II SA/Lu 303/07

II SA/Lu 303/07 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2007-05-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-04-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Ewa Ibrom /przewodniczący/
Jerzy Stelmasiak /sprawozdawca/
Witold Falczyński
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OZ 1043/07 - Postanowienie NSA z 2007-11-23
II OSK 1508/07 - Wyrok NSA z 2008-12-01
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
art.3 pkt.20, 28 ust.2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art.151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 maja 2007 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej na decyzję Wojewody z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej od decyzji Prezydenta Miasta L. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r., znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...]. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z parkingami podziemnymi i usługami w parterze oraz wewnętrznymi instalacjami na działkach nr ewid. 1/3, 1/11, 1/8 i 13/7 przy ul. J.S., Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze.
W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy, powołując się na treść art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej jako Prawo budowlane) wskazał, iż obszar oddziaływania obiektu ustala się na podstawie przepisów prawa, zwłaszcza tych, które określają odległości projektowanego obiektu od innych obiektów i granic nieruchomości. Wedle ustaleń organu, w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, w którym znajdują się działki nr 1/3, 1/11, 1/8, 13/7 przy ul. J. S., nie ma żadnej nieruchomości należącej do Spółdzielni Mieszkaniowej ([...]), a tym samym odwołująca się Spółdzielnia Mieszkaniowa nie jest stroną postępowania w sprawie udzielenia [...]. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę i nie może skutecznie wnieść odwołania od wydanej przez Prezydenta Miasta decyzji z dnia [...]stycznia 2007 r., znak: [...]. Uznanie bowiem podmiotów za strony w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę jest uwarunkowane wykazaniem, że ich interes prawny, znajdujący potwierdzenie nie tylko w okolicznościach faktycznych, lecz przede wszystkim w przepisie prawa materialnego, jest naruszony przez projektowaną inwestycję. W niniejszej sprawie organ drugiej instancji przyjął, iż SM nie wykazała, że projektowana inwestycja - budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ulicy J.S. narusza jej interes chroniony konkretnym przepisem prawa materialnego. Wskazał ponadto, iż zawarta w pismach skarżącej argumentacja wskazuje raczej na istnienie interesu faktycznego, a nie prawnego. Organ dodał również, że odnośnie statusu strony sytuacji prawnej SM nie zmienia fakt, iż w postępowaniu przed organem I instancji w pierwszej fazie postępowania została ona uznana za stronę, gdyż o statusie strony decyduje interes prawny, a nie dopuszczenie przez organ administracji do udziału w postępowaniu w charakterze strony.
Skargę na powyższą decyzję wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm i zarzucając zaskarżonej decyzji rażące naruszenie:
1) art. 28 k.p.a. poprzez pozbawienie Spółdzielni Mieszkaniowej przymiotu strony pomimo istnienia interesu prawnego skarżącej w niniejszej sprawie,
2) art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez pozbawienie skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej przymiotu strony jako właściciela i zarządcy nieruchomości położonej "w zasięgu oddziaływania obiektu",
3) art.10 k.p.a. poprzez pozbawienie SM możliwości jej udziału w postępowaniu oraz
4) art. 35 ust. 1 i 36 ust.1 ustawy Prawo budowlane oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r., Nr 75, poz. 690 ze zm.).
W uzasadnieniu zarzutów skargi SM wskazała, iż jest właścicielem działki nr 44 położonej przy ul. J.S., na której usytuowany jest budynek mieszkaniowy wielorodzinny, zaś w jej sąsiedztwie, tuż za "osiedlową" będącą własnością Gminy alejką planowana jest inwestycja budowlana [...]. polegająca na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z trzypiętrowymi parkingami podziemnymi i usługami w parterze na działkach nr ewid. 1/3, 1/11, 1/8 i 13/7 przy ul. J.S. Zdaniem skarżącej, tak duża inwestycja, przewidywana w bezpośrednim sąsiedztwie bloku nr 11, budowanym w starej technologii i posadowionym płytko na skarpie o podłożu lessowym, wykonywana bez specjalistycznych zabezpieczeń stanowi realne zagrożenie katastrofą budowlaną.
