II SA/Lu 296/19

II SA/Lu 296/19 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2019-10-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-05-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Grażyna Pawlos-Janusz /przewodniczący/
Jerzy Parchomiuk
Maria Wieczorek-Zalewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1222/20 - Wyrok NSA z 2023-04-18
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 106 par. 3, art. 133 par. 1, art. 151, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 105 par. 1, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 51
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędziowie Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca) Protokolant Referent stażysta Natalia Kopiś po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 października 2019 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego budynku oddala skargę.
Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją
z dnia [...] r. nr [...] – po rozpatrzeniu odwołania T. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego
w R. z dnia [...] r. nr [...], umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie budynku [...] Banku [...] w P. , zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w D. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił następująco okoliczności faktyczne i prawne sprawy:
Naczelnik Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego
w R. w piśmie z dnia [...] czerwca 2012 r., na podstawie art. 100 § 1 k.p.a., zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R.
z wnioskiem o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w zakresie spełnienia wymogów technicznych i legalności budynku [...] Banku [...] w P. usytuowanego przy ul. [...] w D., w szczególności
w zakresie usytuowania otworów okiennych w ścianie zachodniej tego budynku, od strony działki nr [...]. W przedmiotowym piśmie wyjaśniono, że ocena legalności ww. otworów okiennych ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy związanej z udzielonym T. S. pozwoleniem na budowę budynku mieszkalno-usługowego oraz zbiornika na nieczystości ciekłe na działce nr ewid.[...], co wynika z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 907/11.
Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R.
w dniu [...] czerwca 2012 r wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności budynku usytuowanego na działce nr ewid. [...], o czym w piśmie
z dnia 18 lipca 2012 r. zawiadomił strony postępowania, informując jednocześnie
o wyznaczonych na dzień 8 sierpnia 2012 r. oględzinach.
W wyniku przeprowadzonych w tym dniu czynności ustalono, że na działce nr ewid. [...] znajduje się murowany budynek mieszkalno-usługowy, którego parter użytkuje Oddział [...] Banku [...], zaś piętro stanowi część mieszkalną. Budynek ten, w ścianie zewnętrznej usytuowanej w odległości 2,20 m od granicy działki nr geod. [...], której właścicielką jest T. S., posiada dwa otwory okienne (na parterze i na piętrze) o wymiarach 1,20 m x 1,90 m. Strony biorące udział w oględzinach złożyły do protokołu oświadczenia dotyczące okresu wykonania tych otworów.
W ramach prowadzonego postepowania dowodowego organ pierwszej instancji zgromadził dokumentację techniczną modernizacji przedmiotowego budynku, sporządzoną przez Z. P. (nie ustalono jednak daty sporządzenia tego dokumentu), a także projekt przyłącza gazowego średniego ciśnienia i wewnętrznej instalacji gazowej, sporządzony w [...] r. przez A. F., na którym uwidoczniono sporne otwory okienne. Ponadto organ przesłuchał świadków wskazanych przez strony, w tym T. i W. małż. C., zamieszkałych w budynku zlokalizowanym na działce nr ewid. [...] oddzielonej od działki, na której usytuowany jest budynek banku, działką nr ewid.[...], niezabudowaną do czasu rozpoczęcia przez T. S. budowy budynku mieszkalnego. W. C. zeznał, że okna w ścianie budynku banku wybudowano przed II wojną światową. Istniały one bowiem już w czasie, gdy zamieszkał w swoim domu tj. w 1951 r. Świadek ten dodał, że w 2002 r. dokonano wymiany okien na nowe. Z kolei T. C. oświadczyła, że w domu na działce nr geod. [...] zamieszkała w 1966 r. i wówczas sporne okna już istniały. Nadto organ pierwszej instancji przesłuchał w charakterze świadka J. K., który mieszkał w budynku zajmowanym obecnie przez bank od 1960 r, do ok. 1975 r., tj. aż do momentu nabycia tej nieruchomości przez [...] Bank [...] w P. . Świadek ten zeznał, że zarówno na parterze przedmiotowego budynku, jak i na jego pierwszym piętrze w części zamieszkałej przez jego rodzinę, znajdowało się jedno okno. Przez okres jego zamieszkiwania
w tym miejscu nie prowadzono żadnych robót budowlanych przy spornych oknach.
