II SA/Lu 252/22

II SA/Lu 252/22 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2022-05-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Bogusław Wiśniewski
Grzegorz Grymuza /sprawozdawca/
Jerzy Parchomiuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 2239/22 - Wyrok NSA z 2025-02-07
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 31 ust. 3, art. 47, art. 61 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 5 ust. 2, art. 16 ust. 1-2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 maja 2022 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia 7 lutego 2022 r. nr SKO.41/418/IN/2022, po rozpatrzeniu odwołania Fundacji [...] L. od decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia 5 stycznia 2022 r. nr KP-PP.I.1431.553.2021 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej jako "k.p.a.") oraz art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 2, art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm., aktualny t.j. – Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako "u.d.i.p."), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Rozstrzygnięcie powyższe zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
We wniosku z dnia 10 grudnia 2021 r. Fundacja [...] zwróciła się do Prezydenta Miasta Lublin o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:
1. Treści nw. decyzji oraz poprzedzających ich decyzji o warunkach zabudowy – poprzez przesłanie ich na wskazany adres poczty elektronicznej w postaci plików elektronicznych w formacie "doc", tj.:
a) AB-ID-11.6740.1.6.2021 (pozwolenie na budowę dot. budowy budynku mieszkalno-usługowego i hotelowo-usługowego przy [...]),
b) AB-BW-III.6740.1.117.2020 (zespół dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz garaż podziemny wraz z infrastrukturą techniczną i komunikacyjną, elementami małej architektury i śmietnikami - etap I),
c) AB-BW-III.6740.1.114.2020 (pozwolenie na budowę dot. przebudowy piekarni na budynek mieszkalny przy ul. [...]),
d) AB-BW-III.6740.1.60.2020 (zespół budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. [...]),
e) AB-BW-III.6740.1.46.2021 (zmiana pozwolenia na budowę nr 1438/20 z dn. 11.12.20 r. - zespół budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. [...])
f) AB-BW-III.6740.1.87.2018, AB-BW-III.6740.1.79.2019, AB-BW-III.6740.1.117.2019, AB-BW-III.6740.1.134.2019, AB-BW-III.6740.1.118.2020, AB-BW-III.6740.1.83.2021 (wniosek o pozwolenie na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych B4, B5, etap II B6 i B7 przy ul. [...] oraz zespół budynków mieszkalnych wielorodzinnych B10, B11 i B12 z garażem podziemnym, instalacjami i zagospodarowaniem terenu ze zmianami),
g) AB-BU-II.6740.1.13.2021, AB-BW-II.6740.1.64.2020 (ul. P.),
h) AB-BW-III.6740.1.84.2021, AB-BW-III.6740.1.81.2020 (pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego/usługowego przy ul. [...]).
2. Projektów architektoniczno-budowalnych dla ww. projektów - do wglądu.
Odpowiadając na powyższy wniosek Sekretarz Miasta Lublin w piśmie z dnia 23 grudnia 2021 r. nr KP-PP-I.1431.553.2021 wyjaśnił, że sprawa opatrzona znakiem: AB-ID-11.6740.1.6.2021 nie dotyczy wskazanej we wniosku inwestycji w postaci budowy budynku mieszkalno-usługowego przy Al. [...], [...]. Jednocześnie organ przekazał Fundacji zanonimizowane skany pozostałych, objętych wnioskiem decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się natomiast do żądania wyrażonego w pkt 2. przedmiotowego wniosku, organ wskazał, że w zakresie części usługowych budynków ujętych w projektach budowlanych zatwierdzonych wskazanymi decyzjami, dokumenty te pozostają do wglądu w Wydziale Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta Lublin, po wcześniejszym umówieniu wizyty. Z kolei odnosząc się do żądania udostępnienia wskazanych projektów budowlanych w częściach mieszkalnych, garażowych oraz w częściach obejmujących komórki lokatorskie, organ poinformował wnioskodawcę, iż w tym zakresie konieczne jest wydanie decyzji odmownej w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p.