W związku z powyższym, Spółdzielnia, powołując się na art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, wyraziła pogląd, że jest stroną postępowania z uwagi na to, że działka nr 44 położona przy ul. J.S., na której posadowiony jest budynek wielorodzinny, znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji budowlanej. Skarżąca przyjęła w tym zakresie szerokie, a nie tylko literalne pojmowanie "obszaru oddziaływania obiektu" dla potrzeb ustalenia stron postępowania o pozwolenie na budowę, wskazując, iż jest on wyznaczany przez przepisy ustanawiające zakres interesu prawnego osób trzecich, który wymaga konkretyzacji i indywidualizacji i który należy uwzględnić przy projektowaniu i budowie obiektu. Zdaniem skarżącej Spółdzielni, przepisy odrębne, które należy brać pod uwagę przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania obiektu to nie tylko przepisy techniczno-budowlane, ale także przepisy Kodeksu cywilnego, regulujące problematykę prawa własności, w tym art. 140. Zdaniem Spółdzielni, ograniczenie zakresu podmiotów w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę jest sprzeczne z zasadą wyrażoną w art. 2 Konstytucji, a także z art. 42 Konstytucji, gwarantującym prawo do równego traktowania przez władze publiczne oraz z zasadą wyrażoną w art. 77 Konstytucji, przyznającą każdemu prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działania władzy publicznej, a także z zasadą zakazującą zamykania drogi sądowej dochodzenia naruszonych praw lub wolności. Ponadto, według oceny zawartej w skardze, to nie Spółdzielnia ma obowiązek wykazania, że jest stroną postępowania, lecz obowiązek taki spoczywa na organie.
W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Jednocześnie wskazał, iż zarzuty skargi odnośnie braków i nieprawidłowości w projekcie budowlanym nie mogą być uwzględnione, gdyż kwestie dotyczące dokumentacji budowlanej nie były przedmiotem analizy przy wydawaniu decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Zaskarżona decyzja Wojewody z dnia [...]lutego 2007 r., znak: [...] zapadła bowiem ze względów formalnych, a nie merytorycznych.
Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż zawarta w pismach skarżącej argumentacja wskazuje raczej na istnienie interesu faktycznego, a nie prawnego. Nie jest bowiem wystarczające powoływanie na ogólne normy prawa dotyczące ochrony prawa własności, bez wykazania, iż okoliczności faktyczne sprawy uzasadniają jej zastosowanie. Organ podkreślił także, iż każda inwestycja prowadzona w zwartej zabudowie powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższego sąsiedztwa (komunikacja, hałas, itp.), nie może to jednak prowadzić do ustalenia, że w takiej sytuacji dochodzi do naruszenia interesu prawnego strony, gdyż w przeciwnym razie prowadziłoby do absurdalnego wniosku, że wydanie w takiej sytuacji pozwolenia na budowę stanowiłoby zawsze naruszenie prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna i jako taka nie zasługuje na uwzględnienie.
Kontrola dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny stosownie do unormowania art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) obejmuje wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanych norm prawnych, czy normy te właściwie zinterpretowały i nie naruszyły zasad uznawania określonych faktów za udowodnione.
Na wstępie zaznaczyć należy, iż rozpatrując niniejszą skargę, Sąd wziął pod uwagę jedynie zarzuty dotyczące odmowy uznania przez organ drugiej instancji przymiotu strony postępowania Spółdzielni Mieszkaniowej, nie odniósł się natomiast do podniesionych w skardze zarzutów dotyczących kwestii merytorycznych związanych z pozwoleniem na budowę wydanym dla inwestycji budowlanej [...]. Te ostatnie nie były bowiem przedmiotem rozpoznania organu drugiej instancji, który umorzył postępowanie w sprawie, uznając, iż wnosząca odwołanie Spółdzielnia Mieszkaniowa nie jest stroną w sprawie.
Odnośnie problematyki strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę Sąd zajął następujące stanowisko.
Nowelizacja ustawy – Prawo budowlane uchwalona w dniu 27 marca 2003 r. wprowadziła przepis art. 28 ust. 2, który określa podmioty mające przymiot strony postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Przepis ten, stosowany wyłącznie w postępowaniu w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 K.p.a., który przed nowelizacją był podstawą nadania określonym podmiotom statusu strony w tym postępowaniu. Obecnie stronami postępowania są jedynie: inwestor, oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu. Ratio legis ustawodawcy było bowiem, żeby, oprócz inwestora, brały w nim udział wyłącznie te podmioty, które w związku z prowadzeniem robót budowlanych doznają ograniczenia w zagospodarowaniu swych nieruchomości, a zatem tylko te, których interes prawny może być naruszony przez budowę nowego obiektu.