Organ pierwszej instancji dał wiarę przytoczonym wyżej zeznaniom. Z kolei odmówił wiarygodności zeznaniom M. L., będącego od 1975 r. właścicielem działki nr ewid.[...] Organ uznał bowiem, że świadek ten nie przebywał na ww. działce w okresie, gdy stanowiła ona jego własność. Nieruchomość ta była bowiem niezabudowana. O istnieniu otworów okiennych nie może się zatem wypowiedzieć na podstawie bezpośredniej obserwacji. Z kolei T. S. nie wypowiedziała się jednoznacznie odnośnie terminu realizacji spornych otworów okiennych.
Na podstawie powyższych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z dnia [...] r., działając w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie. Z Kolei [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Obie te decyzje uchylił jednak następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 452/13, wytykając organom obu instancji braki w przeprowadzonym postepowaniu dowodowym.
Prowadząc ponownie postępowanie w sprawie organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] r. przyjął w poczet materiału dowodowego dokumenty z akt sprawy prowadzonej przez Starostę [...] (znak: [...]), w tym m.in.:
1) projekt budowlany modernizacji wewnętrznej instalacji gazowej w budynku banku, opracowany we wrześniu 2002 r. przez A. J.,
2) protokół przesłuchania świadka A. J. z dnia [...] grudnia 2013 r.,
3) projekt budowlany przebudowy wewnętrznej instalacji gazowej w budynku banku, opracowany w 2009 roku przez A. K.,
4) protokół przesłuchania świadka A. K. z dnia [...] stycznia 2014 r.,
5) protokół przesłuchania strony T. S. z dnia [...] czerwca 2011 r.,
6) protokół przesłuchania świadka E. K. z dnia [...] czerwca 2011 r.,
7) protokół przesłuchania strony J. E. Z. z dnia [...] czerwca 2011 r.,
8) oświadczenie M. L. z dnia [...] stycznia 2011 r.
W wyniku analizy ww. dokumentów organ stwierdził, że projekt budowlany modernizacji wewnętrznej instalacji gazowej w budynku Banku, opracowany we wrześniu 2002 r. przez A. J., nie uwidacznia spornych otworów okiennych. Autor ww. projektu w złożonych w dniu [...] r. zeznaniach wyjaśnił jednak, że nie może stwierdzić, czy otwory te istniały w czasie wykonywania projektu, bowiem nie miały one dla projektowanej modernizacji żadnego znaczenia. Sporne otwory okienne zostały natomiast uwidocznione w projekcie przebudowy wewnętrznej instalacji gazowej budynku banku, sporządzonym przez A. K. w sierpniu 2009 r., obejmującym m.in. wymianę kotła. Zdaniem organu pierwszej instancji z projektu tego wynika, że okna w ścianie zachodniej [...] Banku [...] w P. istniały na każdej kondygnacji. Ocenę te potwierdził autor projektu, który w dniu [...] stycznia 2014 r. zeznał, że wykonana dokumentacja projektowa była zgodna ze stanem faktycznym.
W poczet materiału dowodowego organ pierwszej instancji zaliczył również zeznania strony T. S., złożone w dniu [...] czerwca 2011 r., z których wynika, że sporne otwory okienne zostały wykonane samowolnie w 2000 r., co może potwierdzić poprzedni właściciel działki nr geod. [...] M. L.. Nadto w charakterze strony przesłuchano J. B. Z., która zeznała, że w budynku Banku istniało 9 okien. Bank pozostawił tylko te, które były mu potrzebne, zaś pozostałe zamurował. Z kolei E. K., zeznająca w tym samym dniu w charakterze świadka, oświadczyła, że sporne otwory okienne istniały już w 1988 r.