Decyzją z dnia 5 stycznia 2022 r. nr KP-PP.I.1431.553.2021 Prezydent Miasta Lublin, po rozpatrzeniu przywołanego wyżej wniosku Fundacji z dnia 10 grudnia 2021 r., na podstawie 16 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 104 i art. 107 k.p.a., odmówił udostępnienia do wglądu następującej informacji publicznej:
- projektu architektoniczno-budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji administracyjnej nr 454/21 z dnia 30 kwietnia 2021 r. (znak sprawy AB-BW- 111.6740.1.114.2020), obejmującego część mieszkalną budynku wraz z wewnętrznymi instalacjami w zakresie inwestycji polegającej na budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego przy ul. [...] w L.;
- projektu architektoniczno-budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji administracyjnej nr 1438/20 z dnia 11 grudnia 2020 r. (znak sprawy AB-BW- 111.6740.1.60.2020), obejmującego część mieszkalną budynku, komórki lokatorskie i garaże podziemne wraz z wewnętrznymi instalacjami, oraz projektu zamiennego w przedmiotowym zakresie, stanowiącego załącznik do decyzji nr 549/21 z dnia 25 maja 2021 r. (znak sprawy AB-BW-111.6740.1.46.2021) w zakresie inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych usytuowanych przy ul. [...] w L.;
- projektu architektoniczno-budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji administracyjnej nr [...] z dnia 7 lutego 2019 r. (znak sprawy AB-BW-111.6740.1.87.2018), obejmującego część mieszkalną budynku, komórki lokatorskie i garaże podziemne wraz z wewnętrznymi instalacjami w zakresie inwestycji polegającej na budowie zespołów budynków mieszkalnych wielorodzinnych usytuowanych przy ul. [...] w L.;
- projektu architektoniczno-budowlanego stanowiącego załącznik (projekt zamienny) do decyzji administracyjnej nr 917/19 z dnia 14 sierpnia 2019 r. (znak sprawy AB-BW-111.6740.1.79.2019), obejmującego część mieszkalną budynku, komórki lokatorskie i garaże podziemne wraz z wewnętrznymi instalacjami w zakresie inwestycji polegającej na budowie zespołów budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. [...] w L.;
- projektu architektoniczno-budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji administracyjnej nr 1540/19 z dnia 23 grudnia 2019 r. (znak sprawy AB-BW- 111.6740.1.117.2019), obejmującego część mieszkalną budynku, komórki lokatorskie i garaże podziemne wraz z wewnętrznymi instalacjami w zakresie inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. [...] w L.;
- projektu architektoniczno-budowlanego stanowiącego załącznik (projekt zamienny) do decyzji administracyjnej nr 83/20 z dnia 30 stycznia 2020 r. (znak sprawy: AB-BW- 111.6740.1.134.2019), obejmującego część mieszkalną budynku, komórki lokatorskie i garaże podziemne wraz z wewnętrznymi instalacjami w zakresie inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych usytuowanych przy ul. [...] w L.;
- projektu architektoniczno-budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji administracyjnej nr 67/21 z dnia 21 stycznia 2021 r. (znak sprawy AB-BW- 111.6740.1.118.2020), obejmującego część mieszkalną budynku, komórki lokatorskie i garaże podziemne wraz z wewnętrznymi instalacjami w zakresie inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych usytuowanych przy ul. [...] w L.;
- projektu architektoniczno-budowlanego stanowiącego załącznik (projekt zamienny) do decyzji administracyjnej nr 905/21 z dnia 11 sierpnia 2021 r. (znak sprawy AB-BW-III.6740.1.83.2021), obejmującego część mieszkalną budynku, komórki lokatorskie i garaże podziemne wraz z wewnętrznymi instalacjami w zakresie inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych usytuowanych przy ul. [...] w L.,
- projektu architektoniczno-budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji administracyjnej nr 21/21 z dnia 11 stycznia 2021 r. (znak sprawy AB-BW-111.6740.1.81.2020), obejmującego część mieszkalną budynku, komórki lokatorskie i garaże podziemne wraz z wewnętrznymi instalacjami w zakresie inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego i usługowego usytuowanego przy ul. [...] w L.;
- projektu architektoniczno-budowlanego stanowiącego załącznik (projekt zamienny) do decyzji administracyjnej nr 968/21 z dnia 25 sierpnia 2021 r. (znak sprawy AB-BW-111.6740.1.84.2021), obejmującego część mieszkalną budynku, komórki lokatorskie i garaże podziemne wraz z wewnętrznymi instalacjami w zakresie inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego i usługowego usytuowanego przy ul. [...] w L..
