II SA/Rz 670/13

II SA/Rz 670/13 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2013-12-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-07-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa
Ewa Partyka
Paweł Zaborniak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 1021/14 - Wyrok NSA z 2015-12-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 145  § 1 pkt 1 lit. c, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 poz 267
art. 138 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka SO del. Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o.o. kwotę 757 zł /słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi spółki A. z o.o. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwane dalej SKO lub Kolegium) z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], wydana w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu.
W dniu 22 lipca 2011 r. spółka "A." Sp. z o.o. (dalej zwana jako: Spółka lub inwestor) wystąpiła do Prezydenta Miasta [...] z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z parkingami i infrastrukturą techniczną na działkach o nr : 1282, 1283/4, 1283/5 obr. [...] przy ul. M. w R.
Po rozpoznaniu powyższego wniosku, Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], ustalił dla inwestora warunki zabudowy na planowane zamierzenie inwestycyjne. Wysokość budynków Organ określił na co najwyżej 12 m z tolerancją 10% licząc od poziomu terenu przy wejściu do budynku do poziomu kalenicy lub szczytu dachu, a szerokość elewacji frontowych maksymalnie na 30 m z tolerancją 20%. Postanowiono też aby dachy posiadały symetryczne spadki połaci i kąt nachylenia analogiczny do kąta nachylenia połaci dachowej budynku na działce nr 1261/6 dopuszczając przykrycie do 30% powierzchni budynku dachem płaskim, jeżeli ma on pełnić funkcję tarasu lub dachu zielonego. Wprowadzono zakaz stosowania dachów o mijających się połaciach na wysokości kalenicy. W decyzji wskazano ponadto, że dostęp do terenu inwestycji ma odbywać się z drogi publicznej - ulicy M. przez ogólnodostępną drogę dojazdową urządzoną na działce nr 1277. W ocenie organu I instancji wnioskodawca przedłożył kompletny wniosek, a w toku postępowania ustalono, że spełnione są wszystkie przesłanki konieczne do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Uzyskano niezbędne opinie, projekt decyzji opracowała uprawniona osoba, uzgodniono go z Zespołem Uzgadniania Dokumentacji Projektowych. Spełniony został wymóg dobrego sąsiedztwa, teren ma dostęp do drogi publicznej, uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia. Podkreślono też, że decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru uznaniowego i w razie ziszczenia się przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, zwana dalej upizp), nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy. W sprawie wyznaczono obszar analizowany zgodnie z wymogiem § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej zwanym jako rozporządzenie MI), a wyniki jego analizy stanowią załącznik do decyzji w formie opisowej i graficznej. Dla terenu objętego wnioskiem nie ma opracowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i pomimo jego położenia na terenie górniczym nie ma obowiązku jego opracowania, ponieważ tak postanowiła Rada Miasta [...] w uchwale z dnia 22 czerwca 2010 r., nr [...].
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli H. K. i J. K., a także B. K.
