II SA/Lu 284/14

II SA/Lu 284/14 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2014-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-03-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Jacek Czaja
Joanna Cylc-Malec
Witold Falczyński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 1025/15 - Wyrok NSA z 2017-01-18
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 1015
art. 27, art. 33 par. 1, art. 121
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Jacek Czaja, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 września 2014 r. sprawy ze skargi E.P. i M. P. na postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]
– po rozpatrzeniu zażalenia E. P. i M. P. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta [...] z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] w przedmiocie uznania za bezzasadne zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego
– utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
Rozstrzygnięcie powyższe zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z dnia [...] kwietnia 1987 r., L. dz. [...] Zastępca Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w [...] nakazał wstrzymać roboty budowlane związane z wykończeniem rozbudowy o konstrukcji drewnianej murowanego budynku mieszkalnego położonego w L. przy ulicy Ś. i jednocześnie nałożył na inwestorów – E. i M. małż. P. obowiązek rozbiórki w terminie do dnia 31 maja 1987 r. rozbudowanej części powyższego budynku mieszkalnego, stanowiącej pomieszczenie o konstrukcji drewnianej i wymiarach 7,6 m x 3,1 m, usytuowanej wzdłuż wschodniej granicy działki. Ponadto organ nakazał inwestorom w ww. terminie uporządkować teren po dokonanej rozbiórce.
Wobec niewykonania powyższego obowiązku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta [...] – występując jednocześnie w roli wierzyciela oraz organu egzekucyjnego – w dniu 25 października 2010 r. doręczył zobowiązanym pisemne upomnienia, a następnie w dniu 16 grudnia 2010 r. doręczył im wystawione w dniu [...] grudnia 2010 r. tytuły wykonawcze o nr: [...] (dla E. P.) oraz [...] (dla M. P.), wszczynając tym samym postępowanie egzekucyjne.
W toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta [...], wobec dalszego uchylania zobowiązanych od dokonania rozbiórki orzeczonej powołaną wyżej decyzją z dnia [...] kwietnia 1987 r., postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] nałożył na E. i M. małż. P. grzywnę w wysokości 17.995,13 zł w celu przymuszenia do wykonania przedmiotowego obowiązku. W uzasadnieniu tego postanowienia organ I instancji wyjaśnił, że wysokość nałożonej grzywny została ustalona zgodnie z dyspozycją art. 121 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm., dalej jako "u.p.e.a."). Jednocześnie organ podkreślił, że obrany środek egzekucyjny jest mniej dolegliwy oraz mniej ingerujący w sferę praw zobowiązanych niż alternatywny środek w postaci wykonania zastępczego. Pozostawia on bowiem zobowiązanym możliwość wyboru wykonawcy, co może wpływać na ograniczenie kosztów wykonania obowiązku.
Na powyższe postanowienie organu I instancji E. i M. małż. P. wnieśli zażalenie, w którym stwierdzili m.in., iż nie mając pracy, nie są w stanie spłacić "tak wysokiej grzywny".
Wobec powyższego stwierdzenia organ I instancji przedmiotowe zażalenie potraktował również jako zgłoszenie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (wskazujących na zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego), a następnie postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...]uznał te zarzuty za bezzasadne.
Organ podniósł, że w przypadku, gdyby w stosunku do zobowiązanych zastosowano wykonanie zastępcze, koszt takiego środka egzekucyjnego stanowiłby dużo poważniejszą uciążliwość. Natomiast nałożenie grzywny w mniejszy sposób ingeruje w prawa i obowiązki zobowiązanego niż zastosowanie wykonania zastępczego, gdyż pozwala mu na dokonanie wyboru wykonawcy, co może realnie wpłynąć na ograniczenie kosztów wykonania obowiązku. Poza tym organ I instancji zwrócił uwagę, że w przypadku wykonania zastępczego brak jest możliwości zwrotu kosztów poniesionych w związku z zastosowaniem tego środka. Z kolei w przypadku zastosowania grzywny w celu przymuszenia, zgodnie z art. 125 i 126 u.p.e.a., w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego przez organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. Natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w 75% lub w całości, z zastrzeżeniem, że państwowe organy egzekucyjne mogą zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta [...] podkreślił również, że przewidziana w postępowaniu egzekucyjnym w administracji grzywna w celu przymuszenia nie jest karą stosowaną w postępowaniu karnym. Celem zastosowanie tego środka nie jest wyrządzenie zobowiązanemu dolegliwości finansowej, lecz jedynie bezpośrednie zapewnienie wykonania nakazu będącego podstawą postępowania egzekucyjnego, przy czym wysokość grzywny musi być na tyle dolegliwa, by zmusić zobowiązanego do wykonania danego nakazu.
