I SA/Po 375/22

I SA/Po 375/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-12-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Kucznerowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 93 ust. 1 i 2, art. 94, art. 95 pkt 7,
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i § 2, art. 15, art. 77
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Wolna – Kubicka Asesor sądowy Robert Talaga Protokolant: starszy sekretarz sądowy Marta Ziewińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi I. S. i K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 3 marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia podziału nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 9 listopada 2021 r. Dyrektor Zarządu Geodezji i [...] Miejskiego G. działając na wniosek I. i K. S. (dalej: wnioskodawcy, skarżący) odmówił zatwierdzenia podziału nieruchomości położonej w P., oznaczonej: obręb [...], ark. mapy [...] działka [...], zapisanej w księdze wieczystej [...] jako własność skarżących.
W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że postępowanie o podział ww. nieruchomości, zostało wszczęte w dniu 09 września 2021 r. z wniosku jej właścicieli. Wnioskodawcy żądali dokonania podziału nieruchomości niezależnie od ustaleń planu miejscowego, w trybie art. 95 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 - dalej: "u.g.n."), w celu wydzielenia działki budowlanej, niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego.
Organ zwrócił uwagę, że art. 95 u.g.n. stanowi wyjątek od zasady, że podział nieruchomości zgodnie z art. 93 tej ustawy musi być zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p."). Stanowi on zamknięty katalog celów, których osiągnięcie usprawiedliwiać może odstąpienie od tej zasady. Ma on charakter lex specialis, zatem przypadki w nim określone należy interpretować ściśle. Oznacza to, że podział w trybie art. 95 pkt 7 u.g.n. jest możliwy jedynie wtedy, gdy istnieje konieczność wydzielenia działki budowlanej dla posadowionego budynku mieszkalnego z nieruchomości, której dotychczasowe przeznaczenie lub sposób zagospodarowania uniemożliwiał prawidłowe i racjonalne korzystanie z tego budynku.
Zdaniem organu będąca przedmiotem wniosku działka nr [...] spełnia wymagania dla działki budowlanej, o której mowa w art. 4 pkt 3a u.g.n. Posiada ona bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ulicy [...], a jej wielkość, cechy geometryczne oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonale korzystanie z budynku i urządzeń położonych na niej. Uznał zatem, że podział nie służy realizacji celu, o którym mowa w art. 95 pkt 7 u.g.n., tym samym nie jest możliwe zatwierdzenie proponowanego podziału w trybie tego przepisu, ponieważ jego zastosowanie stanowiłoby rażące naruszenie prawa.
Pismem z dnia 22 listopada 2022 r., wnioskodawcy złożyli odwołanie od powyższej decyzji, kwestionując ustalenia organu i zarzucając błędną interpretację art. 95 pkt 7 u.g.n.
Decyzją z dnia 3 marca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy uznał, że wprawdzie w rozpatrywanym przypadku organ I instancji w niejasny sposób uzasadnił odmowę zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości wskazując, że wydzielona działka stanowi działkę budowlaną w rozumieniu art. 4 ust 3a u.g.n równocześnie stwierdzając, że podział nie służy realizacji celu o którym mowa w art. 95 ust 7 ustawy, nie mniej co do meritum rozstrzygnięcie jest prawidłowe i powinno pozostać w obrocie prawnym.
Zdaniem SKO art. 95 pkt 7 u.g.n. nie reguluje podziałów działek zabudowanych, lecz określa zasady wydzielenia działek budowlanych z nieruchomości. Tryb postępowania według art. 95 pkt 7 u.g.n odnosi się bowiem do takich, w zasadzie sporadycznych, sytuacji gdy na nieruchomości o dużym obszarze usytuowano budynek mieszkalny / z reguły są to dużo - powierzchniowe użytki rolne / racjonalne względy wskazują, iż celowym w niniejszym przypadku byłoby wydzielenie wokół tego budynku odrębnej działki, tzw. działki budowlanej, której zgodnie z definicją z art. 4 ustawy - wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynku usytuowanego na tej działce. Chodzi tutaj o wyodrębnienie nieruchomości gruntowej niezbędnej w znaczeniu "koniecznej" do obsługi budynku mieszkalnego. Interpretacja art. 95 u.g.n. nie może prowadzić tylko do obejścia zasady, że podział powinien być zgodny z m.p.z.p. Zastosowanie tego artykułu musi być usprawiedliwione ściśle określonym w nim celem.