W oświadczeniu z dnia [...] stycznia 2011 r. M. L. stwierdził, że trzy okna w ścianie budynku Banku wykonano podczas remontu w latach 1999-2009. Podkreślił, że nie wyrażał zgody na realizację tych otworów i zwracał się do Urzędu Gminy w D. z prośbą o interwencję w tej sprawie. Celem zweryfikowania tego twierdzenia organ pierwszej instancji w piśmie z dnia [...] maja 2014 r. zwrócił się do Urzędu Miasta D. o udzielenie informacji dotyczącej rzekomych próśb M. L. o podjęcie interwencji w sprawie wykonania otworów okiennych w budynku Banku. W odpowiedzi Burmistrz Miasta D. w piśmie z dnia [...] maja 2014 r. wskazał, że w zachowanej w Urzędzie Miasta dokumentacji archiwalnej z lat 1999-2009 nie odnaleziono pism M. L. dotyczących przedmiotowych otworów okiennych.
W piśmie z dnia 1 lipca 2014 r. pełnomocnik T. S. podtrzymał dotychczasowe stanowisko swej mocodawczyni, zgodnie z którym sporne otwory okienne zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej. W ocenie strony potwierdzenie tego faktu daje zestawienie projektu modernizacji wewnętrznej instalacji gazowej z 2002 r., w którym brak jest zaznaczonego otworu okiennego
w ścianie zachodniej budynku, z projektem przebudowy wewnętrznej instalacji gazowej z 2009 r. w którym przedmiotowy otwór okienny został wykazany.
Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego
w R. ponownie umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie w sprawie budynku [...] Banku [...] w P. . Organ pierwszej instancji stwierdził, że zgromadzone w sprawie dowody pozwalają uznać, iż sporne otwory okienne istniały co najmniej od 1951 r. i zostały wykonane w trakcie budowy tego budynku, a więc nie w warunkach samowoli budowlanej.
T. S. wniosła odwołanie od powyższej decyzji organu pierwszej instancji, domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Decyzji tej odwołująca zarzuciła naruszenie przepisów postepowania, tj. art. 7, art. 80 i art. 84 § 1 w związku z art. 77 § 1 k.p.a.
Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...]
Organ odwoławczy zaaprobował przekonanie organu pierwszej instancji, że otwory okienne w ścianie budynku Banku od strony działki nr ewid.[...] istniały już w 1951 r., zaś wykonane zostały w trakcie budowy tego budynku. Zwrócił uwagę, że za słusznością takiej oceny materiału dowodowego przemawia okoliczność, iż przedmiotowy budynek przed jego sprzedażą w 1976 r. i w 1977 r., był użytkowany jako budynek mieszkalny i zamieszkiwany przez dwie rodziny, każda na innej kondygnacji.
Na skutek skargi T. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 30 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 445/15, uchylił ww. decyzję organu odwoławczego.
(Sąd zwrócił uwagę, że sporny budynek Banku został, mocą uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z D. z dnia [...] r., wpisany do rejestru zabytków. Stwierdził wobec tego, że nie można wykluczyć, że dokumenty dotyczące wykonywania robót budowlanych w spornym budynku są w dyspozycji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, co umożliwiłoby uzupełnienie materiału dowodowego. Nadto Sąd uznał, że założenie, iż sporne otwory okienne istnieją aż od 1951 r., budzi wątpliwości w kontekście treści projektu technicznego modernizacji budynku Banku, który obejmował m.in. "wykonanie i wstawienie nowych otworów okiennych i drzwiowych".)
Wyrokiem z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 973/16 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od ww. wyroku Sądu pierwszej instancji.
Ponownie rozpatrując odwołanie T. S. od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] r., L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w pismach z dnia [...] czerwca 2018 r. oraz z dnia [...] lipca 2018 r. wystąpił odpowiednio do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków oraz do Archiwum Państwowego w W. z prośbą o przekazanie uwierzytelnionej dokumentacji dotyczącej budynku [...] Banku [...]
w P..
W piśmie z dnia 26 czerwca 2018 r. L. Wojewódzki Konserwator Zabytków poinformował, iż przedmiotowy budynek powstał w 1927 r., jednak Konserwator nie posiada w swych zbiorach archiwalnych projektu budowlanego, na podstawie którego budynek ten został zrealizowany, ani też żadnej korespondencji dotyczącej prowadzonych w nim robót budowlanych.
Również Archiwum Państwowe w W. w piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r. poinformowało, że nie odnalazło w swych zasobach dokumentacji dotyczącej przedmiotowego budynku.
