz brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, wyrażające się w:
a. nienależytym uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, z uwagi na niezawarcie w nim analizy tego, w jaki sposób miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa zachowanie relacji zewnętrznych, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia;
b. nie odniesieniu się do zarzutów zawartych w zażaleniu skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w odniesieniu do uwzględnienia linii ciągłych leżących w granicach działek [...],[...],[...] (obręb [...], ark. [...]) położonych przy ul. [...] w L.;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i przyjęcie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może całkowicie wyłączyć podział nieruchomości objętych planem miejscowym oraz, że może określać postulowane granice podziału nieruchomości jako obowiązujące, w sytuacji, gdy przepisy ustawy nie upoważniają rady gminy do umieszczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustaleń wyłączających możliwość podziału działek budowlanych.
W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi drugiej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko, wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
Na mocy art. 93 ust. 1 zd. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność ta, jak wynika z art. 93 ust. 2 u.g.n., dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu.
W niniejszej sprawie nie było sporne, że działki, których dotyczy wniosek są objęte miejscowym planem. Z ustaleń miejscowego planu wynika, że działki nr [...], [...] i [...] znajdują się na obszarach oznaczonych jako [...] i [...].
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do zgodności planowanego podziału z ustaleniami miejscowego planu. Organy obu instancji uznały, że zaproponowany przez stronę podział nieruchomości jest niezgodny z ustaleniami m.p.z.p. Organy wskazały na treść § 2 m.p.z.p., zgodnie z którym na rysunku planu, stanowiącego załącznik do m.p.z.p., naniesiono oznaczenie graficzne, wyznaczające "granice podziału terenu o tym samym przeznaczeniu – postulowane". Podkreślono, że prawo miejscowe nie przewiduje możliwości "podziału wtórnego".
Zgodnie z § 28 ust. 1 m.p.z.p. wyznaczono "tereny mieszkaniowe – [...]", dla których wskazano podstawowe przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na działkach wydzielonych o wysokości budynków – I kondygnacja, z możliwością realizacji poddasza użytkowego w stronnym dachu. Na podstawie § 28 ust. 2 m.p.z.p. na tych terenach obowiązują ustalenia, jak dla terenów mieszkaniowych [...], zawarte w § 27 ust. 4, 5 i 6 m.p.z.p. Oznacza to, że na tych terenach – na podstawie § 27 ust. 4 pkt 2 w zw. z § 28 ust. 2 m.p.z.p. – ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy i układ podziałów wewnętrznych, zgodnie z rysunkiem planu. Z § 27 ust. 4 pkt 9 w zw. z § 28 ust. 2 m.p.z.p. wynika "zakaz wtórnego podziału działek".
Na postawie § 29 ust. 1 m.p.z.p. wyznaczono "tereny mieszkaniowe – [...]" z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na działkach położonych na zboczach dolin z wyznaczoną strefą ogrodów o "max. wysokości budynku I kondygnacja" z możliwością realizacji poddasza użytkowego o stromym dachu. Na terenach tych ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy kubaturowej i układ podziałów wewnętrznych – zgodnie z rysunkiem planów (§ 29 ust. 2 pkt 2 m.p.z.p.) i zakaz wtórnego podziału działek (§ 29 ust. 2 pkt 9 m.p.z.p.).
Ponadto, na podstawie § 15 m.p.z.p., na wyznaczonych terenach zabudowy mieszkaniowej na działkach wydzielonych ustala się zasadę realizacji na działce budowlanej jednego budynku mieszkalnego.
Wprowadzone na tych terenach zasady podziału nieruchomości i ustanowiony zakaz "wtórnego podziału", w świetle przytoczonych powyżej ustaleń miejscowego planu, nie może wzbudzać istotnych i uzasadnionych wątpliwości. Prawodawca miejscowy wprowadził zasadę, że podział nieruchomości jest możliwy wyłącznie wówczas, gdy został przewidziany na mapie, stanowiącej załącznik do uchwały i co do zasady tylko zgodnie z przebiegiem oznaczonych granic. Miejscowy plan zmierza zatem do uniemożliwiania dalej idącego rozdrobnienia działek niż przewidziano na mapie dołączonej do uchwały.
Prawodawca miejscowy posługuje się pojęciem "wtórnej parcelacji" przez którą rozumie podział istniejących działek na mniejsze pod warunkiem wyznaczenia dojazdu do nowo wydzielonych działek (§ 3 pkt 15 m.p.z.p.). Słowo "wtórny" zostało użyte w rozumieniu późniejszej, dalszej parcelacji (tj. dalej idącego podziału) w stosunku do stanu istniejącego. Wskazana definicja potwierdza prawidłowość powyższej wykładni pojęcia "wtórny podział".
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że przez działki objęte wnioskiem nie przebiega żadna linia podziału wewnętrznego. Należało zatem dojść do wniosku, że m.p.z.p., jak prawidłowo wskazały organy obu instancji, nie dopuszcza podziału spornych działek.