Odnosząc się do wysokości grzywny orzeczonej w niniejszej sprawie organ wyjaśnił, że z uwagi na dyspozycję art. 121 § 5 u.p.e.a., nie miał możliwości, by wymierzyć ją w innej wysokości.
Po rozpatrzeniu zażalenia E. i M. małż. P. na powyższe postanowienie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wspomnianym na wstępie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. – zaskarżonym w niniejszej sprawie - utrzymał to postanowienie w mocy.
Organ odwoławczy podzielił przekonanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że to właśnie grzywna w celu przymuszenia, nie powodując dodatkowych kosztów po stronie zobowiązanego i podlegając na jego wniosek zwrotowi po wykonaniu obowiązku (ewentualnie umorzeniu w razie wykonania obowiązku przed jej uiszczeniem lub ściągnięciem), uważana jest za mniej uciążliwy środek egzekucyjny niż wykonanie zastępcze, przy zastosowaniu którego koszty postępowania, jakie ponosi zobowiązany, zostają powiększone o wynagrodzenie wykonawcy. Zdaniem organu, wyrażona w art. 7 § 2 u.p.e.a. zasada stosowania najmniej uciążliwego środka, nie została zatem w niniejszej sprawie naruszona.
Odnosząc się do treści złożonego zażalenia organ II instancji stwierdził, iż argumenty wskazujące na trudną sytuację finansową i osobistą zobowiązanych nie mogą mieć wpływu na wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia, albowiem nie jest ona karą, a zobowiązany może się od niej uwolnić poprzez wykonanie ciążącego na nim obowiązku. Argumenty E. i M. małż. P. dotyczące legalności ostatecznej decyzji nakładającej na nich przedmiotowy obowiązek rozbiórki, nie mogą natomiast być weryfikowane w toku postępowania egzekucyjnego.
E. i M. małż. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższe postanowienie organu odwoławczego. W skardze kwestionowali oni przede wszystkim legalność decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w L. z dnia [...] kwietnia 1987 r., zarzucając jej, iż nie zawiera ona stwierdzenia, jakoby naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.), związane z dokonaną przez nich rozbudową budynku mieszkalnego, powodowało niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo było niedopuszczalnym pogorszeniem warunków użytkowych lub zdrowotnych dla otoczenia. Zdaniem skarżących, w wyniku orzeczonej powyższą decyzją rozbiórki może powstać znaczna szkoda i trudne do odwrócenia skutki, jeśli w wyniku skargi kasacyjnej okaże się, że decyzja ta była wadliwa. Świadczyć o tym ma natomiast decyzja z dnia [...] lutego 2011 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla nadbudowy budynku mieszkalnego skarżących, uwzględniająca dobudowany (istniejący od 25 lat) pokój, która w konkluzji stwierdza, że inwestycja nie jest sprzeczna z odrębnymi przepisami i spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie skarżących, w sprawie przedmiotowej rozbiórki, ze względu na treść art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, powinien mieć zastosowanie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Niewykazanie zagrożenia dla ludzi lub mienia, jakie niesie objęty postępowaniem obiekt, nie pozwala natomiast na rozstrzyganie, gdyż wydana w takich warunkach decyzja z dnia [...] kwietnia 1987 r. jest wadliwa. Zdaniem skarżących, rozbiórka dobudowanej części budynku mogłaby mieć miejsce, ale tylko w sytuacji, gdyby organy jednoznacznie wykazały, że ta niezgodna z prawem część budynku mieszkalnego powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, albo sprowadza niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych, a to – w ocenie skarżących – nie miało miejsca.