Powołaną na wstępie decyzją ostateczną z dnia [...] r. (zaskarżoną w niniejszej sprawie) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] r.
Organ drugiej instancji podniósł, że wypełniając wytyczne zawarte
w zapadłych w niniejszej sprawie wyrokach, ponownie dokonał analizy projektu technicznego modernizacji budynku Banku, opracowanego przez Z. P.. Stwierdził, że zawarte w opisie technicznym tego projektu określenie "...wykonanie i wstawienie nowych otworów okiennych i drzwiowych ...", zostało nieprecyzyjnie sformułowane. W ocenie organu odwoławczego, autor tego opracowania miał bowiem niewątpliwie na myśli nie nowe otwory okienne i drzwiowe, ale nowe okna i drzwi, które po wykonaniu należało wstawić w odpowiednie otwory. Potwierdza to inne stwierdzenie zawarte w dalszej części ww. opracowania, tj. "... otwory okienne i drzwiowe indywidualne, dostosowane wyglądem do istniejących wcześniej ...".
Organ odwoławczy podkreślił, że organ nadzoru budowlanego, wydając decyzję, nie może ani nałożyć na obywatela obowiązku, ani odmówić mu przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne przepisy prawa, mające zastosowanie w konkretnym i udokumentowanym stanie faktycznym. Jeśli więc nie można w tej sprawie udowodnić (udokumentować) niezgodnego z udzielonym pozwoleniem na budowę usytuowania otworów okiennych, to nie ma żadnej podstawy prawnej, by nałożyć obowiązek usunięcia przedmiotowych otworów okiennych. W konsekwencji organ odwoławczy za zasadne uznał umorzenie wszczętego z urzędu postępowania w sprawie spornego budynku Banku.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na przytoczoną wyżej decyzję ostateczną L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. wniosła w ustawowym terminie T. S. (reprezentowana [...] D. Z.-K.). W treści skargi zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj:
1) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie i uznanie, że w sprawie niniejszej postępowanie stało się bezprzedmiotowe, co z kolei uzasadnia umorzenie postępowania, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy daje podstawy do przyjęcia, że otwory okienne w budynku [...] Banku [...] w P. zlokalizowanego na działce nr geod. [...] położonej w D. przy ul. [...] zostały wybudowane w warunkach samowoli budowlanej, a nadto organ nie podjął wszelkich czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia sprawy (o czym poniżej), wobec czego w istocie istniały podstawy faktyczne i prawne do ustalenia samowoli budowlanej, względnie należało uzupełnić niekompletny materiał dowodowy w tym zakresie, a zatem postępowanie to nie stało się bezprzedmiotowe, względnie stwierdzenie jego bezprzedmiotowości nastąpiło przedwcześnie, tj. zanim przeprowadzono kompletne postępowanie dowodowe,
2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie przez organ II instancji w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] r., znak: [...], umarzającej wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie budynku [...] Banku [...] w P. , zlokalizowanego na działce nr geod. [...] położonej w D. przy ul. [...], pomimo braku do tego podstaw,
3) art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie przez organ oceny dowodów w sposób dowolny, polegający na dokonaniu przez organ błędnej wykładni określeń projektu technicznego modernizacji budynku [...] Banku [...] opracowanego przez Z. P. i stwierdzenie, że zawarte w opisie technicznym określenie "... wykonanie i wstawienie nowych otworów okiennych i drzwiowych ..." jest nieprecyzyjnie sformułowane i w rzeczywistości autor projektu miał na myśli nowe okna i drzwi, podczas gdy projekt ten został wykonany przez profesjonalistę posługującego się biegle językiem technicznym, a zatem określenia zawarte przez niego w projekcie należy odczytywać literalnie, tj. w tym przypadku jako nowe otwory okienne i drzwiowe, wobec czego stwierdzić należało, że otwory okienne na ścianie zachodniej budynku [...] Banku [...] nie istniały od chwili wybudowania budynku, lecz zostały wykonane w okresie późniejszym, a zatem wykonano je w warunkach samowoli budowlanej, które to naruszenie skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji umarzającej postępowanie w sprawie,