W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania zainicjowanego wnioskiem Fundacji z dnia 10 grudnia 2021 r. Odnosząc się do części informacji objętych tym wnioskiem i stanowiących przedmiot podjętej decyzji odmownej, organ podniósł, że dane te stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., lecz dostęp do nich podlega ograniczeniu wynikającemu z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych. Organ wyjaśnił, że wskazane w sentencji decyzje administracyjne zatwierdzające projekt architektoniczno-budowlany i udzielające pozwolenia na budowę, wydane zostały na rzecz przedsiębiorców. Jednakże inwestycje objęte tymi projektami dotyczą budynków, zespołu lub zespołów budynków wielorodzinnych wraz z garażami podziemnymi i komórkami lokatorskimi, wewnętrznymi instalacjami, co oznacza, że właścicielami tych budynków (mieszkań) będą osoby fizyczne, którym przysługuje prawo do prywatności tożsame z tym, które przysługuje osobom fizycznym bezpośrednio ubiegającym się o wydanie pozwolenia na budowę. Inwestorzy, jako funkcjonujący na rynku przedsiębiorcy, dokonują zbycia nieruchomości, które zostaną wybudowane z przeznaczeniem na mieszkania, garaże podziemne, komórki lokatorskie, a co za tym idzie nabywcami będą osoby fizyczne, które nie mogą znaleźć się w gorszej sytuacji ochrony swojej prywatności tylko dlatego, że kupiły mieszkania z komórkami lokatorskimi czy garaże podziemne od przedsiębiorcy, a nie były bezpośrednio inwestorem danej inwestycji.
Mając na względzie powyższe organ pierwszej instancji stwierdził, że udostępnienie projektu architektoniczno-budowlanego w części obejmującej lokale mieszkalne, komórki lokatorskie oraz garaże podziemne, których właścicielami będą osoby fizyczne, wykracza poza niezbędną potrzebę transparentności życia publicznego w demokratycznym państwie prawa. Dodatkowo organ podkreślił, że wnioskodawca nie był stroną postępowań o wydanie pozwolenia na budowę, a inwestycje realizowane na podstawie wymienionych w sentencji decyzji nie dotyczyły sfery publicznej. Organ powołał się również na konieczność ochrony miru domowego.
W treści decyzji organu I instancji zawarto ponadto – stosownie do art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. – informację w postaci imion i nazwisk oraz funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania w przedmiotowej sprawie.
W odwołaniu od powyższej decyzji Fundacja [...] wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem odwołującej się, projekty architektoniczno-budowlane dołączone do decyzji o pozwoleniu na budowę nie podlegają ochronie ze względu na prywatność osób fizycznych. Fundacja wskazała, że informacje o rozkładzie pomieszczeń oraz plany budynków wielorodzinnych są ogólnodostępne, a argument o ochronie prywatności nie ma racji bytu w konfrontacji z codziennymi sytuacjami. Powszechne jest dziś budownictwo typowe, budynki, kondygnacje są powtarzalne. Oznacza to, że poznanie rozkładu pomieszczenia nie wymaga większego nakładu sił i środków. Co więcej obecnie trwają prace nad udostępnieniem darmowych projektów domów jednorodzinnych, które mogą być wykorzystane za darmo i wybudowane bez pozwolenia. W demokratycznym państwie prawa, w którym dane te ingerowałyby w prywatność, sytuacja taka byłaby niedopuszczalna.
Odwołująca się Fundacja wskazała również, że żądane przez nią informacje dotyczą sfery publicznej choćby w zakresie spełnienia wymagań prawa budowlanego. Stwierdziła, że w dobie coraz powszechniejszej tzw. "patodeweloperki" budownictwo wielorodzinne wymaga coraz większej kontroli społecznej. Dotyczy to np. sytuacji, w których powstały zgodnie z prawem lokal mieszkalny jest od razu przygotowany do podziału na lokale mieszkalne o mniejszej niż prawem dopuszczalna powierzchnia minimalna.
Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie powołaną na wstępie decyzją ostateczną z dnia 7 lutego 2022 r. (będącą przedmiotem skargi w niniejszej sprawie), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Lublin.