Końcowo skarżący podnieśli, że od wielu lat bezskutecznie podejmują próby zalegalizowania użytkowania przedmiotowej, rozbudowanej części ich budynku i nadal są skłonni wykonać wszelkie niezbędne czynności dla osiągnięcia tego celu.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Po rozpoznaniu skargi E. i M. małż. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 135/12 uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta [...] z dnia [...] listopada 2011 r., a nadto zasądził od organu odwoławczego na rzecz skarżącej E. P. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Sąd I instancji uznał, że organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem błędnie przyjęły, że złożone w dniu [...] listopada 2011 r. przez skarżących zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta [...] z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku egzekucyjnego, uprawniało do jego potraktowania również jako zgłoszenie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zdaniem Sądu, z przepisu art. 122 § 3 u.p.e.a. jasno również wynika, że ustawa ta odrębnie traktuje możliwość zgłoszenia zarzutów do sposobu prowadzenia egzekucji z przyczyn, o których mowa w art. 33, a odrębnie możliwość zaskarżenia postanowienia o nałożeniu grzywny.
Sąd I instancji przyznał, że jeżeli w zażaleniu na zastosowanie grzywny, zobowiązany podnosi także zarzuty co do prowadzenia postępowania egzekucyjnego, wówczas organ egzekucyjny zobowiązany jest do ich odrębnego rozpoznania. W ocenie Sądu może to mieć miejsce jednak tylko wówczas, gdy złożenie zarzutu jest w ogóle możliwe. Zgodnie zaś z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. zobowiązany może zgłosić zarzuty w terminie 7 dni od dnia doręczenia mu odpisu tytułu wykonawczego. Jeżeli więc zobowiązany złoży zarzuty już po upływie tego terminu, czynność ta będzie bezskuteczna, a jeśli mimo to organ egzekucyjny zarzuty rozpozna, organ odwoławczy, rozpoznając zażalenie, powinien uchylić wydane w I instancji postanowienie i umorzyć postępowanie w tym zakresie. Zdaniem Sądu, rozpoznanie zażalenia wraz z zarzutami możliwe jest zatem wówczas, gdy równocześnie doręcza się zobowiązanemu postanowienie o nałożeniu grzywny i odpis tytułu wykonawczego, ze wskazaniem środka egzekucyjnego. W rozpoznawanej sprawie tytuł wykonawczy został skarżącym doręczony w dniu 16 grudnia 2010 r. wraz ze stosownym pouczeniem o możliwości złożenia zarzutów w terminie 7 dni. W dniu 23 grudnia 2010 r. skarżący złożył pismo, które organ potraktował jako zarzut przedawnienia obowiązku i postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. uznał go za bezzasadny. Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał to postanowienie w mocy, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 346/11 oddalił skargę skarżących na rozstrzygnięcie organu odwoławczego. W tej sytuacji, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, organ winien był rozpoznać zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny. Jeśli zaś postępowanie w sprawie zarzutów zostało wszczęte, organ odwoławczy zobowiązany był uchylić postanowienie organu I instancji i postępowanie to umorzyć.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji, jak również zasądzenia kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy należało ją oddalić, a co stanowiło konsekwencję naruszenia przepisów art. 122 § 3 w zw. z § 1 tegoż artykułu i art. 33 pkt 8, art. 34 § 4 oraz art. 27 § 1 pkt 9 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji;
- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na uznaniu, że błędne jest stanowisko przyjęte przez organy obu instancji, zgodnie z którym złożone w dniu [...] listopada 2011 r. przez zobowiązanych zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta [...] z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku egzekucyjnego, uprawniało do jego potraktowania również jako zgłoszenie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, co stoi w sprzeczności z ustaleniami poczynionymi przez organy obu instancji na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego;
- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazań Sądu I instancji co do dalszego postępowania organów administracji publicznej w sytuacji, gdy w wyniku uchylenia przez Sąd rozstrzygnięć organów, w obiegu prawnym pozostaje nierozpatrzony zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, co w sposób oczywisty stanowi naruszenie powołanego powyżej przepisu;
- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób nielogiczny i zawierający wewnętrznie sprzeczne ustalenia i wnioski, mające istotny wpływ na treść orzeczenia, jak również powodujące zarówno po stronie skarżących, jak i organów administracji, powstanie wątpliwości co do dalszego postępowania, w tym posiadanych praw i obowiązków w tym postępowaniu. W ocenie organu odwoławczego, tak zaprezentowane stanowisko Sądu I instancji wyroku doprowadzić może do sytuacji, w której zobowiązany pozbawiony zostanie prawa do obrony;
- art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w sprawie istniały przesłanki do oddalenia skargi.
Na poparcie powyższych zarzutów w motywach skargi kasacyjnej sformułowano stosowną argumentację.