Ustawodawca, zawężając zakres podmiotowy postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, kierował się, z jednej strony, potrzebą ochrony tych podmiotów, których interesy prawne mogą być zagrożone przez realizowaną inwestycję budowlaną, zaś z drugiej strony, koniecznością usprawnienia procesu budowlanego. Obecnie organ administracji architektoniczno – budowlanej nie bada interesu prawnego wszystkich podmiotów, które zgłoszą swój udział w tym postępowaniu w charakterze stron, ale ustala krąg stron, ograniczając się do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców, których nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei definicję obszaru oddziaływania obiektu reguluje art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, stanowiąc, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu".
Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, podmioty, które znalazły się w kręgu stron postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę, zostały wyodrębnione w oparciu o kryterium ochrony ich interesu prawnego, jednak, skoro powyższy przepis jest lex specialis wobec art. 28 k.p.a., chybiony był zawarty w skardze zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 28 k.p.a.
Ochrona w tym postępowaniu administracyjnym przysługuje tylko i wyłącznie podmiotom legitymującym się interesem prawnym wynikającym z przepisów prawa materialnego. Interes prawny (inaczej interes prawnie chroniony) to interes, który może być zrealizowany za pomocą indywidualnego aktu administracyjnego. W konsekwencji powyższego należy stwierdzić, iż postępowanie "dotyczy" interesu prawnego danego podmiotu w tym znaczeniu, że w rezultacie takiego postępowania wydaje się decyzję, która bezpośrednio rozstrzyga o uprawnieniach i obowiązkach tego podmiotu oraz pośrednio stanowi, w jaki sposób i w jakim zakresie rozstrzygnięcie to wpłynie na prawa i obowiązki innych podmiotów, których sytuacja prawna jest powiązana z sytuacją adresata (adresatów) decyzji. Ponadto istnienie interesu prawnego musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Samo faktyczne uczestniczenie określonego podmiotu w postępowaniu administracyjnym nie jest przesłanką uzyskania przez niego statusu strony, a także nie skutkuje nabyciem przez ten podmiot statusu strony, jeżeli nie ma on interesu uczestniczenia w tym postępowaniu opartego na przepisie prawa materialnego.
Mimo istnienia rozbieżności doktrynalnych w zakresie ustalenia zakresu stron postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, należy przyjąć, stosując wykładnię celowościową, iż zamiarem ustawodawcy, który wprowadził definicję legalną obszaru oddziaływania obiektu, było oparcie interesu prawnego właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców nieruchomości w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie na przepisach materialnego prawa administracyjnego, nie zaś na regulacjach prawa cywilnego dotyczących ochrony własności. Skoro bowiem celem powołanej nowelizacji Prawa budowlanego było usprawnienie i przyspieszenie procesu poprzedzającego uzyskanie pozwolenia na budowę, odmienna interpretacja, zakładająca szerokie rozumienie pojęcia strony w tym postępowaniu, przyznająca jej ochronę również na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego, byłaby sprzeczna z zasadami wykładni w tym zakresie. Podmiot, który odczuwa negatywne oddziaływania związane z przeprowadzeniem w sąsiedztwie jego nieruchomości inwestycji budowlanej, ma do dyspozycji szereg instrumentów prawnych, z których może skorzystać w drodze powództwa do sądu powszechnego. Prawa właściciela sąsiedniej nieruchomości chronione są przez art. 140 k.c. (w odniesieniu do immisji bezpośrednich), art. 144 k.c. (w odniesieniu do immisji pośrednich) oraz o art. 147 k.c. (w odniesieniu do immisji bezpośredniej polegającej na zagrożeniu utraty oparcia nieruchomościom sąsiednim).
W ocenie Sądu, prawa właściciela nieruchomości sąsiedniej są w wystarczający sposób zabezpieczone poprzez możliwość wniesienia do sądu powszechnego – sądu cywilnego opartego na art. 222 § 2 k.c. w zw. z art. 144 k.c. roszczenia o przywrócenie stanu zgodnego z prawem i o zaniechanie naruszeń (w realiach niniejszej sprawy mogłoby być to roszczenie o wstrzymanie budowy), przeciwko osobie, która narusza własność w inny sposób aniżeli pozbawienie właściciela faktycznego władztwa nad rzeczą.
Przepisy materialnego prawa administracyjnego, do których odsyła art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, mają umożliwiać szczegółowe określenie, które podmioty, poza inwestorem, znajdą się w kręgu stron postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Gdy z regulacji tych wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu, a zatem również w zabudowie sąsiednich nieruchomości, należy uznać, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu budowlanego. Jak wynika z treści art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, obszar oddziaływania obiektu ustala się na podstawie przepisów prawa materialnego, m. in. tych, które określają odległości projektowanego obiektu od innych obiektów i granic nieruchomości.
Z tych względów podnieść należy, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż SM posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.
W związku z powyższym, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.