4) art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie przez organ oceny dowodów w sposób dowolny, polegający na dokonaniu przez organ błędnej wykładni określeń projektu technicznego modernizacji budynku [...] Banku [...] opracowanego przez Z. P. i stwierdzenie, że zawarte w opisie technicznym określenie "...otwory okienne i drzwiowe indywidualne, dostosowane wyglądem do istniejących wcześniej..." potwierdza, że projektant miał na myśli (o czym mowa w powyższym zarzucie) nowe okna i drzwi, a nie nowe otwory okienne i drzwiowe, podczas gdy określenie to oznaczać może jedynie dopasowanie estetyczne, wizualne czy stylistyczne okien zamontowanych w nowych otworach okiennych do okien już znajdujących się w momencie modernizacji, a zatem użyte określenie wykonanie i wstawienie nowych otworów okiennych i drzwiowych ..." powinno być odczytywane literalnie jako nowe otwory okienne i drzwiowe, a nie w związku z określeniem przytoczonym powyżej, które to naruszenie skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji umarzającej postępowanie w sprawie,
5) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich możliwych czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego sądowego z zakresu budownictwa na okoliczność ustalenia tego, na podstawie jakiego projektu i pozwolenia na budowę budynek [...] Banku [...] w P. zlokalizowany na działce nr geod [...], położonej w D. przy ul. [...], został wybudowany i czy w trakcie budowy przewidywał lokalizację w ścianie otworów okiennych doświetlających pomieszczenia przeznaczone na stały pobyt ludzi oraz ustalenia, czy obowiązujące na przestrzeni lat przepisy techniczno-budowlane nie zezwalały na zlokalizowanie budynku z otworami okiennymi w odległości mniejszej niż 4 metry od granicy oraz czy ściana budynku, na której umiejscowione są sporne otwory okienne podlegała jakimkolwiek modyfikacjom, co skutkowało uznaniem, że otwory okienne w przedmiotowym budynku nie zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej, a w konsekwencji - utrzymaniem w mocy decyzji umarzającej postępowanie w sprawie,
6) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich możliwych czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności poprzez brak poszukiwania i przesłuchania w charakterze świadków następców prawnych zmarłych Z. N., W. N. i J. N., w sytuacji gdy osoby te zamieszkiwały uprzednio, tj. przed sprzedażą, w budynku [...] Banku [...] w P. zlokalizowanego na działce nr geod [...], położonej w D. przy ul. [...], a zatem z pewnością miały wiedzę w zakresie istnienia otworów okiennych w przedmiotowym budynku, a zatem ich następcy prawni mogli również mieć wiedzę w tym zakresie, które to naruszenie skutkowało uznaniem, że otwory okienne w przedmiotowym budynku nie zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej, a w konsekwencji - utrzymaniem w mocy decyzji umarzającej postępowanie w sprawie,
7) art. 7 w zw. z art. 77 §1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i pominięcie w swoich rozważaniach przez organ II instancji zeznań skarżącej T. S. oraz zeznań i oświadczenia z dnia 15 stycznia 2011 r. poprzedniego właściciela działki geod [...] - M. L., w sytuacji gdy skarżąca i świadek ten stwierdzili, że otwory okienne w budynku [...] Banku [...] w P. zlokalizowanego na działce nr geod [...], położonej w D. przy ul. [...] wykonane zostały w - kolejno - roku 2000 i latach 1999-2009, a zatem wykonane zostały w warunkach samowoli budowlanej, które to naruszenie skutkowało uznaniem, że otwory okienne w przedmiotowym budynku nie zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej, a w konsekwencji - utrzymaniem w mocy decyzji umarzającej postępowanie w sprawie, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa poprzez brak wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i pominięcie w swoich rozważaniach przez organ II instancji projektu technicznego wewnętrznej instalacji gazowej budynku [...] Banku [...] w P. zlokalizowanego na działce nr geod [...], położonej w D. przy ul. [...], opracowanego przez A. J., w sytuacji gdy z projektu tego wynika, że w 2002 r. nie istniały jeszcze na zachodniej ścianie przedmiotowego budynku otwory okienne, a zatem zostały one wykonane w okresie późniejszym w warunkach samowoli budowlanej, które to naruszenie skutkowało uznaniem, że otwory okienne w przedmiotowym budynku nie zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej, a w konsekwencji - utrzymaniem w mocy decyzji umarzającej postępowanie w sprawie.