Organ odwoławczy podkreślił, że wnioskowana do podziału działka jest działką budowlaną przeznaczoną pod zabudowę jednorodzinną wolnostojącą o powierzchni, która zapewnia konieczną obsługę dla posadowionego na niej budynku mieszkalnego, nie ma więc podstaw do stosowania art. 95 pkt 7 u.g.n. Wnioskodawcy jako właściciele niniejszej nieruchomości, mogą nią rozporządzać w dowolny, ograniczony jedynie przepisami prawa, sposób, w tym dokonywać jej podziału. Jeśli zatem wnioskodawcy skorygują swoje zamiary co do celu podziału nieruchomości, mogą dokonać go na innych zasadach, występując z nowym wnioskiem podziałowym, w oparciu o przepisy ogólne, mianowicie art. 93 pkt 1, względnie 94 pkt 1 u.g.n.
Pismem z dnia 9 kwietnia 2022 r. skarżący wnieśli skargę na powyższą decyzję wnosząc o jej uchylenie, uchylenie decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 95 pkt 7 u.g.n.,
2) przepisów prawa procesowego tj. art. 8 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. - dalej: "k.p.a.").
W uzasadnieniu skargi wskazano na błędną interpretację art. 95 pkt 7 u.g.n.
Nadto w ocenie skarżących organy naruszyły art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. stanowiący o zasadach równego traktowania i rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. A takowe naruszenie ma miejsce w sposobie rozstrzygania dwóch tożsamych spraw podziału działek skarżących tj. działki nr [...] i działki nr [...] (wydzielonej wcześniej poprzez podział działki nr [...]), położonych w P., w tym samym obrębie ewidencyjnym, realizowanego w tym samym trybie art. 95 pkt 7 u.g.n. Obie działki - [...] (wydzielona wcześniej z [...]) jak i projektowana [...] (w wyniku podziału działki [...]) mają dostęp do tej samej drogi publicznej, poprzez tę samą działkę [...] stanowiącą drogę, której są współwłaścicielami, przez przepusty i przejazdy nad rowem Łężynka, stanowiącym działkę nr [...]. Przepusty i przejazdy do działki [...], jak i działki [...] zostały wybudowane na koszt skarżących i są ich własnością. Skarżący podkreślili, że w przeciwieństwie do zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, w postępowaniu, dotyczącym podziału działki nr [...] wydano pozytywną decyzję podziałową na podstawie tego samego artykułu u.g.n.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podnosząc dotychczasowe argumenty. Dodatkowo podniesiono, że organ administracyjny w sprawie podziału nieruchomości, działa wyłącznie na podstawie wniosku właściciela nieruchomości i tylko w jego granicach. W rozpatrywanej sprawie z takim wnioskiem wystąpili skarżący, przedkładając wstępny projekt podziału nieruchomości sporządzony według własnego uznania i wskazali cel takiego podziału, mianowicie wydzielenie działki budowlanej. A zatem organ zobligowany był do działania w trybie art. 95 pkt 7 u.g.n. i powinien po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego orzec czy podział nieruchomości w takim zakresie i trybie jaki wskazał wnioskodawca jest dopuszczalny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga okazała się bezzasadna.
Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą skarżącym podziału nieruchomości w oparciu o postanowienia art. 95 pkt 7 u.g.n. W ocenie organów brak jest okoliczności uzasadniających dokonanie podziału nieruchomości w oparciu o powołany przepis. Skarżący podnoszą natomiast, że organy naruszyły art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. stanowiący o zasadach równego traktowania i rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, ponieważ wcześniej wydały pozytywną decyzję podziałową dotyczącą innej działki skarżących przy niemal identycznym stanie faktycznym.
Zgodnie z art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 powołanego aktu, w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli: 1) nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo 2) jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przytoczone przepisy wyrażają zasadę, że warunkiem podziału nieruchomości jest jego zgodność z ustaleniami planu miejscowego bądź warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy. Wyjątek od powyższej reguły stanowią postanowienia art. 95 u.g.n. przewidujące w określonych sytuacjach możliwość podziału nieruchomości niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis art. 95 stanowi lex specialis, w stosunku do ogólnych zasad obowiązujących przy podziale nieruchomości. Zawiera zamknięty katalog celów, których osiągnięcie usprawiedliwia odstąpienie od generalnej zasady, że podział nieruchomości musi być zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Dlatego określone w powyższym przepisie wyjątki należy interpretować ściśle [tak: wyrok WSA w Poznaniu z 1 lutego 2018 r., IV SA/Po 1039/17].