W uzasadnieniu organ odwoławczy na wstępie podkreślił, że w sprawie poza sporem pozostaje fakt, iż żądana przez Fundację informacja stanowi informację publiczną. Jednocześnie Kolegium w pełni podzieliło stanowisko organu I instancji, że objęte wnioskiem projekty architektoniczno-budowlane w częściach obejmujących mieszkalne części budynków, komórki lokatorskie i garaże podziemne wraz z wewnętrznymi instalacjami, nie mogą zostać udostępnione ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych. Zdaniem organu II instancji, udostępnienie tej części żądanych projektów godziłoby w prywatność osób fizycznych niezależnie od faktu, że mieszkania, komórki lokatorskie lub garaże stanowią w obecnej chwili faktycznie i formalnie własność inwestora (przedsiębiorcy), czy też zostały już sprzedane. Oczywiste jest bowiem, że lokale mieszkalne i przynależne do nich komórki lokatorskie, a także garaże, będą sprzedane osobom fizycznym, a jak zasadnie argumentuje organ I instancji - osoby te nie mogą znaleźć się w gorszej sytuacji, gdy chodzi o ochronę swojej prywatności, względem osób, które były bezpośrednio inwestorem danej inwestycji, tylko dlatego, że kupiły mieszkanie od przedsiębiorcy.
Kolegium wyjaśniło, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym niejednoznacznie oceniane jest zagadnienie, czy udostępnienie informacji publicznej w postaci projektu architektoniczno-budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę może doznać ograniczenia z uwagi na konieczność ochrony prywatności inwestora (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Dostrzega się jednak fakt, że zapoznanie się osób trzecich z projektem architektonicznym konkretnego budynku pozwala zdobyć wiedzę np. dotyczącą rozkładu pomieszczeń w budynku czy instalacji, a to zaś wkraczać może już w sferę szeroko pojętego prawa do prywatności. Budzi to również uzasadnione wątpliwości dotyczące bezpieczeństwa osób fizycznych zamieszkujących dany budynek mieszkalny, gdyż projekt budowlany zawiera informacje nie tyko o rozkładzie pomieszczeń, ale również wszelkich mediów - sieci elektrycznej, gazowej, wodno-kanalizacyjnej, klimatyzacyjnej, a nawet alarmowej.
W ocenie organu II instancji, udostępnienie dokumentacji żądnej przez Fundację [...] jest zatem nie do pogodzenia z prawem do prywatności osób fizycznych, chronionym nie tylko na podstawie u.d.i.p., ale także na poziomie konstytucyjnym. Rozstrzygając w tym konkretnym przypadku konflikt wartości, jakimi są dostęp do informacji publicznej i prawo do prywatności, organ uznał, że należy przyznać prymat prawu do prywatności osób fizycznych. Stwierdził, że istotne jest to, że inwestorem budynków nie są podmioty publiczne, a ich realizacja nie jest finansowana ze środków publicznych. Ponadto inwestycje nie są zasadniczo przeznaczone do użytku publicznego. Budynki objęte żądanymi projektami w częściach mieszkalnych z pewnością nie będą pełniły funkcji użyteczności publicznej, lecz będą służyły zaspokojeniu podstawowych potrzeb bytowych (mieszkaniowych) osób fizycznych. Z kolei komórki lokatorskie oraz garaże pełnią funkcję pomocniczą i uzupełniającą w stosunku do funkcji mieszkaniowej.
Kolegium stwierdziło zatem, że pomimo istniejących rozbieżności, które pojawiają się w orzeczeniach sądów administracyjnych (organ powołał się w tym względzie na opracowanie pn. "Ograniczenie dostępu do informacji publicznej - projektu budowlanego będącej załącznikiem do decyzji o pozwoleniu na jego budowę - ze względu na prywatność osoby fizycznej", autorstwa J. Makucha, opubl. LEX/el 2016) decyzję organu I instancji należy ocenić jako zgodną z prawem. Stwierdziło bowiem, że udostępnienie projektu architektoniczno-budowlanego w zakresie żądanym przez Fundację [...] ingeruje w prywatność osób fizycznych i ta ingerencja nie ma wyłącznie charakteru hipotetycznego. Ubocznie organ odwoławczy podkreślił, że w pozostałym, wnioskowanym przez stronę zakresie, organ I instancji udostępnił żądaną informację.