W oparciu o powyższe zarzuty (rozwinięte dodatkowo w obszernym uzasadnieniu skargi) skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] r. Ponadto wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi zdjęć. Zwróciła się również o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej uzasadnienie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie sądowej w dniu 30 października 2019 r. Sąd postanowił oddalić wniosek dowodowy zawarty w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa
w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.
Przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji jest budynek mieszkalno-usługowy zlokalizowany na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w D., stanowiący obecnie własność [...] Banku [...] w P. . Istota zawisłego w sprawie sporu sprowadza się do oceny legalności otworów okiennych umiejscowionych w ściennie zachodniej ww. budynku, od strony granicy z działką nr ewid.[...], będącej własnością skarżącej T. S..
Podkreślić należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy ocena powyższej kwestii winna uwzględniać rozważania i wnioski zaprezentowane w zapadłych w tej sprawie prawomocnych wyrokach sądów administracyjnych, tj. w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie: z dnia 28 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 452/13 oraz z dnia 30 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 445/15, a także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 973/16, oddalającym skargę kasacyjną od ww. wyroku Sądu pierwszej instancji z dnia 30 grudnia 2015 r. Stosownie bowiem do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U., z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a") ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Zasadnicze znaczenie dla dokonania oceny legalności spornych otworów okiennych miało więc – co podkreślano w ww. orzeczeniach – ustalenie, w jakim okresie otwory te zostały wykonane. Oczywiste jest bowiem, że rozważając potrzebę nałożenia, w ramach postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50 i art. 51 Pr.bud., obowiązku dostosowania przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem, ocenę legalności istniejących w tym budynku otworów okiennych należy odnosić do przepisów techniczno-budowlanych obowiązujących w czasie ich wykonania.
Wskazując na braki w ustaleniach faktycznych dostrzeżone podczas kontroli sądowej w poprzednich etapach postępowania, tutejszy Sąd zwrócił uwagę m.in. na konieczność zweryfikowania zeznań świadka M. L. – poprzedniego właściciela działki nr [...], który zeznał, że sporne otwory okienne w ścianie budynku [...] Banku [...] wykonano podczas remontu w latach 1999-2009 oraz, że nie wyrażał zgody na realizację tych otworów i zwracał się do Urzędu Gminy w D. z prośbą o interwencję w tej sprawie (wyrok z dnia 26 listopada 203 r. sygn. akt II SA/Lu 452/13). Ponadto Sąd zwrócił uwagę na okoliczność, że budynek, którego dotyczy niniejsze postepowanie, został wpisany do ewidencji zabytków województwa lubelskiego, co wynika wprost z dyspozycji § 2 ust. 3 pkt 3 ppkt 23 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w D. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] (Dz. Urz. Woj. Lubel. Nr 44 poz. 733 ze zm.). W tym kontekście wskazał na konieczność zwrócenia się przez organ nadzoru budowlanego do właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków oraz do właściwego archiwum państwowego o kopie dokumentacji stanowiącej podstawę wzniesienia przedmiotowego budynku, a także wszystkich robót budowlanych, które były wykonywane w tym budynku w późniejszym czasie, co – jak uznał Sąd – pozwoli ustalić datę wykonania spornych okien w ścianie zachodniej tego budynku. Nadto Sąd wskazał, że założenie, iż sporne otwory okienne istnieją co najmniej od 1951 r. (opierające się na zeznaniu świadka W. C.), budzi wątpliwości w kontekście treści załączonego do akt sprawy projektu technicznego modernizacji budynku Banku, który obejmował m.in. "wykonanie i wstawienie nowych otworów okiennych i drzwiowych". Wskazał wobec tego na konieczność ustalenia daty sporządzenia ww. projektu oraz zakresu robót będących jego przedmiotem (wyrok z dnia 30 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 445/15).