W realiach niniejszej sprawy spór pomiędzy skarżącymi a organem powstał na tle oceny dopuszczalności projektowanego podziału spornej nieruchomości w oparciu o postanowienia art. 95 pkt 7 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu: wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego.
W ocenie Sądu kluczowe znaczenie przy wykładni przytoczonego przepisu ma występujący w jego treści zwrot "niezbędnej". Na gruncie reguł znaczeniowych języka powszechnego zwrot "niezbędny" oznacza taki, który jest koniecznie potrzebny i nie można się bez niego obejść [tak: W. Słownik Języka [...], dostępny pod adresem: wsjp.pl, por. również Słownik Języka [...] PWN dostępny pod adresem: sjp.pwn.pl]. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że warunkiem dokonania podziału nieruchomości w oparciu o postanowienia analizowanego przepisu jest wystąpienie sytuacji, w której nie można się obejść bez planowanego podziału nieruchomości. Sytuacja tego rodzaju ma miejsce gdy prawidłowe korzystanie z budynku mieszkalnego uwarunkowane jest wydzieleniem działki budowlanej.
Również w orzecznictwie podnosi się, że "niezbędność" wydzielenia działki budowlanej dla korzystania z budynku mieszkalnego to coś więcej niż opłacalność, czy wygoda. Wydzielenie takiej działki musi być konieczne dla prawidłowego korzystania z posadowionego na niej budynku mieszkalnego, a nie jedynie korzystne [por. wyrok WSA w Lublinie z 14 stycznia 2020 r., II SA/Lu 639/19]. W orzecznictwie wskazuje się również, że zastosowanie trybu wynikającego z art. 95 pkt 7 u.g.n. może mieć miejsce, o ile istnieje konieczność wydzielenia działki budowlanej dla posadowionego budynku mieszkalnego z nieruchomości, której dotychczasowe przeznaczenie lub sposób zagospodarowania terenu uniemożliwiał właścicielowi czy właścicielom budynku mieszkalnego korzystanie z niego, w tym realizację uprawnień budowlanych związanych z tym budynkiem mieszkalnym [por. wyrok WSA w Poznaniu z 9 października 2019 r., II SA/Po 615/19].
Zaprezentowana przez skarżących wykładnia art. 95 pkt 7 u.g.n. prowadzi natomiast do sytuacji, w której w każdy podział działki budowlanej o powierzchni, która po podziale zapewnia konieczną obsługę dla posadowionych dla niej budynków mieszkalnych, byłby z założenia zasadny. W ocenie Sądu taka interpretacja wskazanego przepisu nie uwzględnia znaczenia, jakie na gruncie reguł znaczeniowych języka powszechnego przypisuje się sformułowaniu "niezbędny" oraz nie odzwierciedla tego, że postanowienia art. 95 pkt 7 u.g.n. mają charakter wyjątku i nie powinny być interpretowane rozszerzająco. Wykładnia wskazanego przepisu prowadziłaby do istotnego rozszerzenia zakresu jego stosowania oraz istotnego zwiększenia ilości podziałów nieruchomości naruszających ustalenia postanowień planistycznych [por. wyrok WSA w Warszawie 18 stycznia 2022 r., I SA/Wa 1303/21].
W konsekwencji za nietrafny należało uznać zarzut skargi podnoszący dokonanie błędnej wykładni art. 95 pkt 7 u.g.n. Trafnie bowiem wywiedziono, że warunkiem zastosowania postanowień normy wyrażonej we wskazanym przepisie jest uwarunkowanie korzystania z budynku mieszkalnego od uprzedniego wydzielenia działki budowlanej, a nie sytuacja, w której planowana w wyniku podziału działka jest wystarczająca do korzystania z tego budynku. Orzekające w sprawie organy prawidłowo ustaliły, że projektowany podział nie jest niezbędny do korzystania z wybudowanego budynku mieszkalnego. Obecny kształt, wielkość działki (2.828 m2) oraz dostęp do drogi publicznej, a także wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe korzystanie z budynku mieszkalnego. Objęta wnioskiem o podział działka jest już działką budowlaną przeznaczoną pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o powierzchni wystarczającej do zapewnienia koniecznej obsługi dla posadowionego na niej budynku. Prawidłowo w tym kontekście stwierdzono, że dokonany w ten sposób podział w istocie nie polega na wydzieleniu działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego, a wydzieleniu działki wystarczającej co nie stanowi podstawy zastosowania art. 95 pkt 7 u.g.n.
Powyższego stanowiska nie zmienia przytoczony przez stronę skarżącą wyrok NSA z 3 września 2021 r. sygn. akt I OSK 2632/20. W sprawie tej NSA wskazał, że wydzielenie działki budowlanej, na podstawie art. 95 pkt 7 u.g.n., jest możliwe, gdy dla korzystania z posadowionego na konkretnej działce budynku nie jest konieczne korzystanie z całego areału (całej powierzchni działki). Należy jednak podkreślić, że w sprawie tej podział zakładał, wydzielenie działek budowlanych pod każdym z usytuowanych na nich domów jednorodzinnych, a NSA nie zgodził się z organem, że w wyniku podziału dokonywanego na podstawie art. 95 pkt 7 u.g.n. może powstać tylko jedna działka budowlana. NSA stwierdził, że jest możliwe, aby w wyniku podziału z dotychczasowej działki zostały wydzielone dwie działki, które będą działkami budowlanymi i będą niezbędne do korzystania z posadowionych na nich budynków. Wskazany powyżej wyrok NSA dotyczy zatem możliwości powstania w wyniku podziału nie tylko jednej, a więcej niż jednej działki budowlanej, a więc koncentruje się na innym zagadnieniu niż to, które jest przedmiotem sporu w niniejszej sprawie. Sąd zauważa, że w przedmiotowej sprawie działka zabudowana jest tylko jednym budynkiem mieszkalnym. Podobnie wyrok w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1792/19, dotyczy innych okoliczności faktycznych i prawnych.
Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, który wskazał, że nie było podstaw do weryfikowania czy możliwe jest uwzględnienie żądania skarżących na innej podstawie, w innym trybie przewidzianym przez u.g.n. Słusznie SKO wskazało, że organ I instancji ograniczony był treścią wniosku, a skarżący korygując zamiary co do zakresu podziału mogą wystąpić z nowym wnioskiem o podział nieruchomości w trybie ogólnym na podstawie art. 93 pkt 1 i 2 u.g.n. W tym przypadku zatwierdzenie podziału musi poprzedzić zaopiniowanie wstępnego projektu podziału (w formie postanowienia) pod kątem zgodności z planem bądź warunkami zabudowy, lub brakiem sprzeczności z przepisami odrębnymi.
W ocenie Sądu, organy dokonały prawidłowej oceny materiału dowodowego w sposób zgodny z wymogami art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz w zakresie wystarczającym dla rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności poprawnie ustalono, że projektowany podział nie jest niezbędny do korzystania z budynku mieszkalnego. SKO [...] wywiązało się obowiązków nałożonych na nie przez zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) dokonując ponownego rozpoznania sprawy skarżących w jej całokształcie.
Skarżący podnieśli, że w podobnym postępowaniu, dotyczącym ich działki o nr [...], wydano pozytywną decyzję na podstawie tego samego przepisu u.g.n. Odnosząc się do tej okoliczności Sąd podnosi, że jego ocenie podlega jedynie przedmiotowa sprawa, a art. 8 k.p.a. nie stanowi odstępstwa od zasady legalizmu wyrażonej w art. 6 k.p.a. w związku z art. 7 Konstytucji. W szczególności odwołanie się do powołanej normy postępowania administracyjnego nie może prowadzić do modyfikacji bezwzględnie obowiązujących norm prawnych. Nie bez znaczenia pozostaje również to, że przeprowadzana w danej sprawie ocena dowodów jest ściśle związana z realiami konkretnej sprawy administracyjnej. W konsekwencji wyników oceny poczynionej w danej sprawie administracyjnej nie można przenosić na grunt kolejnej sprawy.
Zatem zamierzonego rezultatu nie mogą wywrzeć zarzuty podnoszące naruszenie art. 8 § 1 i 2 k.p.a., przy założeniu, że wskazana przez skarżących decyzja odnośnie działki [...] zapadła w identycznym stanie faktycznym i prawnym, jak analizowany w przedmiotowej sprawie. Zasada nieodstępowania bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym nie może w żadnej mierze uzasadniać wydawania decyzji w oparciu o błędną wykładnię prawa materialnego.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), oddalił skargę.