Fundacja [...] reprezentowania przez radcę prawnego B. W., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego. W treści skargi Fundacja zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:
1) art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 47 Konstytucji RP w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w zakresie, w jakim przepisy te stanowią podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu dopuszczalności ograniczenia prawa do informacji publicznej w niniejszej sprawie poprzez odmowę udostępnienia informacji z uwagi na jedynie potencjalne ryzyko ingerencji w sferę prywatności nieokreślonych osób fizycznych, podczas gdy ważenie ścierających się wartości w niniejszej sprawie powinno być rozpatrzone na rzecz prawa do informacji publicznej, bowiem to prawo jest naruszone w sposób realny i bezpośredni w przypadku Fundacji;
2) art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej może zostać ograniczone ze względu na prywatność osoby fizycznej, poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten może zostać zastosowany także wtedy, gdy ingerencja w prywatną sferę życia osób fizycznych, wskutek udostępnienia informacji, jest jedynie potencjalna (w okolicznościach sprawy, dotyczy przyszłych, potencjalnych, mieszkańców budynków) i wobec nieokreślonych osób fizycznych, podczas gdy ograniczenie prawa do informacji publicznej na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. powinno być skonkretyzowane i rzeczywiste, odnoszone do konkretnych osób, które mogą zrezygnować z przysługującego im prawa na gruncie art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p.;
3) art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej może zostać ograniczone ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że udostępnienie projektów budowlanych w części dotyczącej komórek lokatorskich i garaży, narusza prywatność osób fizycznych, podczas gdy informacje te nie dotyczą sfery prywatności;
4) art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej nie dotyczy sytuacji, gdy osoba fizyczna rezygnuje z przysługującego jej prawa, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na zaniechaniu ustaleniu, czy osoby fizyczne, ze względu na których prawo do informacji miałoby zostać ograniczone w realiach sprawy, rezygnują z przysługującego im prawa;
5) art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., w zakresie w jakim z przepisów tych wynikają wymagania wobec decyzji, a zwłaszcza jej uzasadnienia, poprzez błędne zastosowanie, polegające na niewystarczającym uzasadnieniu:
a) przyjęcia, że potencjalna jedynie ingerencja w prywatną sferę życia osób fizycznych (w okolicznościach sprawy, dotyczy przyszłych, potencjalnych, mieszkańców budynków) jest przesłanką do zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p.;
b) przyjęcia, że udostępnienie projektów budowlanych w części dotyczącej komórek lokatorskich i garaży może naruszać sferę prywatności osób fizycznych,
- wskazane uchybienie, w ocenie skarżącej, ma istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby organy obu instancji poczyniły kompleksowe ustalenia we wskazanych kwestiach, to powinny dojść do przekonania, że w niniejszej sprawie ograniczenie prawa do informacji publicznej nie może mieć miejsca ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych;
6) art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy k.p.a., z tym że m.in. uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji, poprzez brak zastosowania,
- wskazane uchybienie, w ocenie skarżącej, ma istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby organy obu instancji spróbowały uwzględnić w uzasadnieniu decyzji obligatoryjny element oznaczenia podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji, to doszłyby do przekonania, że nie jest to w okolicznościach sprawy możliwe, co powinno skutkować brakiem zastosowania przesłanki ochrony prywatności osób fizycznych.
Na podstawie powyższych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Lublin, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto zwróciła się o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W obszernym uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął argumentację na poparcie podniesionych zarzutów. W tym celu przywołał m.in. treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 733/15, w którym wskazano, że dokumentacja architektoniczno-budowlana prawie zawsze zawiera informacje, które są potencjalnie istotne dla bliżej nieokreślonej grupy ludzi, również funkcjonujących w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Wnioskujący mają prawo być zainteresowani, jakie obiekty powstają w miejscu, w otoczeniu którego mieszkają, przebywają czy wypoczywają. W ramach przysługującego im prawa do społecznej kontroli nad procesami sprawowania władzy o charakterze publicznym, osoby te mają prawo dokonania sprawdzenia, czy inwestycja, która ma powstać i której projekt został zatwierdzony, będzie wykonana zgodnie z prawem i czy planowana inwestycja będzie bezpieczna. Ponadto mają prawo sprawdzenia, czy stwierdzenie przez organ, że budowany obiekt usługowy będzie bezpieczny dla otoczenia, polega na prawdzie. W konsekwencji Sąd w przywołanym wyroku wyraził stanowisko, iż odmowa udostępnienia informacji publicznej, jaką jest dokumentacja architektoniczno-budowlana, w powołaniu się na przesłankę ochrony prywatności, jest dopuszczalna jedynie w zakresie, w jakim projekt ten umożliwia osobom trzecim uzyskanie informacji o życiu prywatnym, rodzinnym, czy też majątku inwestora. W ocenie skarżącej, w realiach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że udostępnienie żądanej przez Fundację informacji nie doprowadzi do ujawnienia informacji o życiu prywatnym lub rodzinnym inwestora, z prostego powodu - inwestorami w sprawach objętych wnioskiem nie są osoby fizyczne.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie organ odwoławczy również wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wobec zgodnych wniosków stron co do trybu rozpoznania sprawy Sąd, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta Miasta Lublin z dnia 5 stycznia 2022 r., nie naruszają bowiem prawa.