Wyrokiem z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2186/12 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Ponadto NSA odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Sąd II instancji uznał, że WSA w Lublinie wadliwie zakwestionował stanowisko przyjęte przez organy obu instancji, zgodnie z którym złożone w dniu [...] listopada 2011 r. przez zobowiązanych zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta [...] z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku egzekucyjnego, uprawniało do jego potraktowania również jako zgłoszenie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego i wydania w tym zakresie stosownego rozstrzygnięcia. W ocenie NSA, pomimo, iż art. 122 § 1 pkt 1 u.p.e.a. stanowi, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który jednocześnie doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 ustawy, uznać należy, iż ma to miejsce wówczas, gdy wcześniej go nie doręczono. Postępowanie egzekucyjne może natomiast być prowadzone tak długo, dopóki istnieje ważny tytuł wykonawczy, skutecznie doręczony zobowiązanemu. W rozpoznawanej sprawie – jak podkreślił NSA – niesporne jest, że takie tytuły wykonawcze doręczono zobowiązanym w dniu 16 grudnia 2010 r. (k. 32 i 34 akt sprawy). Skuteczne doręczenie takiego tytułu wykonawczego nie uzasadniało zatem doręczania kolejnego wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny. Taki tytuł wykonawczy w prowadzonej egzekucji doręcza się tylko jeden raz (art. 32 u.p.e.a.). Nadto NSA wskazał, że przepis art. 122 § 3 u.p.e.a. nie uzależnia możliwości równoległego złożenia zażalenia i zgłoszenia zarzutu od doręczonego postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia od jednoczesnego doręczenia tego postanowienia z odpisem tytułu wykonawczego.
Zatem, w ocenie Sądu II instancji, w takiej sytuacji jak w rozpoznawanej sprawie, zobowiązanym po doręczeniu postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia przysługiwał środek zaskarżenia w postaci zażalenia na to postanowienie, jak i przewidziane w powołanym wyżej art. 122 § 3 u.p.e.a. zgłoszenie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Skoro więc stosownie do art. 32 tej ustawy organ egzekucyjny lub egzekutor, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony, to tym samym oznacza to, że postanowienie o nałożeniu grzywny nie zawsze będzie doręczane z odpisem tytułu wykonawczego, który może być doręczony na wcześniejszym etapie postępowania. Natomiast przywołany w uchylonym wyroku Sądu I instancji art. 27 ust. 1 pkt 9 u.p.e.a. określa, że tytuł wykonawczy zawiera pouczenie o prawie wniesienia zarzutów w terminie 7 dni, przy czym ustawa nie wskazuje wyraźnego początkowego dnia tego terminu. Mając jednak na uwadze istotę zarzutów dotyczącą zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego należy przyjąć, iż po doręczeniu postanowienia o nałożeniu grzywny termin siedmiodniowy do zgłoszenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym na podstawie art. 122 § 3 u.p.e.a. zaczyna biec od dnia doręczenia postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Zarzuty należy zatem, w tych okolicznościach, wnieść w terminie 7 dni w jakim konieczne jest złożenie zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.
Reasumując NSA stwierdził, że organy obu instancji zasadnie w niniejszej sprawie uznały, że strony w zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny zgłosiły zarzut zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Trafność stanowiska organów w tym zakresie – jak podkreślił NSA – została zresztą potwierdzona przez zobowiązanych w dalszym toku postępowania. Tak zgłoszone zarzuty należało zatem rozpoznać, co też uczyniono w postępowaniu egzekucyjnym wydając zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Sąd I instancji wadliwie zaś – zdaniem NSA – rozstrzygnięć tych nie poddał pełnej kontroli, błędnie uznając, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązany był uchylić postanowienie organu I instancji, a postępowanie w sprawie umorzyć.
Końcowo Sąd II instancji podniósł również, że na obecnym etapie postępowania nie może przesądzać o tym, czy wydane w sprawie postanowienie w zakresie uznania wniesionego zarzutu za bezzasadny jest zgodne z prawem, albowiem w tym zakresie w pierwszej kolejności musi wypowiedzieć się prawidłowo Sąd I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpoznając ponownie skargę zważył, co następuje.
Na wstępie podkreślić należy, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest oceną prawną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa w powołanym przepisie należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciąży na sądzie, któremu przekazano sprawę do ponownego rozpoznania i może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1311/07 oraz z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 158/11).
