IV SA/Wa 625/07

IV SA/Wa 625/07 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2007-06-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2007-03-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Aneta Opyrchał
Krystyna Napiórkowska /przewodniczący/
Marta Laskowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Sygn. powiązane
II OSK 1533/07 - Wyrok NSA z 2008-08-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie asesor WSA Marta Laskowska (spr.),, asesor WSA Aneta Opyrchał, Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2007 r. sprawy ze skargi R.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) stycznia 2007 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) na rzecz skarżącego R. T. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...)decyzją z dnia (...) stycznia 2007 r. po rozpatrzeniu odwołania R. T. od decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia (...) listopada 2006 r. na podstawie art. 138 par.1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku (...) na działkach nr (...), (...), (...), (...),(...),(...),(...) położonych w O. przy ul.(...)
W uzasadnieniu decyzji przedstawiono następujący stan sprawy:
Prezydent Miasta O. na wniosek R. i J. N. oraz K. i J. S. ustalił warunki zabudowy dla w/w inwestycji. Od powyższej decyzji odwołanie złożył R. T., w którym podniósł, że zaskarżona decyzja rażąco narusza art. 15 ust.2 pkt 3 i 6 w związku z art.59 ust.1, art. 53 ust.1, art.60 ust1, art.61 ust.1 pkt 1 i 4 i ust.5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) oraz §3, §4 ust. 1 i 3, §5 i §7 ust.4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 10 kpa.
Odnosząc się do zarzutów odwołującego R. T. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) uznało, że norma wskazana w art.61 ust.1 pkt 4 przywołanej ustawy nakazuje jedynie organowi zbadanie czy ten konkretny teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. W niniejszej sprawie - zdaniem organu odwoławczego - słusznie organ pierwszej instancji uznał, że dla terenu objętego planowaną inwestycją nie jest wymagane uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Na teren objęty zaskarżoną decyzją w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym do dnia (...) grudnia 2003 r. była zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.
Odnosząc się do zarzutu co do prawidłowości przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których
mowa w art. 61 ust.1-5 w/w ustawy organ wskazał, że ani ustawa, ani rozporządzenie wykonawcze nie wymagają ażeby granice obszaru analizowanego miały kształt okręgu lub prostokąta. Nie słuszny jest również zarzut dotyczący wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, na którym ma być realizowane zamierzenie inwestycyjne.
Również za niezasadny organ uznał zarzut dotyczący wadliwości mapy, która stanowi załącznik do decyzji w zakresie jej aktualności, bowiem jej aktualność została potwierdzona na dzień (...) września 2006 r. przez uprawnionego geodetę.
Jak wskazał organ odwoławczy przedmiotowy teren ma dostęp do dwóch dróg (ul.(...) i ul. (...)) o charakterze publicznym, tak więc wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 2 został spełniony.
Niesłuszny jest zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) zarzut braku powiadomienia mieszkańców Spółdzielni (...) i (...) bowiem organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił krąg postępowania i w sposób prawidłowy powiadomił wszystkie strony.
Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) złożył R.T.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, zarzucił:
naruszenie art. 15 ust.2 pkt.3 i 6 w związku z art. 59 ust.1 ustawy o
planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak określenia w decyzji
organu pierwszej instancji oraz w załączniku nr 2 do tejże decyzji - powierzchni
biologicznie czynnej (terenów zielonych) mimo, iż taki zapis winien znaleźć się w
tejże decyzji;
nie wskazanie czy teren przeznaczony pod inwestycję wymaga czy też nie
wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nie
rolnicze i nieleśne, mimo iż taki wymóg wynika wprost z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o
planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zgodnie z ust. 3 art. 61 wydanie
decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie przypadku łącznego
spełnienia pięciu warunków, w tym m.in. wskazanego w pkt. 4;
naruszenie § 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia
2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i
zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego, poprzez budzące wątpliwości ustalenie
wskaźnika powierzchni zabudowy. Wskaźnik taki w stosunku do powierzchni
działki wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Z załączonej do decyzji organu pierwszej instancji analizy wynika, że w terenie analizowanym wskaźnik ten wynosi od (...) do (...) a średnia wartość to około (...)
- naruszenie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., z którego wynika, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W niniejszej sprawie wyznaczenie obszaru analizowanego nastąpiło z rażącym naruszeniem w/w przepisów prawa poprzez nie zachowanie reguł w nich określonych. Granice obszaru poddanego analizie powinny być wyznaczone na kształt koła, o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 metrów, w którego środku (centralnie) położona jest działka budowlana, dla której wydawane są warunki zabudowy. W niniejszej sprawie granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w sposób nie uwzględniający powyższych norm wynikających z przepisów. Analizowany obszar ma kształt (...). Bardzo charakterystycznym jest, że w sposób celowy zdecydowana większość wyznaczonego obszaru analizowanego obejmuje ścisłe śródmieście miasta, ze stosunkowo wysokim wskaźnikiem powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, a ustalenie wysokiego średniego wskaźnika pozwoliło z kolei w decyzji i analizie określić bardzo wysoki wskaźnik zabudowy sięgający blisko (...) Wyznaczenie obszaru analizowanego wokół działki budowlanej zgodnie z cyt. regułami przepisów prawa spowodowałoby, iż obszar analizowany obejmowałby również tereny o zdecydowanie mniej intensywnej zabudowie, gdzie wskaźnik ten wynosi (...) a zabudowa w kierunku od centrum miasta, nie uwzględniona w wyznaczonym obszarze analizowanym charakteryzuje się wskaźnikiem zdecydowanie niższym niż przyjęty w zaskarżonej decyzji. Wadliwe określenie obszaru analizowanego dla planowanego przedsięwzięcia pozbawia udziału w tym postępowaniu właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiadujących z działkami inwestora lub
tych nieruchomości, co do których planowana inwestycja może oddziaływać w jakikolwiek sposób;
* naruszenie art.61 ust.1 pkt 1 w/w ustawy poprzez przyjęcie, iż w zakresie
projektowanej inwestycji budowlanej, zachodzi kontynuacja funkcji, parametrów,
cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym
gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz
intensywności wykorzystania terenu - wobec zabudowy już istniejącej, podczas gdy
obiekty w obszarze analizowanym mają charakter budynków wolnostojących, a z
decyzji wynika, że zabudowa przebiegać będzie po granicy działki, co przesądza
iż planowana zabudowa nie będzie zabudową wolnostojącą, nie będzie to więc
kontynuacja lecz zaprzeczenie kontynuacji;
* wadliwość mapy, która stanowi załącznik do decyzji w zakresie jej aktualności,
bowiem z daty umieszczonej w lewym dolnym rogu mapy wynika, że została
ona sporządzona (...) maja 2005r., a jej aktualność do celów projektowych
potwierdza pieczęć Urzędu Miejskiego w O. opatrzona datą (...) maja 2005 r.
Adnotacje dokonane przez geodetę w dniu (...)stycznia 2006r. i (...) września 2006r.
świadczą o jej nieaktualności, a zatem niemożności wykorzystania do celów
projektowych.
Zdaniem skarżącego poważne wątpliwości budzą również ustalone w decyzji warunki obsługi komunikacyjnej w zakresie zaopatrzenia od strony ul. (...), w sytuacji gdy nieruchomość objęta decyzją nie przylega do tej ulicy. Również załącznik graficzny do decyzji organu pierwszej instancji nie wskazuje sposobu dojazdu z ul.(...), co spowoduje w praktyce skierowanie zaopatrzenia poprzez układ wewnętrznej komunikacji zlokalizowanej pomiędzy budynkiem zabudowy wielorodzinnej a terenem objętym wnioskiem .
Skarżący wskazuje, że w decyzji złamana została zasada, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich oraz, że jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§4 ust.1 i 3 w/w rozporządzenia).
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało swoje argumenty zawarte w decyzji.
Na rozprawie w dniu 31 maja 2007 r. pełnomocnik skarżącego R. T. podniósł dodatkowy zarzut naruszenia art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewypełnienie wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - IV SA/Wa 2094/05 wydanego w niniejszej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Organy administracji orzekające w niniejszej sprawie, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2006 r., sygn.akt IV SA/Wa 2094/05 zgodnie z treścią art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym.
W piśmiennictwie ((...). (...), "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Prawnicze, Warszawa 2004, str. 223) podkreśla się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla tego sądu oraz organu administracji państwowej zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, a tym bardziej w orzeczeniach organów administracyjnych wydanych w innych sprawach. Nawet w wypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego.
Naruszenie przez organy administracyjne powołanego przepisu powoduje konieczność - w razie złożenia na tej podstawie skargi - uchylenia zaskarżonej decyzji, zaś niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu sądu administracyjnego jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej.
Orzekając uprzednio w niniejszej sprawie WSA w Warszawie nakazał prawidłowe przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, uwzględniając przy tym wymogi wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego.
Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717). Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy przestrzeni pozbawionych planu miejscowego możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1-5 tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust.1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3), teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4) oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust 1 pkt 5).
Cechy nowej zabudowy zostały określone w akcie wykonawczym do wyżej cytowanej ustawy, którym jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wydane na podstawie delegacji ustawowej (art. 61 ust. 6) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W ocenie Sądu trafne okazały się zarzuty podniesione w skardze, że -pomimo wskazań zawartych w wyroku Sądu z dnia 28 kwietnia 2006 r., sygn.akt IV SA/Wa 2094/05 - decyzja organu pierwszej instancji nie spełnia wymogów określonych przepisami w/w rozporządzenia. Podkreślić należy, że warunkiem sine quo non rozstrzygnięcia przez właściwy organ w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy w świetle art. 53 ust.1 w zw. z art.61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest uprzednie zanalizowanie przez ten organ w koniecznym zakresie stanu terenu inwestycji oraz otaczającego go obszaru.
Wskazana analiza umożliwia bowiem dokładne formułowanie wniosków, co do sposobu ustosunkowania się do żądania inwestora i w razie pozytywnego rozstrzygnięcia właściwego ukształtowania treści decyzji o warunkach zabudowy.
Z brzmienia § 3 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury, express verbis wynika, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej , której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o jakich mowa w art.61 ust.1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art.52 ust.2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.
W tym świetle uznać należy, iż sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, uwidoczniony w załączniku graficznym do decyzji organu pierwszej instancji nie spełnia wymagań wskazanych w rozporządzeniu. Z faktu, iż obszar ten ma być umiejscowiony wokół terenu inwestycji wynika bowiem logiczny wniosek, iż z każdej strony tego terenu wymieniony obszar musi być zamknięty liniami granicznymi i wyznaczony równomiernie. W niniejszej sprawie zaznaczono "większy" obszar analizowanego terenu od strony, gdzie na załączniku nr 2 kolorem (...) wskazano istniejące budynki (...). W konsekwencji powyższego zaniechania obszar, którego stan zagospodarowania organ winien był szczegółowo zbadać przed wydaniem decyzji, nie został dokładnie określony.
Co do zasady wadliwe (sprzeczne z przepisami rozporządzenia) wyznaczenie obszaru analizowanego można byłoby zakwalifikować jako naruszenie przez organy przepisu prawa materialnego. Sąd nie miał jednakże podstaw do przyjęcia, iż wada ta mogłaby stanowić samodzielną podstawę do uchylenia zaskarżonych decyzji. Zgodnie z treścią art 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. byłoby to bowiem możliwe tylko wtedy, gdyby z materiału dowodowego sprawy wynikało w sposób niewątpliwy, iż wadliwość analizy miała wpływ na wynik sprawy, co należy rozumieć w ten sposób, iż gdyby analiza sporządzona została poprawnie, to w sposób oczywisty organ orzekł by inaczej niż to miało miejsce. Wniosku takiego nie sposób jednakże wyprowadzić w oparciu o akta sprawy (Sąd nie może zatem wykluczyć sytuacji, w której organy dysponujące analizą zgodną z wymaganiami orzekłyby - w całkowicie uzasadniony sposób - tak samo). Sąd był jednakże zobowiązany do uznania, iż dysponując
wadliwą analizą organy orzekające w sprawie nie miały możliwości rzetelnego zbadania stanu zagospodarowania otoczenia inwestycji, co oznacza, iż orzekły w przedmiocie wniosku inwestorów, nie wyjaśniając wszystkich okoliczności, które przy orzekaniu tym należało wziąć pod uwagę. Stanowi to naruszenie przepisów postępowania (a konkretnie wskazanych na wstępie art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe uzasadniało uchylenie obu decyzji.
W tej sytuacji badanie zasadności pozostałych zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą uznano za zbędne.
Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art.145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 w zw. z art.209 cyt. ustawy.