II SA/Lu 273/19

II SA/Lu 273/19 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2019-11-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-05-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Bogusław Wiśniewski
Grażyna Pawlos-Janusz /przewodniczący/
Grzegorz Grymuza /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 1241/20 - Postanowienie NSA z 2023-10-20
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
art. 216 ust. 2 pkt 3, art. 136, art. 137
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
art. 14, art. 16 ust. 2
Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 153, art. 145 par 1 ust. 1 pkt 1 lit a, c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 listopada 2019 sprawy ze skargi M. R. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego M. R. kwotę [...]([...] ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta L., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., uchylił decyzję Starosty L. z dnia [...] r., znak: [...] orzekającą zwrot na rzecz E. R. i M. R. nieruchomości, stanowiącej część dawnej działki nr [...], położonej w L. przy ul. [...] w obszarze aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] (obr. 30, ark. 13) i umorzył postępowanie I instancji.
Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia 18 listopada 1993 r. o ustaleniu granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne w rejonie [...], objęto m.in. nieruchomość, oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha stanowiącą własność E. R. i M. R.. Powyższą uchwałę podjęto na podstawie art. 14 ust. 1, art. 44, art. 45 i 85 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jednolity Dz.U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm. - dalej jako "u.g.g.w."). W wyniku przeprowadzonego na podstawie tej uchwały podziału, E. R. i M. R. przyznano na własność działkę nr [...] o pow. [...] ha oraz odszkodowanie w kwocie [...]zł za pozostałą powierzchnię gruntu - [...] ha, która przeszła na własność G. L..
Następnie aktem notarialnym - umową zamiany z dnia [...] r., Rep. [...] E. R. i M. R. przenieśli własność działki nr [...] o pow. [...] ha na rzecz G. L., natomiast G. L. przeniosła na ich rzecz własność działki nr [...] o pow. [...] ha.
Wnioskiem z dnia 17 lipca 2015 r. E. R. i M. R., reprezentowani przez pełnomocnika L. T., wystąpili do Prezydenta Miasta L. o zwrot części przejętej na rzecz G. L. nieruchomości, położonej w L. przy ul. [...], wchodzącej w obszar aktualnej działki nr ewid. [...] (obr. 30, ark. 13).
Postanowieniem z dnia [...] r. Wojewoda na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a wyłączył Prezydenta Miasta L. od prowadzenia sprawy i wyznaczył do jej prowadzenia Starostę L..
Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L. w piśmie z dnia 3 grudnia 2015 r. skierowanym do organu i instancji wyjaśnił, że nie posiada planu realizacyjnego obejmującego sporną nieruchomość, obowiązującego w dniu 18 listopada 1993 r. Natomiast Wydział Planowania Urzędu Miasta L. wraz z pismem z dnia 10 grudnia 2015 r. przekazał kopię fragmentu archiwalnego Miejscowego Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego [...] (tekstu i rysunku) zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Miejskiej Rady N. w L. z dnia 30 września 1986 r. obowiązującego dla spornego terenu w dniu 18 listopada 1993 r. W świetle tego planu, teren dawnej działki nr [...] przeznaczony był częściowo pod główny punkt zasilania energetycznego GZP [...]" (symbol: "33 EE"), w części pod tereny położone w strefie uciążliwości GPZ "[...]" przeznaczone pod realizację rzemieślniczych zakładów produkcyjno-usługowych z dopuszczeniem realizacji mieszkań przy warsztatach (symbol: "34 UR"), a w pozostałej części pod ulicę R., obsługującą bezpośrednio zabudowę jednorodzinną (symbol: "109 DW").
W trakcie postępowania została sporządzona przez uprawnionego geodetę U. K. dokumentacja geodezyjno-prawna, przyjęta do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miasta L. pod nr [...], z której wynika, że objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość (część dawnej działki nr [...]), wchodzi w teren działki nr ewid. [...] (stanowiącej własność G. L.) i została oznaczona jako projektowane działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha.
Podczas oględzin w dniu 27 czerwca 2016 r. stwierdzono, że część dawnej działki nr [...], położona w granicach aktualnej działki nr [...], znajduje się w ogrodzeniu posesji, które według oświadczenia pełnomocnika wnioskodawców pochodzi sprzed wywłaszczenia i jest ogrodzeniem posesji stanowiącej niegdyś własność rodziny wnioskodawców. Grunt jest nierówny, porośnięty chwastem i starymi drzewami (sprzed podziału). W obszarze projektowanej działki nr [...] istnieją fundamenty budynku gospodarczego (w obszarze tej działki nie ma drzew). Zespół urządzeń elektroenergetycznych został wybudowany w sąsiedztwie, lecz nie obejmuje zawnioskowanej do zwrotu działki. Teren zakładu energetycznego jest ogrodzony, a ogrodzenie jest oddalone o około 10 m od granicy działki objętej wnioskiem o zwrot.
Na rozprawie administracyjnej w dniu 29 czerwca 2016 r. pełnomocnik wnioskodawców podtrzymał wniosek o zwrot dawnej działki nr [...] w granicach aktualnej działki nr [...] (czyli projektowanych działek nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 201 m2) jako niezagospodarowanej zgodnie z celem wywłaszczenia, za zwrotem otrzymanego odszkodowania, zaś przedstawiciel G. L. oświadczył, że sprzeciwia się zwrotowi z uwagi na realizację celu wywłaszczenia. Podkreślił, że zgodnie z treścią planu miejscowego obowiązującego w dacie objęcia nieruchomości podziałem, wszystkie wielkości programowe podane w ustaleniach dotyczących poszczególnych elementów zagospodarowania obowiązują z możliwością odstępstw nieprzekraczających 10%. Z kolei pełnomocnik wnioskodawców wskazał, że zarówno Wydział Architektury Urzędu Miasta L., jak i Wydział Gospodarowania Mieniem wyraziły pozytywne opinie w przedmiocie połączenia działki nr [...] z działką sąsiednią nr [...], należącą do wnioskodawców, jako celowe z uwagi na funkcjonalność zagospodarowania działek, co dodatkowo przemawia za zwrotem spornej nieruchomości.
W piśmie z dnia 5 lipca 2016 r. Prezydent Miasta L. podniósł, że przepisy rozdziału 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 - dalej jako "u.g.n.") nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem wykładnia gramatyczna, jak i dotychczasowe orzecznictwo wskazują, że przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 tej ustawy nie ma zastosowania do gruntów, które przeszły na własność gminy z mocy prawa, a w taki sposób nabyli własność spornej nieruchomości M. R. i E. R..
Starosta L. decyzją z dnia [...] r. orzekł zwrot nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o pow. [...] ha i projektowana działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej część dawnej działki nr [...], wchodzącej w obszar aktualnej działki nr [...], położonej przy ul. [...] na rzecz Edwarda M. R. i M. E. R. po [...] cz.
Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda uchylił jednak tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując na konieczność sprecyzowania wniosku w kontekście art. 140 ust. 1 u.g.n., który uzależnia zwrot nieruchomości pod warunkiem zwrotu nieruchomości zamiennej.
W trakcie ponownie prowadzonego postępowania przez organ I instancji pełnomocnik wnioskodawców złożył do akt sprawy pismo, w którym wyjaśnił, że w jego ocenie przywołana przez Wojewodę umowa zamiany nieruchomości nie ma żadnego związku z przeprowadzonym wcześniej postępowaniem scaleniowym w rejonie [...]. Sprawy te bowiem dzieli nie tylko długa przestrzeń czasowa, lecz również to, że działania Gminy miały różne podstawy prawne - postępowanie scaleniowe przeprowadzono niezależnie od woli właścicieli nieruchomości, zaś zamiana działek odbyła się w warunkach dobrowolności stron.
Decyzją z dnia [...] r. organ I instancji ponownie orzekł na rzecz E. R. i M. R. zwrot nieruchomości oznaczonej jako projektowane działki nr [...] i nr [...] stwierdzając, że na tych działkach nie podjęto żadnych działań zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia - teren jest niezagospodarowanym nieużytkiem, porośniętym chwastem i drzewami. Organ uznał jednocześnie, że sprawy objęcia spornej nieruchomości podziałem na podstawie uchwały nr [...] Miejskiej w L. z dnia 18 listopada 1993 r. o ustaleniu granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne w rejonie [...] nie należy łączyć z późniejszą umową zamiany nieruchomości, zawartą między G. L. a E. R. i M. R. (akt notarialny z dnia [...] r.). Kwestia tej zamiany nie ma związku z prowadzonym wcześniej scaleniem i podziałem przedmiotowej nieruchomości. W trakcie parcelacji E. R. i M. R. w ramach odszkodowania za działkę nr [...] o pow. [...] ha otrzymali nieruchomość zamienną tj. działkę nr [...] o pow. [...] ha oraz odszkodowania pieniężne w kwocie [...]zł za pozostałą powierzchnię [...] ha, która przeszła na własność G. L.. Późniejsza umowa zamiany działki nr [...] na działkę nr [...] nie ma więc związku z wcześniejszym przejęciem nieruchomości i nie czyni działki nr [...] nieruchomością zamienną w rozumieniu art. 140 ust. 1 u.g.n.
W odwołaniu od tej decyzji G. L. ponownie zarzuciła, że przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie wyłącznie do gruntów "nabytych" na rzecz Skarbu Państwa na podstawie u.g.g.w. w drodze czynności prawnej, a nie do gruntów, które przeszły – jak sporna w niniejszej sprawie działka nr [...] - na własność gminy z mocy prawa. Uchwała Rady Miejskiej w L. z dnia 18 listopada 1993 r. o ustaleniu gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne w rejonie [...] została, została bowiem podjęta na podstawie przepisów rozdziału 2 u.g.g.w., natomiast procedurze wywłaszczeniowej został poświęcony rozdział 6 tej ustawy. Obecnie odpowiednikiem procesu tworzenia granic gruntów skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego, jest tryb scalenia i podziału przewidziany w rozdziale 2. działu III u.g.n. Natomiast w rozdziale 6. działu III u.g.n., dotyczącym zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, nie ma odesłania do stosowania tych przepisów w odniesieniu do gruntów objętych scaleniem i podziałem na podstawie u.g.n.
Gmina zarzuciła również, że wobec zastosowania art. 216 u.g.n. i orzeczenia zwrotu spornej nieruchomości, należało również - wbrew stanowisku organu I instancji - orzec o zwrocie na rzecz Gminy nieruchomości zamiennej zgodnie z art. 140 ust. 1 u.g.n.
Wojewoda uwzględnił odwołanie i decyzją z dnia 25 stycznia 2017 r. ponownie uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Następnie wyrokiem z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 276/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję organu odwoławczego.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w aktach znajduje się zawiadomienie Prezydenta Miasta L. z dnia 20 października 2015 r., z którego wynika, że "w piśmie z dnia 6 sierpnia 2001 r. E. R. i M. R. wystąpili o zwrot nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...]. Po sprecyzowaniu roszczenia wnioskodawcy określili przedmiot żądania wskazując, że domagają się zwrotu działki nr [...]. Decyzją z dnia [...]. Starosta L. umorzył postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...]. Organ prowadzący postępowanie stwierdził brak przesłanek do zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Powyższa decyzja ta stała się ostateczna". Na rozprawie przed Sądem w dniu 27 marca 2018 r. pełnomocnik G. L. okazała decyzję Wojewody z dnia [...] r. wydaną po rozpatrzeniu odwołania E. R. i M. R. od decyzji Starosty L. z dnia [...] r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...]. Z uzasadnienia ww. decyzji organu odwoławczego wynikało, że "tylko nieruchomości nabyte na rzecz Skarbu Państwa, mogą podlegać zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela. Brak jest natomiast uregulowania prawnego w kwestii zwrotu nieruchomości przejętych na rzecz gminy na mocy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. oraz nabytych na rzecz gminy". Mając na uwadze to pismo, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Wojewody z dnia [...] r. została prawdopodobnie wydana w sprawie już rozstrzygniętej inną decyzją administracyjną, a więc że zachodzi res iudicata. Sąd nie mógł jednak skorzystać z regulacji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. i stwierdzić nieważności tej decyzji (oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty L. z dnia [...] r.), gdyż nie dysponował oryginałem lub odpisem decyzji z dnia [...] r., ani utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody z dnia [...] r. Sąd wskazał, że Wojewoda ustalił, czy zachodzi w niniejszej sprawie res iudicata, mając na uwadze, że decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Sprawa zatem musi dotyczyć tych samych podmiotów oraz tego samego przedmiotu tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Zmiana stanu prawnego, ani orzecznictwa nie wpływa na zmianę przedmiotu, jeżeli regulacja prawna została w pełni przejęta przez nowy akt. Stan faktyczny powinien być natomiast brany pod uwagę, jeżeli chodzi o tożsamość sprawy, tylko w odniesieniu do faktów prawotwórczych. Dodatkowo Sąd wyjaśnił, że decyzja umarzająca postępowanie definitywnie kończy postępowanie i organ jest nią związany. Przyjęta w procedurze administracyjna konstrukcja umorzenia postępowań w drodze decyzji powoduje, iż stabilność decyzji ostatecznej o umorzeniu postępowania korzysta z tej samej ochrony, jak każda inna decyzja. Wzruszenie zatem decyzji umarzającej postępowanie może nastąpić jedynie w jednym z nadzwyczajnych trybów przewidzianych w k.p.a.
Uwzględniając powyższy wyrok, organ odwoławczy wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie w sprawie.
W uzasadnieniu organ stwierdził, że art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., który stanowi, że przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości zawarte w rozdziale 6 działu III tej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie u.g.g.w. – ma charakter szczególny, wyczerpujący i nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu na inne przypadki utraty własności. W art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. mowa jest o nieruchomościach "nabytych" na rzecz Skarbu Państwa lub gminy. Chodzi więc o nieruchomości, których przeniesienie własności nastąpiło w drodze czynności prawnej, a nie z mocy prawa, w takim bowiem przypadku byłoby to "przejście" nieruchomości. Oznacza to, że hipotezą tego przepisu nie zostały objęte wszystkie przepisy u.g.g.w., na podstawie których doszło do przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na cel publiczny, w tym m.in. na podstawie art. 16 ust. 4 u.g.g.w. Zgodnie z tym przepisem, grunty niewchodzące w skład działek oddanych dotychczasowym właścicielom zgodnie z przepisem ust. 2 tj. w zamian za nieruchomości objęte scaleniem i podziałem, a w szczególności grunty wydzielone pod ulice i place, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym uchwała rady gminy o ustaleniu granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, stała się prawomocna. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że przepisy u.g.n. dotyczące zwrotów wywłaszczonych nieruchomości, nie mają w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż przejęcie dawnej działki nr [...] nastąpiło z mocy prawa, a nie w drodze czynności cywilnoprawnej (umowy).
Ponadto organ odwoławczy, mając na uwadze wytyczne WSA w Lublinie zawarte w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 276/17, ustalił, że Starosta L. decyzją z dnia [...] r. umorzył postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], obręb 30 - [...]. ark. mapy. 13, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] nr, nabytej na rzecz G. L. na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia 18 listopada 1993r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia [...] r., a wyrokiem z dnia 4 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 796/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę. W uzasadnieniu decyzji organów obu instancji, jak i wyroku Sądu podniesiono, że przepis art. 216 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. nie zawiera unormowania prawnego dotyczącego zwrotu nieruchomości przejętych na rzecz gminy. Okoliczność ta powoduje niemożność prowadzenia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na rzecz gminy na podstawie ww. przepisów, a zatem postępowanie podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe.
Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że zachodzi powaga rzeczy osądzonej (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), gdyż decyzja Starosty L. z dnia [...]. (i następnie decyzja Wojewody z dnia [...] r.) dotyczyła działki nr [...] o pow. [...], zaś decyzja Starosty L. z dnia [...] r., wydana w niniejszej sprawie, dotyczy części tej działki, oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej jako projektowane działki nr [...] i nr [...], pochodzące z obszaru dawnej działki nr [...], a jednocześnie w obu postępowaniach wnioskodawcami byli M. R. i E. R., reprezentowani przez L. T.. Zaistniała więc tożsamość podmiotowa i przedmiotowa, co stanowi przeszkodę po ponownego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że przepis art. 216 ust. 2 u.g.n., obowiązujący w dacie wydania decyzji z dnia 22 sierpnia 2007 r., nie uległ istotnej zmianie, z wyjątkiem dodania wyrazów "albo gminy" w ustępie 2. W dalszym ciągu przepis ten nie zezwala na "odpowiednie" stosowanie przepisów o zwrotach wywłaszczonych nieruchomości do nieruchomości przejętych z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa albo gminy. Zezwala jedynie na zastosowanie tych przepisów do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie wymienionych w punktach 1-3 ust. 2 art. 216 u.g.n.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. R. i E. R. domagali się uchylenia decyzji organu odwoławczego, zarzucając jej wydanie z naruszeniem:
1. przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy:
a) art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego wskazanie jako podstawę prawną rozstrzygnięcia, podczas, gdy sentencja decyzji i jej uzasadnienie wskazuje, iż organ zastosował rzeczywiście art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zdanie drugie;
b) art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w I instancji, podczas, gdy nie istniały przesłanki do wydania takiej decyzji, a organ powinien rozstrzygnąć sprawę merytorycznie;
c) art. 156 § 1 3 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że sprawa została już ostatecznie rozstrzygnięta decyzją Starosty L. z dnia [...] r. oraz decyzją Wojewody z dnia [...] r., a pomiędzy powyższym rozstrzygnięciem a zaskarżoną decyzją Starosty L. z dnia [...] r. zachodzi tożsamość przedmiotowa i podmiotowa, podczas gdy oba rozstrzygnięcia zostały wydane na podstawie odmiennych stanów prawnych;
2. przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy:
a) art. 136 ust. 3 w zw. z art. 140 ust. 1 i art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie, pomimo że przepis ten obejmuje wszelkie sposoby "nabycia" nieruchomości.
W uzasadnieniu zarzutów pełnomocnik skarżących podniósł, że w dacie wydania decyzji Starosty L. z dnia [...] r. umarzającej postępowanie, przepisy u.g.n. nie przewidywały możliwości zwrotu nieruchomości przejętych na rzecz gminy. Natomiast w dniu 3 stycznia 2013 r. weszła w życie nowelizacja art. 216 ust. 2 u.g.n., w świetle której przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy (ustawy o gospodarce nieruchomościami).
Istotny dla niniejszej sprawy przepis prawa materialnego tj. art. 216 ust. 2 u.g.n. uległ zatem znaczącej zmianie już po ostatecznym rozstrzygnięciu poprzedniej sprawy administracyjnej zainicjowanej wnioskiem M. i E. R. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wobec zmiany treści tego przepisu nie zachodzi tożsamy stan prawny, nie można więc mówić o powadze rzeczy osądzonej (res iudicata), a w konsekwencji o przesłance stwierdzenia nieważności, w której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.. Ponowne merytoryczne zbadanie sprawy o zwrot jest więc dopuszczalne.
Za wadliwe uznał również pełnomocnik skarżących stanowisko organu, że przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. ogranicza się do nabycia nieruchomości na rzecz skarbu państwa/gminy jedynie w trybie umowy cywilnoprawnej. Podkreślił, że ustawodawca ogólne pojęcie "nabycia" sformułowane w art. 216 ust. 2 u.g.n. inaczej odnosi do aktów prawnych wskazanych w pkt 1 i 2 , a inaczej do u.g.g.w. wskazanej w pkt 3. W przypadku aktów, o których mowa w art. 216 ust. 2 pkt 1 i 2 u.g.n ustawodawca wyraźnie wskazał przepisy prawa, na mocy których musiało nastąpić "nabycie", aby dopuszczalne było ubieganie się o zwrot w trybie u.g.n., natomiast w odniesieniu do u.g.g.w. takiej konkretnej podstawy prawnej "nabycia" nieruchomości nie wskazał. Zdaniem pełnomocnika skarżących oznacza to, że ustawodawca nie zdeterminował uprawnienia do dochodzenia zwrotu nieruchomości formą nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, w szczególności nie przewidział warunku, by wywłaszczenie na podstawie u.g.g.w. musiało nastąpić w trybie decyzji administracyjnej, czy umowy cywilnoprawnej. Pogląd powyższy znajduje odzwierciedlenie w powołanym w skardze orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Przedstawiona wykładnia art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. zapobiega różnicowaniu sytuacji prawnej jednostek pomiędzy tymi, których własność została przejęta na Skarb Państwa albo gminę z mocy prawa a tymi, których własność przejęta została w innej formie prawnej. G. L. nie jest więc uprawniona do żądania ochrony wynikającej z nabycia prawa własności, jeśli nabycie nastąpiło dla realizacji celu publicznego, a cel ten nie został zrealizowany - w przedmiotowej sprawie przez ponad 20 lat. Obowiązek zwrotu wynika wprost z art. 21 ust. 2 Konstytucji, stąd odmówienie właścicielowi lub jego następcom prawnym roszczenia o zwrot, prowadziłoby do niekorzystnego i nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej podmiotów wywłaszczonych.
Zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Organ I instancji prawidłowo i wyczerpująco zgromadził materiał dowodowy w sprawie stwierdzając, że w obszarze objętym wnioskiem o zwrot (projektowane działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha) nie podjęto żadnych działań zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia, bowiem teren ten stanowi niezagospodarowany nieużytek porośnięty chwastem i drzewami, a zatem zwrot tej nieruchomości jest zasadny. Organ zasadnie uznał, że sprawy objęcia przedmiotowej nieruchomości podziałem na podstawie uchwały nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia 18 listopada 1993 r. o ustaleniu granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne w rejonie [...] nie należy łączyć z późniejszą umową zamiany nieruchomości zawartą między G. L. a E. R. i M. R. z dnia [...] r., a w konsekwencji nie ma podstaw do orzekania o zwrocie przez skarżących na rzecz G. L. nieruchomości zamiennej zgodnie z art. 140 u.g.n. Rozstrzygnięcie organu I instancji zdaniem skarżących powinno zostać utrzymane w mocy.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z dnia 4 września 2019 r., II SA/Lu 273/19 Sąd odrzucił skargę E. R., a więc merytorycznemu rozpatrzeniu podlegała wyłącznie skarga M. R..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że zarówno organy administracji, jak i obecnie Sąd, są związane wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 276/17 na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz.2325), dalej jako "p.p.s.a.". Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
W powołanym wyroku Sąd nakazał organowi ustalenie, czy w sprawie nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej, stanowiąca podstawę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Sąd w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że "pełnomocnik G. L. okazał decyzję Wojewody z dnia [...] r. (...), wydaną "po rozpatrzeniu odwołania E. R. i M. R. od decyzji Starosty L. dnia [...] r. (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...]. Z uzasadnienia decyzji Wojewody wynika, że (...) tylko nieruchomości nabyte na rzecz Skarbu Państwa, mogą podlegać zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela. Brak jest natomiast uregulowania prawnego w kwestii zwrotu nieruchomości przejętych na rzecz gminy na mocy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. oraz nabytych na rzecz gminy". Sąd uznał, że zaskarżona decyzja z dnia [...] r. została wydana w sprawie "prawdopodobnie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją administracyjną. Jednocześnie nie dysponując oryginałem lub odpisem decyzji wydanej w I instancji przez Starostę L. z dnia [...] r. (...) Sąd nie mógł skorzystać z regulacji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i stwierdzić nieważności zaskarżonej decyzji (...)". Sąd wyjaśnił przy tym, że "decyzja umarzająca postępowanie definitywnie kończy postępowanie i organ administracyjny jest nią związany (art. 110 k.p.a.). Przyjęta w procedurze administracyjna konstrukcja umorzenia postępowań w drodze decyzji powoduje, iż stabilność decyzji ostatecznej o umorzeniu postępowania korzysta z tej samej ochrony jak każda inna decyzja. Zgodnie z art. 16 § 1 zdanie drugie k.p.a. uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Wzruszenie zatem decyzji umarzającej postępowanie może nastąpić jedynie w jednym z nadzwyczajnych trybów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Decyzja rozstrzygająca co do istoty sprawę, w której decyzją ostateczną postępowanie umorzono, jest nieważna - art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. - res iudicata".
Uwzględniając powyższe wytyczne, Wojewoda ustalił, że działki, których zwrotu obecnie domagają się skarżący, oznaczone jako projektowane działki nr [...] i nr [...], stanowią część działki nr [...] objętej ostateczną decyzją Starosty L. z dnia [...] r. umarzającą postępowanie. Następnie porównując strony i przedmiot tamtego postępowania z niniejszym postępowaniem, a także mając na uwadze pogląd Sądu wyrażony w powyższym wyroku, Wojewoda stwierdził, że zachodzi powaga rzeczy osądzonej, stanowiąca przeszkodę do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.
Stanowisko to jest wadliwe.
Cechą powagi rzeczy osądzonej jest tożsamość podmiotowa i przedmiotowa, a także identyczny stan prawny. Jak wskazał WSA w Lublinie w powyższym wyroku, "decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Sprawa musi dotyczyć tych samych podmiotów oraz tego samego przedmiotu, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Zmiana stanu prawnego, ani orzecznictwa nie wpływa na zmianę przedmiotu (tylko wtedy), gdy regulacja prawna została w pełni przejęta przez nowy akt (..)".
Bezspornym jest, że w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] r. występowały te same podmioty, co w niniejszej sprawie - sprawa została wszczęta przez skarżących – M. R. i R. R., a wniosek o zwrot dotyczył tej samej, co obecnie nieruchomości – projektowane działki nr [...] i nr [...], objęte wnioskiem w niniejszym postępowaniu, wchodziły w całości w obszar działki nr [...] objętej poprzednim wnioskiem.
Rację ma natomiast pełnomocnik skarżącego, że w stosunku do poprzedniej decyzji z dnia [...] r. zmienił się istotnie stan prawny.
Przepis art. 216 ust. 1 i 2 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania poprzednio przez organy administracji publicznej (I instancji - [...] r., II instancji – [...] r.) stanowił, że przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa (...) na podstawie wyszczególnionych w tym przepisie ustaw. Na podstawie art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. (Dz.U. z 2012r., poz.1429) - z dniem 3 stycznia 2013r. zmienił się przepis art. 216 ust. 2 u.g.n., obejmujący m.in. ustawę u.g.g.w., przewidując, że "przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy"
Sporna nieruchomość została nabyta przez G. L. w trybie u.g.g.w.
Nie ulega zatem wątpliwości, że w dacie wydania decyzji z dnia [...]., dotyczącej zwrotu spornej nieruchomości, przepis art. 216 ust. 2 u.g.n. w ówczesnym brzmieniu, nie obejmował nabycia nieruchomości na rzecz gminy, a więc roszczenie o zwrot wobec gminy nie przysługiwało. Niedopuszczalność tego roszczenia była jednoznaczna. Na brak podstawy żądania zwrotu nieruchomości nabytej przez gminę wskazał wprost WSA w Lublinie w wyroku z dnia 4 marca 2008 r., II SA/Lu 796/07, kontrolując ostateczną decyzję Wojewody z dnia 17 września 2007 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] r. umarzającą wcześniejsze postępowanie z wniosku R. R. i E. R.. Sąd ten stwierdził, że "skoro zatem językowe ujęcie przepisu art. 216 u.g.n. wyraźnie i w obu ustępach odnosi się do wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa, to należy przyjąć, że przepis ten nie może być stosowany rozszerzająco na przypadki wywłaszczenia na rzecz gminy".
Zmieniając ten przepis w 2013 r. ustawodawca wprost przewidział, że nieruchomości nabyte przez gminę podlegają zwrotowi. Wobec zmiany stanu prawnego, stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie zachodzi res iudicata, jest wadliwe. Oznacza to, że nie ma obecnie przeszkód do ponownego rozpatrywania niniejszej sprawy, w tym do ponownej oceny stanu faktycznego i podstawy prawnej, odmiennej, niż zaprezentowana przez organy wydające decyzje z dnia [...] r. i [...] r.
Zwrócić należy także uwagę, że taki właśnie motyw wydania decyzji Starosty L. z dnia [...] r. (i następnie decyzji Wojewody z dnia [...] r.) w przedmiocie umorzenia postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości wynika wprost z uzasadnień tych decyzji, w których wskazano, że w ówcześnie obowiązującym stanie prawnym roszczenie z art. 136 ust. 3 u.g.n. przysługiwało jedynie do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa, nie przysługiwało natomiast w przypadku, gdy przedmiot wniosku stanowi nieruchomość nabyta na rzecz gminy.
Dokonana w 2013 r. zmiana art. 216 ust. 2 u.g.n. otworzyła skarżącym drogę do złożenia ponownego wniosku o zwrot nieruchomości, przy czym z uwagi na zmianę stanu prawnego, który leżał u podstaw wydania poprzednich decyzji, nie można przyjąć, że obecny wniosek objęty został powagą rzeczy rozstrzygniętej poprzednimi decyzjami z [...] r.
Zdaniem Sądu w składzie niniejszym, również dokonana przez Wojewodę wykładnia aktualnie obowiązującego art. 216 ust. 2 u.g.n. nie jest prawidłowa.
Przepis ten stanowi, że "przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie:
1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. poz. 240 oraz z 1957 r. poz. 172);
2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. poz. 31);
3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. poz. 127, z późn. zm.).
W rozdziale 6 działu III ustawy, do której odsyła ten przepis, zostały sformułowane regulacje dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, są to przede wszystkim art. 136 i art. 137 u.g.n. Stosownie do treści art. 136 ust. 1 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Przesłanki uznania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia określa z kolei art. 137 ust. 1 u.g.n., stanowiąc, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
W orzecznictwie stanowiska co do tego, czy przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. obejmuje wszelkie formy "nabycia" nieruchomości na podstawie przepisów u.g.g.w., a więc zarówno nabycie w trybie decyzji administracyjnej, umowy cywilnoprawnej, jak i przejście z mocy prawa, są rozbieżne.
Część sądów przyjmuje, że "nabycie" nieruchomości, o którym mowa w art. 216 ust. 2 u.g.n., nie może być utożsamiane z wywłaszczeniem nieruchomości na podstawie aktu administracyjnego, ani z przejęciem nieruchomości z mocy prawa, następuje ono poprzez przeniesienie własności nieruchomości w drodze umowy. Przypadki, o których mowa w art. 216 ust. 2 u.g.n. dotyczą bowiem "nabycia" nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawach tam wskazanych, podczas gdy w art. 216 ust. 1 u.g.n. jest mowa o nieruchomościach "przejętych lub nabytych" na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o podane przepisy. Taka różnica w omawianych regulacjach, powiązana z wprowadzoną równocześnie w u.g.n. zmianą polegającą na dodaniu w art. 4 u.g.n. po punkcie 3a punktu 3b (wprowadzoną w wyniku nowelizacji ustawy dokonanej ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004r., Nr 141, poz. 1492), zgodnie z którym ilekroć w ustawie jest mowa o "zbywaniu albo nabywaniu" nieruchomości – należy przez to rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. Prowadzi to do przyjęcia wąskiej wykładni art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. (zob. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2014 r. I OSK 1909/12; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 lipca 2009r., IV SA/Po 265/09).
Wyrażany jest również pogląd odmienny, dopuszczający roszczenie o zwrot nieruchomości na podstawie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. w odniesieniu do nieruchomości przejętych z mocy prawa na rzecz Państwa bądź gminy, w tym na podstawie art. 16 u.g.g.w. Argumentując to stanowisko sądy wskazują, że "nowelizacja art. 216 u.g.n., dokonana ustawą z 28 listopada 2003 r., była spowodowana orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2001r./ SKK 22/21 – Dz. U. Nr 129 poz. 1447/, który uznał, iż art. 216 u.g.n. w zakresie, w jakim wyklucza odpowiednie stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III tejże ustawy do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli jest niezgodny z konstytucją. W uzasadnieniu swego wyroku Trybunał m. in. wskazał, iż poza art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., który trzeba traktować jako ściśle powiązany z ogólnym postępowaniem wywłaszczeniowym - pozostałe cztery ustawy wymienione w tym przepisie łączy cecha wspólna, jaką jest unormowanie przejmowania na własność Państwa nieruchomości lub ich części w związku z wyznaczaniem terenów budowlanych. Zdaniem Trybunału zachodzi podobieństwo sytuacji unormowanych przez ustawę z 1948 r. i sytuacji unormowanych przez niektóre ustawy, wymienione w art. 216 ustawy z 1997 r. i dlatego Trybunał uznał, że objęcie dobrodziejstwem art. 216 sytuacji prawnych, które ukształtowały się na tle owych czterech ustaw, a wykluczenie przez art. 216 możliwości stosowania zasady zwrotu do sytuacji, które ukształtowały się na tle ustawy z 1948 r. stanowi możliwość naruszenia zasady równości i zasady ochrony własności". W związku z tym, sądy przyjęły, że "objęcie przez art. 216 u.g.n. nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości może dotyczyć sytuacji, określonych w art. 16 tej ustawy, który przewidywał przejście z mocy prawa na własność gminy gruntów wydzielonych pod ulice i place z dniem uprawomocnienia się uchwały rady gminy o ustaleniu granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, czy też innych przepisów tej ustawy, przewidujących nabycie przez gminę własności gruntów za odszkodowaniem, wypłacanym na podstawie zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości" (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 25 maja 2006 r., II SA/Ke 780/05). Odnosząc się do tego poglądu Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2007 r., I OSK 1863/06 podkreślił, że w istocie "sytuacja, o której mowa w art. 16 ust.4 u.g.g.w. doprowadzała do nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa, w drodze umowy lub wywłaszczenia. Tylko przejście na własność Skarbu Państwa nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 12 ust. 5 u.g.g.w.n. nie podlegało procedurze wywłaszczeniowej mogącej zakończyć się decyzją lub umową". NSA wskazał, że "istota roszczeń, zaaprobowanych przez ustawodawcę poprzez ustanowienie norm art. 216, sprowadza się do podobieństwa stanów faktycznych i prawnych, wskazanych w tym przepisie, do instytucji wywłaszczenia, jako przymusowego odjęcia własności w związku z budownictwem mieszkaniowym". Za potratowaniem przejęcia przez państwo bądź gminę na podstawie art. 16 ust. 4 u.g.g.w. jako wywłaszczenia przemawia także art. 50 ust. 1 u.g.g.w. (w brzmieniu pierwotnym) zgodnie z którym nieruchomość mogła być wywłaszczona, jeżeli była niezbędna na cele: (...) uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego, skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego, (...)
Sąd w składzie niniejszym podziela ten pogląd.
Wprawdzie przejęcie nieruchomości z mocy prawa na rzecz Państwa lub gminy na podstawie art. 16 ust. 4 u.g.g.w. miało cechy postępowania scaleniowego, niemniej jednak nie można pominąć, że przepis ten przewidywał wprost, że ta część nieruchomości, za którą właściciel nie otrzymał działek budowlanych, przechodziła z mocy prawa na rzecz gminy, w szczególności chodziło o grunty wydzielone pod ulice i place. Za takie nieruchomości właściciel otrzymywał odszkodowanie. Przepis ten brzmiał następująco: "Grunty nie wchodzące w skład działek oddanych zgodnie z przepisem ust. 2 dotychczasowym właścicielom lub użytkownikom wieczystym, a w szczególności grunty wydzielone pod ulice i place, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym uchwała rady gminy o ustaleniu granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne stała się prawomocna". Zauważyć należy, że omawiany przepis nie przewidywał przy tym żadnych ograniczeń w zakresie proporcji wielkości pomiędzy tą częścią przejmowanej uchwałą nieruchomości, za które właściciel otrzymywał działkę (działki) budowlaną a tą, która przechodziła na inne cele (np. pod ulice i place). Faktycznie mogły to być części o porównywalnej wielkości, a nie można było wykluczyć, że "pozostała" część będzie większa, niż działka część nieruchomości objęta scaleniem i podziałem, za którą właściciel otrzymywał działkę. Była więc to istotna cecha odróżniająca typowe postępowanie scaleniowe, którego istotą jest co do zasady to, że właściciel otrzymuje równowartość działek objętych scaleniem. Pozwala to na uznanie, że choć przejście własności nieruchomości z mocy prawa na państwo lub gminę miało cechy scalenia, to jednak jego celem nie było stworzenie korzystniejszych warunków zagospodarowania i wykorzystania terenów, poprzez poprawę struktury obszarowej (co jest istotą scalenia), lecz nabycie prawa własności przez państwo/gminę w celu dalszego zagospodarowania tych nieruchomości na cele publiczne (mieszkaniowe). Niewątpliwie postępowanie to w zakresie tej części, która nie była "zwracana" właścicielowi jako nowa wyodrębniona działka budowlana, miało cechy wywłaszczenia. Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił (wyrok z dnia 23 września 2014 r., SK 7/13), że "wywłaszczenie" obejmuje stany spełniające łącznie następujące warunki: jest szczególną formą ingerencji w sferę własności, dopuszczalną jedynie, gdy w grę wchodzi cel publiczny, którego nie można zrealizować za pomocą innych środków prawnych, następuje zawsze z inicjatywy podmiotu publicznego, na rzecz którego przechodzi własność lub inne prawo majątkowe, następuje aktem indywidualnym, obejmującym konkretną nieruchomość, na rzecz konkretnego podmiotu, w postępowaniu administracyjnym, na rzecz podmiotu publicznego wbrew woli właściciela prywatnego i polega na ograniczeniu bądź odjęciu w całości prawa własności lub innego prawa majątkowego, cel (interes) publiczny należy rozumieć wyłącznie jako dobro ogółu (...), wywłaszczenie połączone jest z jednoczesnym wypłaceniem wywłaszczonemu słusznego odszkodowania, określonego przez przepisy wywłaszczeniowe.
Przejęcie nieruchomości w trybie art. 16 ust. 4 u.g.g.w. miało takie cechy. Nabywanie nieruchomości na rzecz Państwa/gminy na cele skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego, niewątpliwie stawiało właściciela w sytuacji przymusowej. Brak jakichkolwiek ograniczeń co do wielkości powierzchni odbieranej właścicielowi bez obowiązku zwrotu działek budowlanych, powodowało, że działanie takie było wywłaszczeniem, pomimo cech postępowania scaleniowego. Sąd w składzie niniejszym nie podziela odmiennego poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 kwietnia 2018 r., II SA/Wr 833/17. Systemowa wykładnia art. 216 u.g.n. prowadzi do wniosku, że przepisem art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. objęte są wszelkie sposoby "nabycia" nieruchomości przez państwo bądź gminą w trybie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, jeżeli nabycie to następowało w trakcie postępowania wywłaszczeniowego, a takim było podjęcie uchwały na podstawie art. 14 – 16 u.g.g.w.
Za uznaniem, że art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.g.w. dotyczy nie tylko nabycia w wąskim rozumieniu, w formie umowy cywilnoprawnej, lecz także obejmuje inne sposoby nabycia, o ile oczywiście dokonywane one były w szeroko rozumianym postępowaniu wywłaszczeniowym, przewidzianym w u.g.g.w., świadczy także sposób redakcji tego przepisu. W orzecznictwie wskazuje się, że przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 nie zawęża, jak w przypadku art. 216 ust. 2 pkt 1 i 2 - podstaw prawnych nabycia nieruchomości do konkretnych przepisów wymienionych w nich ustaw, co oznacza, że wolą ustawodawcy jest objęcie tym przepisem wszelkich sposobów "nabycia" nieruchomości przewidzianych w u.g.g.w. (a nie wyłącznie "nabyć" dokonanych na podstawie ściśle wskazanych przepisów). Przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie ogranicza się zatem do nabycia nieruchomości w trybie decyzji o wywłaszczeniu, czy umowy cywilnoprawnej (wyroki NSA: z dnia 26 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1407/09, z dnia 18 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 1815/07, z dnia 16 października 2009 r. sygn. akt I OSK 37/09, z dnia 18 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1136/08).
Mając zatem na uwadze, że nieruchomość będąca przedmiotem niniejszej sprawy, tj. dawna działka nr ewid. [...] (obecnie działka nr ewid. [...], w skład której wchodzą projektowane działki nr [...] i nr [...] objęte wnioskiem o zwrot) została przejęta z mocy prawa na rzecz G. L. na podstawie tego art. 16 ust. 4 u.g.g.w. w związku z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia 18 listopada 1993 r. o ustaleniu granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne w rejonie [...], podjętą na podstawie art. 14 ust. 1, art. 44, art. 45 i art. 85 u.g.g.w.- uznać należy, że w świetle art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n dopuszczalne jest roszczenie o jej zwrot.
Zarzuty skargi, dotyczące naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. są więc usprawiedliwione.
Organ odwoławczy powinien zatem rozpoznać sprawę merytorycznie i zbadać, czy w sprawie zachodzą przesłanki zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia.
Rację ma również pełnomocnik skarżącego, że przepis art. 140 u.g.n. nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż za objętą wnioskiem o zwrot część przejętej przez G. L. działki nr [...], tj. za "pozostałą" część tej działki, przeznaczoną nie na wyodrębnienie działki budowlanej, lecz na inne cele (obejmującą dwie projektowane działki nr [...] i [...]) skarżący nie otrzymali nieruchomości zamiennej, lecz odszkodowanie. Natomiast dokonanie - po upływie kilku lat od uchwały nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia 18 listopada 1993 r. - zamiany działki nr [...] (tj. wyodrębnionej działki budowlanej, która została przyznana skarżącym na podstawie art. 16 ust. 4 u.g.g.w. za przejętą działkę nr [...]) na działkę nr [...] należącą do gminy na podstawie umowy z dnia 15 maja 1998 r., nie ma związku z wywłaszczeniem na podstawie tej uchwały.
Ubocznie należy wskazać na podobne rozstrzygnięcie WSA w Lublinie zawarte w wyroku z dnia 24 kwietnia 2018 r., II SA/Lu 1096/17 dotyczące innej działki skarżących, przejętej na podstawie tej samej uchwały nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia 18 listopada 1993 r. o ustaleniu granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne w rejonie [...]
Z tych wszystkich względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Orzeczenie o kosztach nastąpiło na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804).
Rozpatrując sprawę ponownie organ odwoławczy uwzględni powyższe rozważania i merytorycznie rozpatrzy wniosek skarżących o zwrot spornej nieruchomości.