Materialnoprawną podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Akt ten – jako rozwinięcie konstytucyjnego prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, wyrażonego w art. 61 ustawy zasadniczej – reguluje zasady i tryb udostępniania informacji publicznych, określając przy tym również ograniczenia w dostępie do tego rodzaju informacji.
Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Jak wynika z treści art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje – co do zasady – bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku.
Dostęp do informacji publicznej nie jest jednak nieograniczony, przez co przepisy u.d.i.p. przewidują również możliwość odmowy udostępnienia informacji publicznej na skutek złożonego wniosku. W myśl art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji, do której stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Podstawy do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej zachodzą w szczególności w sytuacji, gdy przedmiotem wniosku jest informacja publiczna, która podlega ochronie na zasadach przewidzianych w art. 5 u.d.i.p. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Ustęp 2 stanowi natomiast, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Podkreślić trzeba, że zastosowanie powyższych regulacji dopuszczalne jest jedynie w sytuacjach, w których spełniony jest zarówno zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy u.d.i.p. W rozpoznawanej sprawie obie te kwestie pozostają poza sporem. Wniosek skarżącej Fundacji z dnia 10 grudnia 2021 r. o udostępnienie informacji został skierowany do Prezydenta Miasta Lublin, który – jako organ władzy publicznej – jest obowiązany do udostępniania informacji publicznej z mocy art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Bezsporny jest również publiczny charakter informacji objętych tym wnioskiem. Przypomnieć w tym miejscu należy, że przedmiotem wyrażonego w nim żądania było udostępnienie (w formie dokumentów elektronicznych) treści określonych, wymienionych enumeratywnie decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę (wraz z poprzedzającymi je decyzjami o warunkach zabudowy – pkt 1. wniosku), przy czym wszystkie żądane decyzje zostały wydane dla inwestycji w postaci budowy budynków (ewentualnie zespołu budynków) o podstawowej funkcji mieszkalno-wielorodzinnej, a także udostępnienie (do wzglądu) treści całości projektów architektoniczno-budowlanych zatwierdzonych tymi decyzjami (pkt 2. wniosku). Treść wydanych decyzji administracyjnych niewątpliwie stanowi informację publiczną, na co zresztą wprost wskazuje art. 6 ust. 4 lit "a" u.d.i.p. Informacją publiczną jest zatem również treść zatwierdzonego projektu architektoniczno-budowlanego, który jako załącznik decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, stanowi jej integralną część.
Kwestia udostępnienia projektu budowlanego, będącego załącznikiem decyzji o pozwoleniu na budowę, w trybie dostępu do informacji publicznej, kształtuje się jednak odmiennie od udostępnienia samego tylko pozwolenia na budowę. Należy bowiem rozróżnić zagadnienie kwalifikacji prawnej projektu budowlanego, jako informacji publicznej, od wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. możliwości ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3252/21, LEX nr 3204540).
Z akt sprawy wynika, że pomimo uznania publicznego charakteru informacji objętych wnioskiem z dnia 10 grudnia 2021 r., informacje te nie zostały skarżącej Fundacji udostępnione w całości, albowiem co do części z nich Prezydent Miasta Lublin uznał (a stanowisko to następnie zaaprobowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie), że zachodzi określona w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przesłanka ograniczenia dostępu do informacji publicznej ze względu na prywatność osób fizycznych. Stanowisko to skutkowało podjęciem, na podstawie art. 16 u.d.i.p., kontrolowanej decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, której zakresem objęte zostało żądanie udostępnienia treści wskazanych przez Fundację projektów architektoniczno-budowlanych, w częściach obejmujących część mieszkalną projektowanego budynku (zespołu budynków) komórki lokatorskie i garaże podziemne wraz z wewnętrznymi instalacjami (a więc z wyłączeniem tych fragmentów żądanych projektów, które dotyczyły części usługowych projektowanych inwestycji, co do organ w piśmie z dnia 23 grudnia 2021 r. poinformował skarżącą Fundację o możliwości ich udostępnienia do wglądu).