W ocenie Sądu, w wyniku ponownie prowadzonego postępowania przytoczone wyżej wątpliwości odnośnie stanu faktycznego zostały
w wystarczającym stopniu usunięte.
Przede wszystkim należy zauważyć, że już na etapie postępowania poprzedzającego wyrok z dnia 30 grudnia 2015 r. zweryfikowano zeznania świadka M. L. dotyczące rzekomego zgłaszania przez niego do Urzędu Miasta D. zastrzeżeń w sprawie wykonania otworów okiennych w ścianie zachodniej w budynku [...] Banku [...] W tym celu organ pierwszej instancji zwrócił się bowiem o udzielenie stosownych informacji do Urzędu Miasta D.. W odpowiedzi Burmistrz Miasta D. w piśmie z dnia [...] maja 2014 r. wskazał, że w dokumentacji archiwalnej Urzędu brak jest pism M. L. dotyczących przedmiotowej sprawy.
W ocenie Sądu - wobec niepotwierdzenia przez Burmistrza Miasta D. okoliczności podniesionej przez M. L. - organy zasadnie odmówiły wiarygodności jego zeznaniom, zwłaszcza, że nie znajdowały one potwierdzenia również w świetle pozostałego materiału dowodowego, w tym w szczególności w świetle zeznań innych świadków i stron postępowania. W szczególności – wbrew stanowisku skarżącej – nie sposób uznać, że potwierdzeniem wiarygodności zeznań M. L. jest projekt budowlany modernizacji wewnętrznej instalacji gazowej w budynku Banku, opracowany we wrześniu 2002 r. przez A. J., w którym to projekcie sporne otwory okienne nie zostały uwidocznione. Jak bowiem wynika z zeznań A. J. złożonych w dniu [...] grudnia 2014 r., otwory te nie miały żadnego znaczenia dla modernizacji objętej ww. projektem budowlanym, stąd też ich nieuwidocznienie w tym projekcie nie może być odczytywane jako dowód na to, że sporne otwory okienne nie istniały w dacie opracowywania tego projektu, zwłaszcza, że jego autor jednoznacznie oświadczył, że nie jest w stanie stwierdzić tego faktu. Jednocześnie zeznania M. L. wprost kolidowały z treścią zeznań T. i W. małż. C., zamieszkujących budynek mieszkalny zlokalizowany na działce nr ewid. [...], bezpośrednio sąsiadującej z działką skarżącej. Świadkowie Ci zeznali bowiem, że sporne otwory okienne w ścianie zachodniej budynku Banku istniały już w czasie, gdy wprowadzali się do ww. budynku mieszkalnego, tj. – według ich oświadczenia - odpowiednio w 1951 r. i w 1966 r., zaś w 2002 r. jedynie "wymieniono okna na nowe".
Zeznania T. i W. małż. C. pozostają natomiast spójne z pozostałym zakresem materiału dowodowego, w tym z treścią włączonego do akt sprawy projektu modernizacji budynku. W ocenie Sądu, podtrzymana przez organy interpretacja treści tego dokumentu – jako poparta jego ponowną, wnikliwszą analizą – jest przekonująca. I tak, należy zgodzić się z organami, że jakkolwiek zawarte w tym projekcie sformułowanie, iż obejmuje on m.in. "wykonanie i wstawienie nowych otworów okiennych i drzwiowych" może budzić wątpliwości interpretacyjne, to jednak wątpliwości te eliminuje inny fragment wskazanego projektu zawarty w części obejmującej dane architektoniczno-konstrukcyjne, w którym w odniesieniu do otworów okiennych i drzwiowych wskazano: "otwory okienne i drzwiowe indywidualne, dostosowane wyglądem do istniejących wcześniej". W ocenie Sądu, sformułowanie "wstawienie nowych otworów okiennych i drzwiowych" z jednoczesnym określeniem charakteru tych otworów jako "dostoswane wyglądem do istniejących wcześniej" jednoznacznie wskazuje, że projekt ten obejmował jedynie wymianę stolarki okiennej i drzwiowej, a nie wykonanie nowych otworów okiennych i drzwiowych (zwłaszcza, że o ile kwestia wykonania nowych otworów okiennych w budynku jest sporna, o tyle już okoliczność braku realizacji w tym budynku nowych otworów drzwiowych nie jest kwestionowana).