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że przytoczonym we wcześniejszej części uzasadnienia wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2186/12 przesądzona została w sposób wiążący kwestia oceny treści zażalenia E. i M. małż. P. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta [...] z dnia [...] listopada 2011 r. pod kątem uznania, czy zażalenie to zawierało również złożony na podstawie art. 122 § 3 w zw. z art. 33 § 1 pkt 8 zarzut w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, dotyczący zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Przesadzona została również ocena dopuszczalności zgłoszenia tego zarzutu na danym etapie postępowania egzekucyjnego, jak również kwestia dopuszczalności jego rozpoznania przez organ egzekucyjny w drodze postanowienia wydanego w trybie art. 34 § 4 u.p.e.a. Czyni to zbędnym dalsze rozważania w tym przedmiocie.
Sądowi I instancji, ponownie rozpoznającemu niniejszą sprawę, pozostawiona natomiast została merytoryczna ocena zasadności stanowiska wyrażonego zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji z dnia [...] listopada 2011 r., uznającym przedmiotowy zarzut E. i M. małż. P. za bezzasadny.
Dokonując tej oceny w ramach kryteriów określonych w art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, Sąd doszedł do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji są bowiem zgodne z prawem.
Przypomnieć należy, że przedmiotem postępowania egzekucyjnego, w którym rozstrzygnięcia te zapadły, jest określony w ostatecznej decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] kwietnia 1987 r., L. dz. [...] obowiązek o charakterze niepieniężnym, polegający na rozbiórce części budynku mieszkalnego skarżących, stanowiącego pomieszczenie o konstrukcji drewnianej, o wymiarach 7,6 m x 3,1 m, usytuowanego na nieruchomości położonej w L. przy ulicy Ś. (wzdłuż wschodniej granicy działki), wraz z uporządkowaniem terenu po tej rozbiórce.
Jak wynika z akt sprawy, postępowanie egzekucyjne w sprawie przedmiotowego obowiązku zostało wszczęte w dniu 16 grudnia 2010 r., wraz z doręczeniem skarżącym tytułów wykonawczych (potwierdzenia odbioru – k. 32 i 34 akt adm. I inst.). W ocenie Sądu, powyższe tytuły wykonawcze, wystawiane w dniu [...] grudnia 2010 r., w pełni odpowiadały wymogom określonym w art. 27 u.p.e.a., czego nie kwestionowała w toku postępowania strona skarżąca. Dodatkowo tytuły te określały ewentualne środki egzekucyjne przewidziane dla egzekwowanego obowiązku o charakterze niepieniężnym, wśród których wymieniono grzywnę w celu przymuszenia oraz wykonanie zastępcze.
Prowadząc przedmiotowe postępowanie egzekucyjne Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta [...] zastosował wobec zobowiązanych E. i M. małż. P. pierwszy z tych środków, wymierzając im postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. grzywnę w wysokości 17.995,13 zł. Podkreślić należy, że postanowienie to - wobec utrzymania go w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] – stało się ostateczne.
Wobec zastosowanie przez organ I instancji powyższego środka egzekucyjnego strona skarżąca, wraz z zażaleniem na postanowienia z dnia [...] listopada 2011 r., podniosła zarzut wskazujący na to, że wymierzona grzywna jest dla niej nazbyt uciążliwa ("nie jest w stanie spłacić tak wysokiej grzywny"). Podkreślić należy, że zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego – stosownie do dyspozycji art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. – może być podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej.
Weryfikując wyrażone zaskarżonym postanowieniem stanowisko, uznające przedmiotowy zarzut za bezzasadny, wskazać należy, że w myśl art. 121 § 1 i § 2 u.p.e.a., grzywna w celu przymuszenia – co do zasady – może być stosowana kilkakrotnie w kwotach nieprzekraczających 10.000 zł (w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej - 50.000 zł). Wyjątek od tej zasady dotyczy obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego, co do których grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa (§ 4). Ponadto, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, również wysokość grzywny ustalana jest na innych zasadach, albowiem zgodnie z § 5 cyt. przepisu, stanowi ona wówczas iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych.