SKO postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], stwierdziło uchybienie przez B. K. terminu do wniesienia odwołania. Natomiast po rozpoznaniu odwołania H. K. i J. K. SKO decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Kolegium uznało, że wniosek inwestora był kompletny i spełniał wymogi ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia MI przeprowadzono analizę urbanistyczną. Jej część tekstowa i graficzna stanowią załącznik do decyzji z dnia [...] marca 2012 r., co spełnia wymóg przepisu § 9 ust. 2 rozporządzenia MI. Prawidłowo miano również ustalić krąg stron postępowania. Kolegium uznało, że przepisy w/w rozporządzenia określają tylko minimalny obszar analizowany, który w zależności od warunków sprawy mógł zostać powiększony. Ustalając warunki zabudowy właściwy organ powinien jednak określić m.in. obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem (§ 4 rozporządzenia MI), wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu (§ 5 rozporządzenia MI), szerokość elewacji frontowej nowej zabudowy, znajdującej się od strony frontu działki, na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (§ 6 rozporządzenia MI), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy, jej gzymsu lub attyki od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku jako przedłużenie tych krawędzi (§ 7 rozporządzenia MI), geometrię dachu odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym (§ 8 rozporządzenia MI). W ocenie organu odwoławczego decyzja organu I instancji powyższych wymogów nie spełniała. Z analizy urbanistycznej ma bowiem wynikać, że średnia szerokość elewacji budynków wielorodzinnych wynosi 50 m, do której dopuszcza się 20% zwiększenie. Zatem brak było uzasadnienia dla przyjętych 30 m szerokości jako wartości maksymalnej zwłaszcza, że zezwolono na zwiększenie wartości 30 m do 36 m, co oznaczało, że wartość maksymalna mogłaby wynieść 36 m. Rozwiązania takie w ocenie Kolegium pozostają ze sobą w sprzeczności. Dodatkowo nie określono wartości minimalnej, co stwarzać ma dla inwestora pełną dowolność. Nie ustalono również wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki, a wysokość budynków określono jako maksymalną wartość, którą można przekroczyć o 10%. Z analizy ani treści decyzji ma nie wynikać w sposób bezpośredni geometria dachu. To wszystko przemawiało za uznaniem, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zakresie zebranego materiału dowodowego, jak też przedwcześnie. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy nakazał uwzględnić wskazówki zawarte w decyzji kasacyjnej, prawidłowo zebrać materiał dowodowy i zapewnić stronom czynny udział w toku całego postępowania. W odniesieniu do zarzutu odwołania dotyczącego zawieszenia postępowania administracyjnego, powołując się na art. 62 ust. 1 upizp stwierdzono, że Rada Miasta [...] uchwałą z dnia 22 czerwca 2010 r., nr [...], odstąpiła od obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego, na którym planowana jest inwestycja.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej zwany WSA), po rozpoznaniu skargi wniesionej przez Spółkę na w/w decyzję SKO wyrokiem z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 653/12, uchylił zaskarżony akt organu odwoławczego. Zdaniem Sądu motywy wydania decyzji kasacyjnej przez SKO są nieprzekonywujące. W szczególności organ odwoławczy nie wskazał, jakim to "przepisom o postępowaniu" uchybił organ I instancji, jaki "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" uzasadnia ponowne prowadzenie przez Prezydenta Miasta [...] postępowania i zbierania dowodów w sprawie. Nie wyjaśniono także, dlaczego tych kwestii nie można było ewentualnie wyjaśnić w trybie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 k.p.a. Nie wyjaśniono, z jakich powodów, gdy organ dopatrując się wadliwości w części decyzji, a źródłem tej wadliwości nie są przepisy o postępowaniu, a przepisy prawa materialnego – rozporządzenia MI, nie skorzystał z dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i nie uchylił w tej części tylko decyzji I instancji z jednoczesnym orzeczeniem w tej samej części co do istoty sprawy. Według Sądu, strona skarżąca trafnie wywodzi, że z przeprowadzonej na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji analizy urbanistycznej wynika, iż szerokość elewacji frontowych budynków mieszkalnych w obszarze analizowanym, zarówno jednorodzinnych, jak i wielorodzinnych mieści się w zakresie od 10 m do 20 m (dla budynków jednorodzinnych) i od 40 m do 90 m (dla budynków wielorodzinnych). Zaskarżona decyzja nie zawiera jednoznacznego stwierdzenia, aby przeprowadzona w sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna sporządzona przez uprawnionego urbanistę – E. S., była wadliwa. Nietrafnie zalecono organowi pierwszej instancji prawidłowe zebranie materiału dowodowego, skoro nie wskazano, na jakie to okoliczności należy zbierać materiał dowodowy. W przypadku wątpliwości odnośnie treści analizy urbanistyczno-architektonicznej SKO uprawnione było do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem autorki tej analizy. Sąd zwrócił uwagę, iż taką formę poprzedzania orzeczeń przewiduje art. 17 ust. 1 zd. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 79 z 2001 r., poz. 856 ze zm.). Reasumując, Sąd stwierdził, że wskazane przez SKO motywy decyzji kasacyjnej zostały nieprzekonywująco wywiedzione i są chybione.