Należy zauważyć, że organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji wykonał również wytyczne Sądu dotyczące konieczności zwrócenia się do właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków oraz do właściwego archiwum państwowego o kopie dokumentacji stanowiącej podstawę wzniesienia przedmiotowego budynku, a także wszystkich robót budowlanych wykonywanych w nim w późniejszym czasie. W odpowiedzi na pismo skierowane do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L., organ pozyskał informację, że przedmiotowy budynek powstał w 1927 r. jednak w zbiorach archiwalnych nie zachował się projekt budowlany tego budynku, ani też żadna inna dokumentacja dotyczące ewentualnych robót budowalnych w nim prowadzonych. Również Archiwum Państwowe w W. w odpowiedzi na pismo organu pierwszej instancji poinformowało, że nie posiada w swych zasobach żadnej dokumentacji dotyczącej przedmiotowego budynku. Zatem pomimo prawidłowego wykonania przez organ wytycznych Sądu w powyższym zakresie, nie skutkowało to uzupełnieniem postępowania wyjaśniającego o dowody, które mogłyby mieć wpływ na zmianę dotychczasowej oceny materiału dowodowego.
W ocenie Sądu, analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że organy podjęły wszelkie możliwe czynności dowodowe celem ustalenia stanu faktycznego oraz dokonały rzetelnej oceny zgromadzonych dowodów, zachowując przy tym zasady postępowania wyrażone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. a jednocześnie stosując się – zgodnie z art. 153 p.p.s.a. – do oceny pranej oraz wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w wydanych w niniejszej sprawie prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jednocześnie uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a., albowiem zawiera informacje, które z dowodów uznano za wiarygodne oraz przekonujące wyjaśnienia, z jakich przyczyn innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Zdaniem Sądu, słuszne jest stanowisko organów, że całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w wyniku kilkukrotnie prowadzonego postępowania nie daje podstaw do przyjęcia, że sporne otwory okienne w ścianie zachodniej budynku mieszkalno-usługowego na działce nr ewid. [...] w D. zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej, bądź tez z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych. W konsekwencji za prawidłowe należy uznać stanowisko, że brak jest podstaw do nałożenia w drodze decyzji, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr.bud., obowiązku doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem poprzez zamurowanie spornych otworów.
Należy zauważyć, że organy nadzoru budowlanego na podstawie powyższej oceny uznały postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie za bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i w konsekwencji postepowanie to umorzyły. W tym miejscu należy jednak podnieść, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje rozbieżność co do prawidłowej formy rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego w omawianej sytuacji. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko, że właściwą formą zakończenia postępowania naprawczego, w wyniku którego stwierdzono, że brak jest podstaw do nałożenia na inwestora (ewentualnie właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego) jakichkolwiek obowiązków, nie powinna być decyzja umarzająca postępowanie, lecz decyzja odmawiająca nałożenia na inwestora określonych obowiązków. Niemniej jednak wydanie w takiej sytuacji decyzji umarzającej postępowania nie stanowi uchybienia, które mogłoby skutkować uwzględnienie skargi na taką decyzję, albowiem w istocie odnosi ona taki sam skutek, jak decyzja odmowna (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 3389/18, LEX nr 2655331).
Końcowo należy odnieść się do wniosku strony skarżącej o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi kopii fotografii, który to wniosek Sąd oddalił postanowieniem wydanym na rozprawie. W tym względzie wyjaśnić trzeba, że w świetle przepisów p.p.s.a. sąd administracyjny zasadniczo nie prowadzi odrębnego – od przeprowadzonego przez organy administracji – postępowania dowodowego. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Jedynie wyjątkowo, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, Sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Nie ulega natomiast wątpliwości, że dowód z kopii prywatnie wykonanej fotografii nie stanowi dowodu z dokumentu, o którym mowa w powołanym przepisie, a więc nie mógł być przeprowadzony przez Sąd. Z tego też względu wniosek strony skarżącej nie zasługiwał na uwzględnienie.
Z tych wszystkich względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.