W konsekwencji istota zawisłego w sprawie sporu sprowadza się do oceny zasadności odmowy udostepnienia informacji publicznej w postaci zatwierdzonych decyzjami o pozwoleniu na budowę projektów architektoniczno-budowlanych dla budynków (zespołów budynków) mieszkalnych wielorodzinnych, w częściach obejmujących część mieszkalną, komórki lokatorskie i garaże podziemne wraz z wewnętrznymi instalacjami, ze względu na prywatność osób fizycznych.
W ocenie Sądu, stanowisko organów w powyższej kwestii przyjęte na gruncie niniejszej sprawy, zasługuje na aprobatę.
Rozwijając tę ocenę po pierwsze wskazać należy, że w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, każdy obywatel może korzystać z konstytucyjnych wolności i praw (tu prawa do informacji publicznej) w granicach zakreślonych przez ustawę, albowiem chroniąc sferę wolności obywatelskich, Konstytucja dopuszcza także ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności, które mogą być ustanawiane wyłącznie w ustawie. Jednocześnie art. 47 Konstytucji statuuje, że każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Rozwinięciem gwarantowanego tą normą konstytucyjną prawa do prywatności jest właśnie ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej wprowadzone w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Ze względu na treść przywołanych przepisów, rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej, która w sposób bezpośredni lub pośredni dotyczy osoby fizycznej, podmiot zobowiązany każdorazowo zobligowany jest do wyważenia jej prawa do prywatności względem wartości publicznej w postaci dostępu do informacji publicznej. Legalność udostępniania takich informacji poddał analizie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (publ. "Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego - Zbiór Urzędowy" 2006, seria A, nr 30, poz. 3). Zgodnie z tym wyrokiem, wskazane informacje podlegają udostępnieniu, o ile nie wychodzą poza niezbędność określoną potrzebą transparentności życia publicznego, ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym Państwie prawnym, jak również są to informacje mające znaczenie dla oceny funkcjonowania instytucji oraz osób pełniących funkcje publiczne. Wreszcie, nie mogą to być informacje - co do swej natury i zakresu - przekreślające sens (istotę) ochrony prawa do życia prywatnego. Nie może dochodzić zarazem do naruszenia prywatności osób trzecich, chyba że osoba, której żądana informacja publiczna dotyczy, wyrazi na to zgodę.
Uwzględniając powyższe aspekty, Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone w kontrolowanych decyzjach organów obu instancji, iż udostępnienie skarżącej Fundacji żądanych zatwierdzonych projektów architektoniczno-budowlanych (poza ich fragmentami dotyczącymi usługowych części projektowanych budynków), wiązałoby się z zagrożeniem dla prywatności osób fizycznych, a tym samym wykraczałoby poza niezbędność wymaganą potrzebą transparentności życia publicznego w demokratycznym Państwie prawnym. Jak wielokrotnie już dostrzeżono w orzecznictwie sadów administracyjnych, udostępnienie projektów architektoniczno-budowlanych dla budynków mieszkalnych oznaczałoby zgodę na poznanie przez dowolne osoby trzecie dokładnego rozkładu pomieszczeń, przebiegu instalacji, itp., znajdujących się w budynku, w tym ich przeznaczenia, np. na pokoje mieszkalne, sanitariaty, etc. Mieszkańcy budynku mogliby tym samym zostać wystawieni na nieuzasadnione zainteresowanie obcym im osób, przez co mogliby odczuwać dyskomfort wynikający z poczucia utraty intymności. Sytuacja taka godziłaby zatem w mir domowy (intymność zamieszkiwania, poczucie bezpieczeństwa), będący elementem szeroko pojętego prawa do prywatności, chronionego dyspozycją art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyroki WSA w Łodzi: z dnia 9 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 475/13 i z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 872/12; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Gd 128/15; wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 548/13 – dostępne w CBOSA).
