II SA/Lu 269/13

II SA/Lu 269/13 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2013-10-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-03-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Joanna Cylc-Malec /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 105 par. 1, art. 160
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2004 nr 162 poz 1692
art. 2, art. 5
Ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 października 2013 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] Wojewoda [...] – po rozpatrzeniu odwołania J. B. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], umarzającej postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną dawniej jako działka nr [...] o pow. [...], położoną przy ul. N. w L., wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1973 r. nr [...]– utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1973 r., nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] wywłaszczyło na rzecz Państwa m.in. nieruchomość stanowiącą własność J. i J. małż. B., oznaczoną jako działka nr [...], położona przy ul. N. w L. Jednocześnie powołanym orzeczeniem ustalono na rzecz J. B. odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie 28.432 zł.
Decyzją z dnia [...] marca 2003 r. Nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność powyższego orzeczenia w jego pkt 11, dotyczącym wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości stanowiącej własność J. i J. małż. B. w części wchodzącej obecnie w skład działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...]. W stosunku do pozostałej części pkt 11 tego orzeczenia organ nadzorczy orzekł natomiast o jego wydaniu z naruszeniem prawa, odstepując od stwierdzenia jego niewazności w tej części z powodu zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych. Podstawą takiego rozstrzygniecia było ustalenie, iż w kontrolowanym postępowaniu wywłaszczeniowym doszło do rażącego naruszenia prawa, albowiem postępowanie to zostało wszczęte pomimo zgody na dobrowolną sprzedaż przedmiotowej nieruchomości jednego z jej współwłaścicieli oraz z pominięciem przedstawienia oferty dobrowolnego zbycia nieruchomości drugiemu z jej współwłaścicieli. Ponadto – jak stwierdził organ nadzorczy – we wniosku o wywłaszczenie nieruchomości, jak również w decyzji orzekającej o wywłaszczeniu oraz o odszkodowaniu, wskazano nieżyjącego J. B. pomijając jako osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania współwłaścicielkę J. B..
Powołując się na fakt stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] czerwca 1973 r. w części dotyczącej dawnej działki nr [...], J. B., J. B., B. W., W. B., M. B. i I. B. – następcy prawni J. i J. małżonków B. – w piśmie z dnia 12 grudnia 2005 r. zwrócili się do Ministra Transportu i Budownictwa o przyznanie im odszkodowania w trybie art. 160 k.p.a.
Po wydaniu przez Ministra Budownictwa decyzji z dnia [...] maja 2007 r., nr [...], odmawiającej przyznania wnioskodawcom żądanego odszkodowania, z tym samym żądaniem ww. osoby w pismach: z dnia 15 lutego 2010 r., z dnia 26 września 2010 r., z dnia 25 lutego 2011 r., z dnia 30 maja 2011 r. oraz z dnia 14 lutego 2011 r. zwracały się do Prezydenta Miasta [...].
Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Prezydent Miasta [...] w dniu [...] czerwca 2012 r. wydał decyzję nr [...], którą orzekł o umorzeniu postępowania o ustalenie odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1973 r., położoną w L. przy ul. N., oznaczoną dawniej jako działka nr [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że odnośnie części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej dawnym nr [...], a aktualnie oznaczonej jako działki nr [...] i [...] o łącznej pow. 1592 m2, w stosunku do której Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] marca 2003 r. stwierdził nieważność decyzji o jej wywłaszczeniu i odszkodowaniu, nie można ustalić odszkodowania, bowiem prawo własności tej nieruchomości zostało przywrócone na rzecz spadkobierców poprzednich współwłaścicieli. Organ uznał zatem, że brak jest przedmiotu sprawy w postaci wywłaszczonej nieruchomości. Odnośnie pozostałej części wywłaszczonej działki nr [...], co do której decyzją z dnia [...] marca 2003 r. stwierdzono wydanie orzeczenia o wywłaszczeniu i odszkodowaniu z naruszeniem prawa, organ I instancji uznał, że brak jest podstaw do ponownego ustalenia odszkodowania, bowiem w tej części w mocy pozostała decyzja orzekająca o wywłaszczeniu za odszkodowaniem. Ponadto – w ocenie organu - ponowne orzekanie w tym przedmiocie stanowiłoby naruszenie wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Z tych względów Prezydent Miasta [...] umorzył postępowanie o ustalenie odszkodowania na rzecz następców prawnych J. i J. małż. B., jako bezprzedmiotowe.
J. B., działając w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik W. B., B. W., M. B. i I. B., wniósł odwołanie od powyższej decyzji, w którym zarzucił jej:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- art. 129 ust. 5 pkt 3 oraz art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy roszczenia spadkobierców byłych właścicieli pozostają aktualne wobec stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej zarówno, wywłaszczenia, jak i odszkodowania;
- art. 233 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez brak ich zastosowania;
2. naruszenie przepisów postępowania:
- art. 10 § 1 i § 2 oraz art. 81 k.p.a. poprzez niedołącznie do akt sprawy dowodu w postaci wyceny szacunkowej wywłaszczonej nieruchomości, przez co strona nie mogła odnieść się do materiału dowodowego przed wydaniem decyzji;
- art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie należytej i wyczerpującej analizy materiału dowodowego, w szczególności niedokonanie wnikliwej oceny orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu;
- art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wskazanie błędnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz niepełne i niejasne uzasadnienie decyzji.
Ponadto odwołujący zarzucił decyzji organu I instancji naruszenie norm Konstytucji, nie precyzując jednak, o które przepisy ustawy zasadniczej chodzi.
Po rozpatrzeniu powyższego odwołania wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. – zaskarżoną w niniejszej sprawie – Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, iż pomimo tego, że nie wszystkie argumenty powołane przez organ I instancji okazały się słuszne, rozstrzygnięcie tego organu umarzające postępowanie w przedmiotowej sprawie uznać należy za właściwe.
W ocenie Wojewody analiza materiału dowodowego, w tym treści składanych przez następców prawnych J. i J. małż. B. wniosków, nie pozostawia wątpliwości, iż przedmiotem ich roszczenia było ustalenie odszkodowania w trybie art. 160 k.p.a. w związku ze stwierdzeniem przez organ nadzorczy nieważności decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu w części, zaś w pozostałej części stwierdzenie wydania ww. decyzji wywłaszczeniowej z naruszeniem prawa, a nie - jak przyjął organ I instancji – ustalenie i wypłata odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Powołany wyżej przepis, pomimo, że z dniem 1 września 2004 r. na mocy art. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162 poz. 1692) został uchylony, zachował jednak zastosowanie do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed ww. datą (art. 5 powołanej ustawy). W przedmiotowym postępowaniu zarówno decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu, jak i stwierdzająca jej nieważność decyzja nadzorcza Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, zostały wydane przed dniem 1 września 2004 r., zatem do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych z tytułu szkody, poniesionej na skutek wydania wadliwej decyzji administracyjnej zastosowanie miał przepis art. 160 k.p.a.
Zdaniem organu II instancji, organem właściwym do rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania na podstawie uchylonego art. 160 k.p.a. jest jednak organ nadzorczy , który stwierdził nieważność orzeczenia z dnia [...] czerwca 1973 r. w pkt 1 1 w części, a w pozostałej części pkt 11 decyzji stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Prezydent Miasta [...] zasadnie zatem umorzył przedmiotowe postępowanie, bowiem nie był właściwy do orzekania w przedmiocie wniosku złożonego przez J. B. i jego mocodawców. Wojewoda podkreślił, że w myśl art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Jeżeli organ, który podjął postępowanie, uzna następnie, że jest niewłaściwy do jego prowadzenia i zakończenia w drodze aktu administracyjnego, powinien postępowanie to umorzyć, a sprawę przekazać właściwemu organowi, przy czym bez znaczenia jest, czy postępowanie zostało wszczęte na wniosek, czy też z urzędu.
J. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie:
- art. 107 k.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia podstawy prawnej oraz brak właściwego uzasadnienia prawnego;
- art. 105 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że postępowanie w przedmiotowej sprawie stało się bezprzedmiotowe;
- art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, powołanie jako podstawy prawnej zaskarżonej decyzji przepisów prawa, które nie odpowiadają ustalonemu w sprawie stanowi faktycznemu oraz niewskazanie przesłanek, jakimi kierował się organ.
Nadto skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 129 ust. 5 pkt 3 oraz art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie wskazując jednak, na czym to naruszenie polegało.
W ocenie skarżącego okoliczność stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1973 r. w części przyznającej odszkodowanie "spowodowała konieczność wydania decyzji ustalającej odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość". Prezydent Miasta [...] oraz Wojewoda [...] od 10 lat nie potrafią jednak prawidłowo zinterpretować sentencji decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2003 r. Argumentacja tych organów o bezprzedmiotowości postępowania nie ma natomiast oparcia w przepisach prawa. Skarżący podniósł, że jeżeli sprawa o ustalenie odszkodowania jest w toku, to nie ma potrzeby składania kolejnego wniosku w tym przedmiocie. Organ powinien bowiem przedmiotową sprawę prowadzić z urzędu. Tymczasem organy administracji uchylają się od wydania decyzji ustalającej odszkodowanie na rzecz spadkobierców J. i J. małż. B.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza.
W ocenie Sądu analiza akt sprawy nie pozostawia wątpliwości, iż przedmiotem żądania skarżącego oraz reprezentowanych przez niego pozostałych następców prawnych J. i J. małż. B., było wydanie przez Prezydenta Miasta [...] decyzji ustalającej odszkodowanie z tytułu szkody poniesionej w związku z wydaniem przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzji z dnia [...] marca 2003 r., stwierdzającej nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] czerwca 1973 r. w pkt 11 dotyczącym wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości stanowiącej własność J. i J. B., oznaczonej jako dawna działka nr [...], położona przy ul. N. w L., w części wchodzącej obecnie w skład działek nr [...] i [...], zaś w pozostałej części pkt 11 stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa. O takim przedmiocie żądania wnioskodawców świadczy treść ich pism kierowanych w toku sprawy do Prezydenta Miasta [...].
Do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), tj. do dnia 1 września 2004 r., kwestię odszkodowań regulował art. 160 § 1 k.p.a., który stanowił, iż stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosi ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie. Na mocy powołanej ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. uległ zmianie stan prawny w zakresie odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę powstałą w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych. Zgodnie bowiem z art. 2 tej ustawy wskazany powyżej przepis art. 160 k.p.a. został uchylony z dniem 1 września 2004 r. i od tej daty do stanów i zdarzeń prawnych powstałych po tej dacie (art. 5 ustawy) stosuje się przepis art. 417 § 2 Kodeksu cywilnego, wskazujący jako właściwy do dochodzenia roszczeń ze wskazanego wyżej tytułu wyłącznie tryb sądowy.
W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, że dla dochodzenia odszkodowania z tytułu szkody poniesionej na skutek stwierdzenia nieważności (wydania z naruszeniem prawa) orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1973 r., w części dotyczącej dawnej działki nr [...] należącej do J. i J. małż. B., zastosowanie ma nadal tryb uregulowany w art. 160 k.p.a. Zarówno to orzeczenie, jak i wydana w stosunku do niego w trybie nadzwyczajnym decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2003 r., zapadły bowiem przed datą uchylenia przedmiotowego unormowania. Przepis ten w § 4 w sposób jednoznaczny determinuje jednak właściwość organu orzekającego w jego trybie. Stanowi on bowiem, że o odszkodowaniu przysługującym od organu wymienionego w § 1 orzeka organ administracji publicznej, który stwierdził nieważność decyzji z powodu naruszenia przepisu art. 156 § 1 albo stwierdził, w myśl art. 158 § 2, że została ona wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1.
W związku z powyższym nie budzi wątpliwości, iż organem właściwym w sprawie ustalenia na rzecz następców prawnych J. i J. małż. B. odszkodowania za szkodę poniesioną na skutek stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1973 r. jest obecnie organ, któremu powierzone zostały w wraz ze zniesieniem urzędu Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast kompetencje tego organu, tj. Minister Infrastruktury (art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 1 marca 2002 r. o zmianach w organizacji i funkcjonowaniu centralnych organów administracji rządowej i jednostek im podporządkowanych oraz o zmianie niektórych ustaw – Dz. U. Nr 25, poz. 253)
Skoro zatem Prezydent Miasta [...] nie był organem właściwym do orzekania w sprawie wniosku następców prawnych J. i J. małż. B. o ustalenie na ich rzecz odszkodowania w trybie art. 160 k.p.a., wszczęte i prowadzone przez ten organ postępowanie w tym przedmiocie podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., co też prawidłowo stwierdził organ odwoławczy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się bowiem, że jeżeli po wszczęciu postępowania ujawni się niewłaściwość organu go prowadzącego, wówczas organ ten powinien postępowanie to umorzyć i przekazać sprawę organowi właściwemu (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1393/05, Lex nr 203665 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 października 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 710/08, Lex nr 499819).
W konsekwencji powyższych ustaleń należy stwierdzić, że skoro wydana w niniejszej sprawie przez Prezydenta Miasta Lublin decyzja z dnia [...] czerwca 2012 r. orzekała właśnie o umorzeniu postępowania na podstawie 105 § 1 k.p.a., to pomimo jej błędnego uzasadnienia, zasadnym było utrzymanie jej w mocy przez organ odwoławczy. Naruszenie przez organ I instancji art. 107 § 3 k.p.a. pozostawało bowiem w tym wypadku bez wpływu na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji uzasadnienia.