Po ponownym rozpatrzeniu odwołań SKO decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazało, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło przy istotnym uchybieniu przepisom prawa, co musi skutkować jej wyeliminowaniem z obrotu. W ocenie Kolegium Prezydent Miasta nie przeprowadził postępowania w sposób kompletny, co przesądza o przedwczesności wydanego w sprawie rozstrzygnięcia i przemawia również za koniecznością uchylenia wydanej decyzji i przekazania sprawy do ponownego jej rozpatrzenia. SKO wskazało, że prowadząc ponownie postępowanie administracyjne Prezydent zobligowany będzie czuwać nad tym, aby decyzja w sprawie warunków zabudowy, a także analiza urbanistyczna odpowiadały przepisom upizp oraz rozporządzenia MI. Ponadto organ I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu winien przestrzegać standardów postępowania administracyjnego. Wydane ponownie rozstrzygnięcie będzie musiało uwzględnić zaistniały w sprawie stan faktyczny i prawny oraz zawierać prawidłowe uzasadnienie – spełniające wymogi wskazane w art. 107 § 3 k.p.a.
Spółka reprezentowana przez adwokata wniosła do WSA skargę na w/w decyzję SKO, domagając się jej uchylenia w całości i stwierdzenia, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się orzeczenia Sądu oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego.
Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego:
a) § 6 rozporządzenia MI przez uznanie, że organ I instancji nieprawidłowo wyznaczył szerokość elewacji frontowej,
b) § 7 rozporządzenia MI przez uznanie, że organ I instancji nieprawidłowo wyznaczył wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki,
c) art. 61 upizp przez nieprawidłowe ustalenie, że decyzja Prezydenta Miasta [...] zawiera w powyższym zakresie braki powodujące konieczność wyeliminowanie jej z obrotu prawnego,
2) przepisów prawa procesowego:
a) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; zwanej dalej P.p.s.a.), przez wydanie decyzji wbrew wiążącej SKO ocenie prawnej i wskazaniom, co do dalszego postępowania, dokonanej przez WSA w prawomocnym wyroku z dnia 13 listopada 2012 r.,
b) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez błędną ocenę materiału dowodowego i błędne uznanie, że materiał ten jest niepełny, a decyzja Prezydenta przedwczesna,
c) art. 138 § 2 k.p.a. przez jego zastosowanie, mimo, że w sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające uchylenie decyzji Prezydenta i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia,
d) art. 138 § 2 k.p.a. przez niewskazanie konkretnych okoliczności faktycznych, które wymagają wyjaśnienia przez organ I instancji,
e) art. 138 § 2 k.p.a. przez wydanie decyzji kasacyjnej w sytuacji gdy w sprawie nie istniały żadne dalsze okoliczności, konieczne do wyjaśnienia przez Prezydenta, które mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a które to okoliczności nie mogły zostać wyjaśnione w ramach ewentualnego uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego przez organ odwoławczy,
f) art. 107 § 3 k.p.a. przez niewskazanie podstaw podjęcia tzw. decyzji kasacyjnej.
W uzasadnieniu skarżąca Spółka podniosła, że w świetle parametrów planowanej inwestycji wynikających z przepisów art. 61 u.p.i.z.p w zw. z § 6 i § 7 rozporządzenia MI - zarzuty Kolegium kierowane względem decyzji organu I instancji nie są trafione. Spółka nie zgodziła się z zaskarżonym rozstrzygnięciem, a wskazując na uchybienia decyzji uznała, że powinna ona ulec uchyleniu. Argumentacja przytoczona przez SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazuje podstaw do wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej. Nadto zastosowanie przez organ odwoławczy normy art. 138 § 2 k.p.a., do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, jest nieprawidłowe, a w każdym zaś razie nienależycie uzasadnione. Nadto Kolegium w zaskarżonej decyzji przytacza na nowo te same przesłanki jakimi kierowało się wydając decyzję z dnia [...] maja 2012 r., skupiając się ponownie na wadliwości w przepisach prawa. SKO w rzeczywistości nie powołuje przepisów postępowania, jakimi to uchybił organ I instancji. Konkludując Spółka stwierdziła, że został naruszony art. 153 P.p.s.a., co już samo to powoduję konieczność jej uchylenia.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga Spółki okazała się zasadna z przyczyn w niej wywiedzionych.
W pierwszej kolejności wypada podnieść, iż istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Natomiast zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Stosownie to tej regulacji, Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja SKO o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji oraz o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Podstawą prawną tego rodzaju decyzji, określanych mianem decyzji kasacyjnych, jest art. 138 § 2 K.p.a. W świetle brzmienia tej regulacji: organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Zacytowane brzmienie art. 138 § 2 K.p.a. uprawnia następujący wniosek: wydanie decyzji kasacyjnej uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny znaleźć odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym. Organ odwoławczy jest obowiązany wykazać, że postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone naruszeniem przepisów postępowania. W tym zakresie należy wskazać, jakie konkretne przepisy zostały naruszone i w jaki sposób. Organ odwoławczy stosując art. 138 § 2 K.p.a. nie może uchylić zaskarżonej decyzji z powodu dostrzeżonych naruszeń prawa materialnego. W świetle powołanego przepisu, jedyną podstawą wydania decyzji kasacyjnej może być naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania wraz z niewyjaśnieniem okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, czyli takich okoliczności, które pozwalają na zastosowanie określonych przepisów prawa materialnego. Decyzja wydawana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ma charakter wyłącznie procesowy, dyktowany przede wszystkim koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub też w znacznej części oraz powtórzeniem tych czynności procesowych, które zostały przeprowadzone przez organ pierwszej instancji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Jednocześnie niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ pierwszej instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 518). Wykazanie drugiej z opisanych przesłanek, nastąpi o ile organ pierwszej instancji nie przeprowadził w jakimkolwiek zakresie postępowania wyjaśniającego bądź postępowanie to przeprowadził, lecz nie jest ono wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W tych okolicznościach uchybienia postępowania wyjaśniającego będą wpływać na wydane przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcie. Jeżeli okoliczności sprawy nie zostały wyjaśnione lecz w niewielkim zakresie bądź też nie mają one wpływu na rozstrzygnięcie, to organ odwoławczy kasując decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. naruszy ten przepis oraz art. 136 tego kodeksu. Art. 136 K.p.a. pozwala organom odwoławczym przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
Strona skarżąca zarzuca naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez wydanie decyzji wbrew wiążącej organ odwoławczy ocenie prawnej i wskazaniom co do dalszego postępowania dokonanej przez WSA w wyroku z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. II SA/Rz 653/12 (zwany dalej wyrokiem z dnia 13 listopada 2012 r.). Należy więc zwrócić uwagę, iż w myśl tej regulacji ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych co do dalszego przebiegu postępowania może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu tego orzeczenia w sposób przewidzianym przepisami prawa (zob. wyrok NSA z dnia 7 października 2010 r., sygn. I FSK 1031/09, LexPolonica nr 2515201).
Podniesiony przez Stronę zarzut naruszenia przez SKO przytoczonego wyżej unormowania p.p.s.a. znalazł potwierdzenie. Należy przypomnieć, iż WSA w wyroku z dnia 13 listopada 2012 r. ocenił, iż zakwestionowanie przez Organ określenia szerokości elewacji frontowej, uznanie braku określenia górnej krawędzi tej elewacji oraz brak wyeksponowania w decyzji geometrii dachu, nie są motywami przekonywującymi do zastosowania omówionej powyżej regulacji art. 138 § 2 k.p.a. Sąd zwrócił Kolegium uwagę, iż wątpliwości odnośnie treści analizy można było wyjaśnić w ramach rozprawy administracyjnej. Ponieważ nie wystąpiły jakiekolwiek okoliczności wyłączające związanie SKO tak wyrażonym poglądem prawnym i wytycznymi, to wskazany organ obowiązany był z mocy art. 153 p.p.s.a. kierować się nimi przy ponownym rozpatrywaniu sprawy dotyczącej wniosku Spółki o ustalenie warunków zabudowy. Zaskarżona decyzja została podobnie jak wcześniej już skasowana decyzja SKO, oparta na art. 138 § 2 k.p.a. Przyczyny zastosowania tej regulacji są następujące: Organ pierwszej instancji błędnie określił szerokość elewacji frontowej, błędnie określono górną granicę krawędzi elewacji frontowej, decyzja Prezydenta nie zawiera wymaganych załączników do decyzji w postaci mapy. Według WSA, przyczyny dla których SKO ponownie uchyliło decyzję Prezydenta Miasta w żadnym stopniu nie uzasadniały zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. skoro pokrywały się przyczynami kasacji decyzji ocenionymi jako nieuzasadnione przez WSA w wyroku z dnia 13 listopada 2012 r.
Organ odwoławczy ponownie jako motyw uchylenia zaskarżonej decyzji uczynił naruszenie przez Prezydenta Miasta przepisów prawa materialnego w postaci § 6 i 7 rozporządzenia MI. WSA w sposób bardzo wyraźny podkreślił, że naruszenie tych regulacji nie przekonuje do skorzystania z kompetencji kasacyjnych przez Kolegium. Błędne zastosowanie regulacji prawa materialnego nie jest bowiem naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Skoro według SKO organ pierwszej instancji niewłaściwie skonkretyzował przepisy prawa materialnego, to powinno ten fragment rozstrzygnięcia decyzji poprawić poprzez jego uchylenie i orzeczenie w tym zakresie o istocie sprawy. Należy w tym miejscu wyraźnie podkreślić, iż de lege lata naruszenie przepisów prawa materialnego nie może być podstawą do uchylenia decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Jeżeli organ odwoławczy zarzuci kontrolowanej decyzji tą postać naruszenia prawa administracyjnego, to organ pierwszej instancji nie jest związany dokonaną oceną SKO. SKO działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uprawnione jest do wskazywania naruszenia wyłącznie przepisów postępowania administracyjnego, nie zaś przepisów prawa materialnego. Kolegium ponownie kasując decyzję Prezydenta wskazuje temu organowi właściwą jego zdaniem wykładnię § 6 i 7 rozporządzenia MI, czego nie przewiduje powołana wyżej regulacja K.p.a. W art. 138 § 2 k.p.a. jest wyraźnie mowa o naruszeniu przepisów postępowania, nie zaś o naruszeniu przepisów materialnoprawnych konkretyzowanych mocą rozstrzygnięcia administracyjnego.
SKO stwierdzając i to w sposób wyraźny naruszenie prawa materialnego (s. 6 decyzji SKO) nie wykazało, jakich to okoliczności faktycznych organ pierwszej instancji nie wyjaśnił. Otóż zarzucając naruszenie § 6 rozporządzenia MI, Kolegium nie stawia organowi pierwszej instancji zarzutu sporządzenia analizy zawierającej braki w zakresie niewyjaśniania średniej szerokości elewacji frontowej. Zarzut Organu odwoławczego dotyczy wyłącznie niespójności treści decyzji i treści analizy w zakresie rozstrzygnięcia dotyczącego wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. To oznacza, że zdaniem SKO analiza zawierająca skoncentrowany opis okoliczności faktycznych stanowiących podstawę konkretyzacji przepisów rozporządzenia MI jest w tym zakresie prawidłowa a nie jest prawidłowe jedynie rozstrzygnięcie decyzji czyli stosowanie normy prawa materialnego. Dopiero w dalszej kolejności Kolegium podnosi, że z analizy urbanistycznej w ogóle nie wynika jaka jest wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla zabudowy na sąsiednich działkach. Zastąpienie pojęcia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki pojęciem wysokość budynków uznano za niezgodne z przepisami rozporządzenia MI. SKO wskazując na te nieścisłości w zakresie ustalania faktów pominęło zupełnie wskazanie prawomocnego wyroku Sądu, co do możliwości przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem pracownika, który sporządził analizę. Dlatego Kolegium wbrew zaleceniom WSA nie przeprowadziło w własnym zakresie postępowania wyjaśniającego, czym naruszyło nie tylko art. 138 § 2 K.p.a. ale również art. 153 p.p.s.a. Stwierdzone przez organ odwoławczy braki co do podstaw zastosowania § 7 rozporządzenia MI nie były tego rodzaju aby istniała konieczność przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w znacznej części, jak wymaga tego art. 138 § 2 k.p.a. Kwestia określenia wysokości budynków znajdujących się na działkach sąsiednich mogła zostać z łatwością wyjaśniona przez SKO przy zastosowaniu art. 136 k.p.a. czego Kolegium nie uczyniło, jak i nie wytłumaczyło przyczyn tego zaniechania w sytuacji gdy wyrok WSA wyraźnie wskazywał na nieprawidłowości związane z takim sposobem procedowania. Zdaniem WSA, SKO jako organ zobowiązany do merytorycznego rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym jest organem właściwym do przeprowadzenia analizy, o której mowa w § 3 rozporządzenia MI. Należy zauważyć, iż w myśl tej regulacji analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. przeprowadza właściwy organ a nie jak ma to miejsce w przypadku projektu decyzji o warunkach zabudowy, osoba wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów.