Uwzględniając treść powyższego unormowania należy zgodzić się z przekonaniem organów obu instancji, iż zarzut zastosowania w prowadzonej wobec skarżących egzekucji administracyjnej zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim brak jest podstaw, by kwestionować wybór grzywny jako najwłaściwszego środka egzekucyjnego w niniejszej sprawie. Wybór ten opierał się bowiem na uznaniu administracyjnym, którego granice – w ocenie Sądu – nie zostały przekroczone. Organy uzasadniły przeto zastosowanie tego środka, zasadnie podnosząc, że alternatywny w przypadku egzekwowanego obowiązku rozbiórki środek w postaci wykonania zastępczego, byłby dla skarżących bardziej uciążliwy, albowiem poza kosztami samej rozbiórki skarżący musieliby ponieść również koszty wykonania tego obowiązku przez inne osoby, które to koszty nie podlegałyby zwrotowi. W przypadku zaś grzywny w celu przymuszenia, w razie wykonania egzekwowanego obowiązku przed jej uiszczeniem lub ściągnięciem, podlegałaby ona umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.), zaś w razie jego wykonania już po uiszczeniu lub ściągnięciu grzywny, na wniosek zobowiązanych mogłaby ona zostać im zwrócona w wysokości 75% lub w całości (art. 126 u.p.e.a.).
Orzekając w przedmiocie wymierzenia grzywny w celu przymuszenia organy nie były natomiast zobowiązane do uwzględniania sytuacji finansowej skarżących. Nie sposób bowiem wywieźć takiego obowiązku z treści art. 121 u.p.e.a., zwłaszcza w kontekście możliwości uwolnienia się od nałożonej grzywny poprzez wykonanie nakazu będącego przedmiotem postępowania egzekucyjnego (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1148/04, LEX nr 164945).
Brak jest również podstaw, by kwestionować wysokość wymierzonej postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. grzywny, albowiem z uwagi na okoliczność, iż egzekwowany w niniejszej sprawie obowiązek sprowadza się do rozbiórki części budynku, zastosowanie w tym zakresie znajdował art. 121 § 5 u.p.e.a., a co za tym idzie, ustalenie wysokości grzywny nie opierało się już na uznaniu administracyjnym. W tym wypadku organ I instancji nie mógł zatem wymierzyć grzywny w innej wysokości, albowiem jej wartość musiała odpowiadać iloczynowi powierzchni części budynku przeznaczonej na mocy decyzji z dnia [...] kwietnia 1987 r. do rozbiórki oraz 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, która to cena w II kwartale 2011 r. wynosiła 3.819 zł (zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędy Statystycznego z dnia 25 sierpnia 2011 r. w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za II kwartał 2011 r. – Dz. Urz. GUS z 2011 r., Nr 9, poz. 41). W niniejszej sprawie powierzchnia ta wynosi zaś 23,56 m2. Z kolei 1/5 ww. ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego stanowi wartość 763,80 zł. Iloczyn tych wartości bezspornie zatem daje kwotę 17.995,13 zł.
Końcowo podkreślić należy, że również sam fakt zastosowania wobec skarżących w prowadzonym postepowaniu środka egzekucyjnego w ogóle (niezależnie od jego rodzaju) nie budzi zastrzeżeń Sądu, skoro skarżący, pomimo prawidłowego doręczenia im w dniu 16 grudnia 2010 r. tytułów wykonawczych, do czasu orzekania przez organy obu instancji obowiązku określonego w tych tytułach bezspornie nie wykonały.
Odnosząc się natomiast do treści skargi należy wyjaśnić, że zarówno organy egzekucyjne obu instancji, jak i Sąd, na gruncie przedmiotowego postępowania egzekucyjnego nie są uprawnione do oceny zasadności nakazanej skarżącym decyzją z dnia [...] kwietnia 1987 r. rozbiórki. Przedmiotowa decyzja, jako ostateczna, funkcjonuje bowiem w obrocie prawnym i dopóki z tego obrotu nie zostanie ona wyeliminowana wskutek nadzwyczajnych środków (np. wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności, uchylenia), dopóty na skarżących określony nią obowiązek będzie ciążył, a przez to zasadna będzie jego egzekucja. Dopiero zaś w razie uchylenia w odrębnym postępowaniu powyższej decyzji ostatecznej, a więc w razie wygaśnięcia nałożonego na skarżących obowiązku, organ egzekucyjny będzie miał podstawy, by umorzyć postępowanie egzekucyjne (art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a.).
Reasumując należy stwierdzić, że zarówno zaskarżone postanowienie jak i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] listopada 2011 r., nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Z tego względu skargę E. P. i M. P., jako bezzasadną, należało na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalić.