II SA/Lu 265/04

II SA/Lu 265/04 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2004-12-02
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2004-05-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Wiesława Achrymowicz
Witold Falczyński /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Kręcisz
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
art.28 ust.1, art.29 ust.1, art.48, art.50
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art.151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (spr.), Sędziowie Asesor WSA Wiesława Achrymowicz,, Asesor WSA Wojciech Kręcisz, Protokolant Asyst. sędziego Rafał Ostrowski, po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003, Nr 207, poz. 2016 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2004 r. Nr [...], nakazującą M. i J. małżeństwu P. rozbiórkę przyłącza wodociągowego o długości 25 m, wykonanego na działce nr 48/21 w E., gm. N. na odcinku od wodociągu wiejskiego o średnicy 63 mm do wodomierza w istniejącej studzience.
W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż postępowanie dowodowe przeprowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wykazało, że w 1999 r. na działce nr 48/21 zrealizowane zostało bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę na odcinku od istniejącej sieci wodociągowej o średnicy 63 mm do wodomierza w istniejącej studzience przyłącze wodociągowe służące do celów ogrodniczych. Podstawą wykonania przedmiotowego przyłącza były jedynie otrzymane w dniu 14.04.1999 r. z Zakładu Gospodarki Komunalnej warunki projektowania znak: [...]. Stanowiło to podstawę do wydania przez organ I instancji, w oparciu o przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane decyzji z dnia [...] lutego 2003 r. w przedmiocie nakazania rozbiórki samowolnie zrealizowanego ww. przyłącza wodociągowego, którą skierowano do Zakładu Gospodarki Komunalnej . Rozpatrzywszy odwołanie J.P. od powyższej decyzji, organ II instancji wydał w dniu [...] kwietnia 2003 r. decyzję uchylającą zaskarżoną decyzję w całości i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z uwagi na konieczność ustalenia właściwych stron postępowania oraz osób zobowiązanych do wykonania orzeczonego nakazu, a także trasy przebiegu spornego przyłącza. Po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 10 czerwca 2003 r. wydał decyzję nakazującą J.P. dokonanie rozbiórki przyłącza wodociągowego wykonanego na działce nr 48/21 w E. Następnie, na skutek zaskarżenia ww. decyzji, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...]lipca 2003 r. wydał decyzję, którą uchylił zaskarżoną decyzję wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, z uwagi na to, iż zaszła konieczność przeprowadzenia postępowania i wydania orzeczenia na podstawie przepisów znowelizowanej ustawy – Prawo budowlane, co wynika z treści art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Wobec powyższego, w dniu 9 września 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy – Prawo budowlane wydał postanowienie zobowiązujące M. i J. małżonków P. do opracowania i przedłożenia w terminie 30 dni od daty otrzymania tego postanowienia określonych dokumentów. Z uwagi na nie wywiązanie się z nałożonego postanowieniem obowiązku, organ I instancji, decyzją z dnia [...] lutego 2004 r., nakazał wykonanie przedmiotowej rozbiórki przyłącza.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał nadto, iż przepisy znowelizowanej ustawy – Prawo budowlane wprowadziły możliwość legalizacji samowoli budowlanej przy spełnieniu wymienionych w tych przepisach warunków, niespełnienie zaś któregokolwiek z nałożonych w toku przeprowadzonej procedury legalizacyjnej obowiązków (ustawowych obowiązków legalizacji) powoduje orzeczenie nakazu rozbiórki samowolnie wykonanego obiektu lub jego części. Za bezsporny w niniejszej sprawie organ odwoławczy uznał fakt, iż małżonkowie P. nie wykonali obowiązku nałożonego ww. postanowieniem z dnia [...].09.2003 r., tj. nie przedstawili: oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projektu zagospodarowania terenu działki Nr 48/21, uwzględniającego wykonane przyłącze oraz zaświadczenia Urzędu Gminy o zgodności projektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność ta, biorąc pod uwagę zapis ustępu 4 art. 48 ustawy – Prawo budowlane, spowodowała, iż materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia stał się przepis art. 48 ust 1 cytowanej ustawy, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Organ II instancji wskazał nadto, iż wprawdzie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2003 r. powinno być wydane na podstawie art. 48 ust. 2, nie zaś na podstawie powołanego art. 49b ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, niemniej jednak nie ma to wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie, gdyż sankcja przewidziana w przypadku niespełnienia nałożonych w postanowieniu obowiązków jest w obu przypadkach taka sama, tj. powoduje, iż organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do wydania wyłącznie decyzji w przedmiocie nakazania rozbiórki. Poza tym organ podniósł, iż zrealizowane na działce nr 48/21 w E. przyłącze wodociągowe służące do celów ogrodniczych wymagało pozwolenia budowlanego, a nie zgłoszenia na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, albowiem ten rodzaj robót budowlanych nie został wymieniony ani w art. 29, ani w art. 30 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. W niniejszej sprawie nie mamy również do czynienia z przyłączem wodociągowym do budynku, które na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 20 znowelizowanej ustawy – Prawo budowlane zostało zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.
W konkluzji organ II instancji wskazał, iż w sprawie bezspornie wykazano, iż realizacja na działce nr 48/21 przyłącza wodociągowego na cele ogrodnicze nastąpiła bez dopełnienia wymogów stawianych przez obowiązujące przepisy (brak projektu budowlanego oraz decyzji zatwierdzającej ten projekt i udzielającej pozwolenia na budowę) i w związku z tym organ nadzoru budowlanego zobligowany był do podjęcia działań przewidzianych przepisami prawa.
Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie J.P., wnosząc o jej uchylenie jako niezgodnej z prawem oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu podniósł, iż w prowadzonym postępowaniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego popełnił szereg błędów, które nie zostały sprostowane i nie stanowią dla strony oczywistej omyłki; chodzi tu o długość przyłącza przewidzianego do rozbiórki, która wynosi według Inspektora 25 m, zaś zdaniem Skarżącego – łącznie 12 m, a także o błędne numery działek, daty oraz nazwiska. Skarżący wskazał nadto, iż postępowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie wybudowanego przyłącza wodociągowego trwało od dnia 22.10.2002 r. do dnia 09.09.2003 r., co stanowi istotne przedłużenie w czasie, natomiast termin wydania dokumentów (luty 2004 r.) oraz istotna zmiana przepisów jest ewidentnie celowym działaniem Inspektora i jako jedyna przesłanka spowodowała zawieszenie wydania przez Starostę Powiatowego pozwolenia na budowę, w tym również na budowę nowego przyłącza. Skarżący podniósł, iż w trakcie wykonywanych robót budowlanych istniejące przyłącze zostałoby zlikwidowane, czego Inspektor nie bierze jednak pod uwagę.
Nadto według oceny Skarżącego, zarówno decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego są oparte tylko na przesłankach formalnych, stwierdzających naruszenie art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, natomiast przy wydawaniu decyzji nie ustosunkowano się do czynności, jakie skarżący wykonał przed, w trakcie i po zakończeniu budowy, a które określone są w cytowanej ustawie.
Skarżący podniósł, iż na przełomie marca i kwietnia 1999 r. stwierdził, że na jego działce Nr 48/21 położonej w E. , jest nie zainwentaryzowany wodociąg gminny, co dopiero w dniu 29 maja 2003 r. potwierdzono w trakcie odkopów z udziałem przedstawicieli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Działka została przez skarżącego zakupiona z istniejącym na niej wodociągiem gminnym, o czym powiadomił on Wójta Gminy. Skarżący wskazał, iż w obecności pracownika Urzędu Gminy – B.W., otrzymał od wójta odpowiedź twierdzącą na pytanie o pozwolenie na wybudowanie przez niego przyłącza wodociągowego. Podniósł też, iż w dniu 09.04.1999 r. złożył pismo do Urzędu Gminy z wnioskiem o wyrażenie zgody na wykonanie przyłącza o średnicy 63 mm do celów ogrodniczych na jego działce z przebiegającego wodociągu gminnego przez działkę o numerze 47/3, oznaczając tym samym w sposób jednoznaczny cel oraz miejsce robót, a nadto wnosząc z tytułu budowy przyłącza na rzecz gminy opłatę w wymaganej kwocie 1 300 złotych. Skarżący wskazał, iż w piśmie z dnia 14.04.1999 r. Zakład Gospodarki Komunalnej Gminy określił mu warunki budowy przyłącza wodociągowego, nie nakazując otrzymania pozwolenia na jego budowę. Przyłącze zostało wykonane na przełomie czerwca i lipca 1999 r., po dokonaniu wymaganego uzgodnienia w Zakładzie Uzgadniania Dokumentacji Technicznej. Według Skarżącego, przed rozpoczęciem robót, konserwator wodociągu gminnego, a jednocześnie przedstawiciel Urzędu Gminy P.Z. oraz geodeta, który dokonywał wytyczenia przyłącza przed jego budową W.P., informowali go ustnie, iż przyłącze na działce nr 48/21 jest ujęte w projekcie gminnym, zatem zdaniem skarżącego, nie musiał on wykonywać żadnych projektów. Przyłącze wykonywał na działce konserwator gminny P.Z. pod nadzorem zatrudnionego przez skarżącego R.S., posiadającego odpowiednie uprawnienia, następnie konserwator dokonał włączenia przyłącza wodociągowego do sieci wodociągu gminnego i przekazał przyłącze do użytkowania zgodnie z jego przeznaczeniem, zaś W.P. wykonał inwentaryzację powykonawczą i naniósł przyłącze na mapy. Skarżący podniósł, iż po zakończeniu robót Urząd Gminy zażądał dostarczenia dokumentacji geodezyjnej i powykonawczej oraz oświadczeń P.Z. i R.S., natomiast innych dokumentów nie żądano i nie sprawdzano, czy skarżący je posiada. Według oceny Skarżącego, wykonał on wszystko, czego zażądała gmina i co było potrzebne do wykonania przyłącza wodociągowego. Podniósł, iż miał pełne zaufanie do Urzędu Gminy, że postępowano zgodnie z prawem.
Według Skarżącego, z analizy treści art. 48 ustawy – Prawo budowlane, obowiązującej przed 11 lipca 2003 r. wynika, że rozbiórce podlegają obiekty budowlane, które zostały wybudowane bez pozwolenia albo zgłoszenia, bądź też pomimo zgłoszenia sprzeciwu, zaś art. 3 ust. 12 nie wskazuje, jaki ma być to organ administracji, zaś z przytoczonych przez skarżącego okoliczności wynika, iż Urząd Gminy sprawował kontrolę nad budową w formie zgłoszenia, ponieważ nie wydał decyzji o pozwoleniu na budowę i nie wniósł sprzeciwu, co oznacza, że nie naruszono art. 48 cytowanej ustawy w brzmieniu sprzed 11 lipca 2003 r. Skarżący stanął na stanowisku, iż biorąc pod uwagę przepisy ustawy – Prawo budowlane obowiązujące po dniu 11 lipca 2003 r. i jej art. 29, który zawiera przykładowe wyliczenie obiektów i robót budowlanych, wśród których znajdują się przyłącza do budynków, budowa jego przyłącza podlega jedynie zgłoszeniu, natomiast wymienione w cytowanym przepisie przyłącza do budynków są najczęściej spotykanymi obiektami budowlanymi. Przyjmując, iż budowa przyłączy wodociągowych do celów ogrodniczych powinna podlegać obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę również po dniu 11 lipca 2003 r., to w myśl art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy, ten artykuł należy stosować. Mając powyższe na uwadze, Skarżący stwierdził, iż w tym konkretnym przypadku należało zastosować art. 50 ust. 1 pkt 3 tak przed datą 11 lipca 2003 r., jak i po tej dacie, zaś w przypadku ustalenia braków mających istotny wpływ na użytkowanie, należałoby je uzupełnić, a nie kwalifikować budowy przyłącza do celów ogrodniczych z art. 48 ustawy – Prawo budowlane, jak to uczynił Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego i potwierdził Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego.
W odpowiedzi na skargę, organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto wskazał, iż wyszczególniony przez Skarżącego błąd stanowi oczywistą omyłkę pisarską, która nie wymaga przeprowadzenia dodatkowych badań czy ustaleń, w związku z czym może być w każdym terminie przez organ sprostowana w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. Kwestia ta dotyczy podania błędnej długości przyłącza, co nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem nakaz rozbiórki został skierowany w stosunku do całego przyłącza na odcinku od istniejącej sieci do wodomierza w studzience, wobec czego nie ma wątpliwości, o który obiekt chodzi. Organ podkreślił również, iż pismo M. i J. P. z dnia 09.04.1999 r. skierowane do Zakładu Gospodarki Komunalnej nie nosi cech zgłoszenia budowy przyłącza wodociągowego w myśl art. 30 ustawy – Prawo budowlane, na co w skardze powołuje się skarżący, ponieważ dotyczyło wyrażenia zgody na doprowadzenie wody do działki Nr 48/21 z wodociągu gminnego, a zatem stanowiło prośbę o wydanie zgody na podłączenie się do istniejącej sieci wraz z wydaniem warunków tego podłączenia. Nadto organ wskazał, iż Zakład Gospodarki Komunalnej nie posiada kompetencji do nakazywania bądź zwalniania z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. W ocenie Sądu zarówno zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego są zgodne z prawem.
Podstawą orzeczenia wobec skarżącego nakazu rozbiórki przyłącza wodociągowego było wykonie tego przyłącza bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz, wobec niespełnienia obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] września 2003 r., niemożność legalizacji tego obiektu budowlanego.
Organ administracji poprawnie przyjął, iż realizacja samodzielnego przyłącza wodociągowego wymaga pozwolenia na budowę. Wskazać należy, iż zgodnie z przepisem art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016) pozwolenia na budowę nie wymaga budowa przyłączy do budynków: elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych. Przepis ten odnosi się więc do przyłączy niesamodzielnych – przyłączy do istniejących budynków. Przyłącza samodzielne, zgodnie z ogólną zasadą Prawa budowlanego wyrażoną w przepisie art. 28 ust. 1, wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W sprawie niniejszej bezspornym jest, iż inwestor nie legitymował się decyzją o pozwoleniu na budowę. Prawną konsekwencją braku takiej decyzji jest zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego.
W tym miejscu wskazać trzeba, iż Sąd nie podziela argumentów skarżącego obszernie wyeksponowanych w skardze, dotyczących niewłaściwego zastosowania przepisu art. 48 Prawa budowlanego. W ocenie J.P. należało w niniejszej sprawie zastosować przepis art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Jako podstawę takiego twierdzenia skarżący wskazuje, iż informował on Urząd Gminy o zamiarze wykonania przyłącza (pismo z dnia 9 kwietnia 1999 r.), zaś Urząd ten, w sytuacji gdy wiedział o inwestycji, sprawował nad nią kontrolę. Nadto pracownicy Urzędu nie poinformowali stronę o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, ani nie wnieśli żadnego sprzeciwu.
Odpowiadając na te twierdzenia zaznaczyć należy, iż J.P. wniósł do Urzędu Gminy pismo z prośbą o wyrażenie zgody na podłączenie do sieci wodociągowej i określenie warunków takiego podłączenia. Abstrahując od kwalifikacji danej inwestycji wskazać trzeba, iż prośba taka nie może być utożsamiana ze zgłoszeniem wymaganym przepisami Prawa budowlanego, które podlega określonym wymogom formalnym i materialnym. Nadto wiedza organu o danej inwestycji nie może zastąpić decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem nie wypełnia dyspozycji przepisu art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.
Podkreślić też trzeba, że wydane w odpowiedzi na wniosek inwestorów (dotyczący – jak to wyraźnie zaznaczyli autorzy – "warunków technicznych przyłącza wodociągowego") pismo Zakładu Gospodarki Komunalnej z dnia 14.04.1999 r. uzgadniając projektowanie przyłącza i określając jego warunki, jednoznacznie stwierdza, że uzgodnienie to nie upoważnia do prowadzenia robót.
Należy zauważyć, iż organ I instancji, wydając postanowienie z dnia 9 września 2003 r., nakazujące złożenie określonych dokumentów wskazał jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia przepis art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2004 r. PINB sprostował ten zapis na podstawie art. 113 §1 w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez określenie innej podstawy prawnej, tj.: w miejsce art. 49b ust. 2 – art. 48 ust. 2 i w konsekwencji w miejsce art. 49b ust. 3 – art. 48 ust. 4.
Postępowanie takie jest wadliwe. Nie jest możliwa bowiem zmiana kwalifikacji prawnej rozstrzygnięcia organu w trybie określonym w przepisie art. 113 §1 k.p.a., gdyż błędne podanie kwalifikacji prawnej nie jest oczywistą omyłką. Nadto, na gruncie niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż podstawą prawną postępowania nakładającego obowiązek przedstawienia określonych dokumentów w celu legalizacji inwestycji jest przepis art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego.
W ocenie Sądu jednak powyższe uchybienie nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia organu. Zważyć bowiem należy, iż zakres obowiązków legalizacyjnych nałożonych przy zastosowaniu art. 49b ust. 2 (samowola wynikająca z braku zgłoszenia lub z przekroczenia jego zakresu), jest mniejsza niż zakres wynikający z art. 48 ust. 2. Zatem, skoro inwestor nie wykonał w mniejszym zakresie nałożonych obowiązków umożliwiających legalizację, to nie można zasadnie przyjąć, iż błędna kwalifikacja miała wpływ na treść orzeczenia. Bez względu bowiem na podstawę prawną konsekwencją niezastosowania się do przedmiotowego postanowienia jest orzeczenia nakazu rozbiórki samowolnie wykonanego obiektu.
Również podnoszona przez skarżącego okoliczność błędnego wskazania długości przyłącza nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Sąd podziela tutaj stanowisko organu II instancji, iż rozbieżność ta stanowi oczywistą omyłkę, która może zostać skorygowana na każdym etapie postępowania na zasadzie art. 113 k.p.a. Omyłka ta nie powoduje nadto niemożności wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę, bowiem nakaz ten skierowany jest do całego obiektu budowlanego oraz wskazuje jego punkt początkowy i końcowy, a więc bez względu na jego długość rozbiórka może zostać wykonana.
Z tych też względów, uznając, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, należało w oparciu o przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) skargę oddalić.
Mając powyższe na względzie, orzeczono jak w sentencji.