Nie stanowi z pewnością usprawiedliwienia dla wydania kolejnej decyzji kasacyjnej przez Kolegium okoliczność związana z niepotwierdzenie za zgodność z oryginałem mapy stanowiącej załącznik graficzny do decyzji Prezydenta Miasta. Mapa załączona do decyzji jest kserokopią wyrysu mapy zasadniczej opatrzoną pieczęcią Prezydent Miasta [...] oraz podpisem pracownika Urzędu Miasta [...] upoważnionym do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Skoro upoważniony pracownik Urzędu Miasta [...] stwierdza na kopii mapy zasadniczej pochodzącej z ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Prezydenta Miasta [...], że stanowi ona załącznik graficzny do decyzji, to stwierdzenie iż kopia ta nie posiada walorów dokumentu urzędowego nie odpowiada prawdzie. Kopia mapy opatrzona pieczęciami i podpisami organu prowadzącego zasób informacyjny, w którym znajduje się oryginał tego dokumentu, stanowi według WSA dokument urzędowy. W tych okolicznościach nie było jakichkolwiek wątpliwości co do zgodności kopii mapy z oryginałem. Postawiony przez Kolegium zarzut w istocie prowadził do przewlekłości postępowania administracyjnego skoro skutkowałby powtarzaniem czynności już dokonanych przez organ pierwszej instancji.
Reasumując, SKO ponownie rozstrzygając o zasadności wniesionego odwołania powtórzyło te same błędy zastosowaniu przepisu art. 136 i art. 138 § 2 K.p.a. jakie zostały stwierdzone w prawomocnym wyroku WSA. Nie stosując się do wypowiedzianych w jego treści zaleceń i oceny prawnej, SKO naruszyło także art. 153 p.p.s.a. Stopień naruszenia tych regulacji uzasadnia ocenę rażącego naruszenia prawa zaskarżoną decyzją SKO. Zaskarżony akt jest dotknięty wadą określona w art. 156 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W demokratycznym państwie prawnym, Organy administracji nie mogą lekceważyć prawomocnych wyroków sądów administracyjnych przerzucając wbrew regulacjom prawa procesowego ciężar wyjaśniania wąskiego zakresu stanu faktycznego sprawy na organ pierwszej instancji. Wykonanie zaskarżonej decyzji SKO prowadziłaby do stanu przewlekłości postępowania, a więc nieskuteczności działań procesowych, którą aktualnie obowiązujące regulacje K.p.a. i p.p.s.a. sankcjonują możliwością wniesienia skargi sądowoadministracyjnej. SKO rozpatrując ponownie sprawę zobligowane będzie wykonać zalecenia zawarte w wyroku WSA z dnia 13 listopada 2012 r. oraz zastosować się do oceny prawnej swych działań wypowiedzianej w tym prawomocnym orzeczeniu oraz w niniejszym wyroku.
Z wyżej przedstawionych przyczyn należało orzec jak w sentencji wyroku w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.