W przypadku obu obszarów, tj. zarówno [...] i [...], miejscowy plan przewiduje możliwość korekty podziałów wewnętrznych całego terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi lub jego części, pod warunkiem zachowania relacji zewnętrznych oraz nienaruszania interesów osób trzecich (§ 27 ust. 5 pkt 2 w zw. z § 28 ust. 2 m.p.z.p. oraz § 29 ust. 3 pkt 2 m.p.z.p.).
Niewątpliwie możliwość korekty linii podziału wewnętrznego oznacza dopuszczalność przesunięcia tej linii, która w planie została wyrysowana. Z pewnością nie obejmuje natomiast dopuszczalności dodania nowych linii podziału, których plan w ogóle nie przewiduje. Nie można bowiem skorygować linii, która w ogóle nie została przewidziana tj. nie istnieje (por. wyrok WSA w Lublinie z 10 października 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 708/23). Wskazanego przepisu nie można wykładać w sposób rozszerzający, zmierzający do zaprzeczenia zasadzie, zgodnie z którą podział działek jest dopuszczalny wyłącznie zgodnie z wyznaczonymi liniami rozgraniczającymi. Wyjątek, jaki wprowadzono w omawianych przepisach, nie może bowiem w istocie prowadzić do eliminacji zasady.
Skarżący podnieśli zarzut niewyjaśnienia przez organ "okoliczności strefy polityki przestrzennej". Przez strefę należy rozumieć obszar wyznaczony na rysunku planu, w którym obowiązują określone zasady użytkowania i gospodarki przestrzennej (§ 3 pkt 24 m.p.z.p.). Wszystkie działania prowadzone na wyznaczonych terenach [...] i [...] nie mogą naruszać ustaleń obowiązujących dla stref polityki przestrzennej, w obszarze których są położone (§ 27 ust. 6 w zw. z § 28 ust. 2 m.p.z.p. i § 29 ust. 4 m.p.z.p.), czyli nie mogą naruszać istoty określonych dla tych obszarów zasad użytkowania i gospodarki przestrzennej. Niewątpliwie organy obu instancji przywołały te zasady w zakresie istotnym dla sprawy.
Mając na uwadze stanowisko skarżącego, że organ nie ustalił, czy celem wnioskodawców jest podział działek w celu ich przyłączenia do działek sąsiednich, należy wskazać, że ustawodawca przewidział odrębny tryb scalenia i podziału nieruchomości (art. 101 i następne u.g.n.). Wniosek jednoznacznie wskazuje na wolę podziału nieruchomości, nie zaś scalenia i podziału, zatem strona nie może skutecznie wywodzić, że zmierza do scalenia i podziału nieruchomości – szczególnie, że wskazuje odwrotną kolejność tych działań. Nie jest rolą organu weryfikacja jasnych i niewzbudzających wątpliwości wniosków strony, gdyż naraża się wówczas na zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania. Odrębną kwestią jest to, czy miejscowy plan dopuszcza możliwość skorzystania w omawianym zakresie z uprawnienia wyrażonego w art. 102 ust. 2 u.g.n.
Należy podkreślić, że w niniejszym postępowaniu nie mogą odnieść zamierzonego skutku zarzuty zmierzające do zakwestionowania treści miejscowego planu. Sąd nie może w tej sprawie dokonać kontroli aktu prawa miejscowego i ocenić dopuszczalności ewentualnego wprowadzenia w miejscowym planie zakazu podziału nieruchomości oraz innych ustaleń. Zakwestionowanie treści miejscowego planu może nastąpić poprzez wniesienie skargi na miejscowy plan. Zatem jedynie ubocznie warto zasygnalizować, że miejscowy plan wskazuje zasady podziału nieruchomości – przede wszystkim poprzez wyznaczenie postulowanych granic podziału terenu, a takie ustalenie podziału w istocie prowadzi do częściowego wprowadzenia zakazu podziału niektórych nieruchomości.
Końcowo należy zauważyć, że analogiczne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w sprawie, której stan faktyczny i prawny był zbieżny z niniejszym – a przede wszystkim istota sporu sprowadzała się do kwestionowania zasad podziału działek na podstawie tego samego miejscowego planu – por. wyrok z 10 października 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 708/23.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów wyrażonych w skardze, należy wskazać, że nie mają usprawiedliwionych podstaw. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest wyczerpujące i odpowiada zasadom wyrażonym w art. 107 § 3 k.p.a. oraz realizuje zasadę przekonywania z art. 11 k.p.a. Kolegium ustosunkowało się do wszystkich istotnych, czyli mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie, zarzutów podniesionych w zażaleniu. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 124 § 1 i 2 k.p.a. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. należy wskazać, że w sprawie organy zgromadziły i prawidłowo przeanalizowały materiał niezbędny do wydania postanowienia.
Z tych względów Sąd uznał, że organy administracji dokonały w niniejszej sprawie właściwej wykładni przepisów prawa materialnego i prawidłowo zastosowały normy prawne, nie naruszając przy tym żadnych reguł postępowania administracyjnego.
Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.