W ocenie Sądu, zasadności odmowy udostępnienia skarżącej Fundacji żądanej informacji publicznej z powołaniem się na ochronę prywatności osób fizycznych, nie podważa okoliczność, iż wszystkie decyzje zatwierdzające projekty budowlane objęte przedmiotowym żądaniem i udzielające pozwolenia na budowę, nie zostały wydane na rzecz osób fizycznych, lecz ich adresatami (inwestorami przedmiotowych przedsięwzięć) są osoby prawne. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, niezasadne byłoby bowiem zawężenie możliwości odmowy udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentacji projektowej, w oparciu o powyższą przesłankę, jedynie do sytuacji, gdy inwestorem jest osoba fizyczna. Takie stanowisko prowadziłoby do nieuprawnionego wniosku, iż w sytuacji, gdy inwestorem jest osoba prawna, to nawet jeśli projekt budowlany dotyczy budynku mieszkalnego, w którym będą mieszkały osoby fizyczne (co ma miejsce na gruncie niniejszej sprawy), projekt taki należałoby udostępnić. Tymczasem projekt budynku mieszkalnego z założenia każdorazowo (niezależnie od inwestora) "odsłania" szczegóły dotyczące miejsca zamieszkania osób fizycznych, co niewątpliwie jest związane z mirem domowym i prawem do intymności w miejscu zamieszkania. Należy zatem uznać, że w istocie każdy, zatwierdzony decyzją projekt architektoniczno-budowlany, którego przedmiotem jest budynek mieszkalny – w zakresie, w jakim dotyczy części budynku przeznaczonych do użytkowania przez zamieszkujące je osoby fizycznie (tj. z wyłączeniem ewentualnych części usługowych) – jako informacja publiczna podlega ochronie ze względu na prywatność osób fizycznych, na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (por. R. Cybulska, Informacja publiczna a prawo do prywatności na przykładzie projektu budowlanego. Glosa do wyroku WSA w Gdańsku z dnia 14 października 2015 r., II SAB/Gd 128/15, publ. OwSS 2019/2/115-120). Przyjęcie odmiennego stanowiska – jak trafnie zauważyło Kolegium w zaskarżonej decyzji – skutkowałoby tym, że osoby fizyczne, które nabyły budynek bądź lokal mieszkalny wybudowany przez przedsiębiorcę (dewelopera), miałyby zapewnioną ochronę prywatności w mniejszym stopniu, niż osoby fizyczne będące samodzielnie inwestorem zamieszkiwanego budynku mieszkalnego.
Z powyższych względów uznać należy, że każdorazowo w przypadku żądania udostępnienia w trybie u.d.i.p. projektu architektoniczno-budowlanego, którego przedmiotem jest budynek mieszkalny – wobec ograniczenia dostępu do tego rodzaju dokumentu ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych – uwzględnienie wniosku uwarunkowane jest uzyskaniem zgody (rezygnacji z prawa do prywatności – art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) osób zamieszkujących dany budynek. Brak możliwości uzyskania takiej zgody (również w sytuacji, jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, tj. gdy inwestycje objęte żądanymi projektami budowlanymi nie zostały jeszcze ukończone i poszczególne lokale mieszkalne wchodzące w ich skład nie zostały jeszcze nabyte przez osoby fizyczne, a w związku z tym nie jest możliwe wskazanie tych osób na danym etapie procesu inwestycyjnego) – przesądza o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
Sąd nie podziela argumentów podniesionych przez stronę skarżącą w toku postępowania, jakoby za udostępnieniem wskazanych we wniosku Fundacji projektów budowlanych przemawiała konieczność zapewnienia coraz większej kontroli społecznej w dobie (cyt.) "coraz powszechniejszej tzw. patodeweloperki", która to kontrola miałaby – jak Fundacja wyjaśniła w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej - zapobiec np. sytuacjom, gdy "powstały zgodnie z prawem lokal mieszkalny jest od razu przygotowany do jego podziału na lokale mieszkalne o mniejszej niż prawem dopuszczalna powierzchnia minimalna". Kontrola społeczna realizowana w ramach prawa do informacji publicznej ogranicza się do możliwości uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP), natomiast nie obejmuje instrumentów umożliwiających bezpośrednie wypływanie na kształt tej działalności. Do kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego powołane są natomiast właściwe organy architektoniczno-budowlane i organy nadzoru budowlanego (art. 81 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane) i to tym organom ustawodawca powierzył instrumenty umożliwiające eliminowane naruszeń prawa przy realizacji inwestycji budowlanych.
Za uwzględnieniem skargi nie mogą również przemawiać przywołane w jej treści rozważania zawarte w wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 733/15. Należy zauważyć, że wyrok ten zapadł w odmiennym stanie faktycznym i prawnym, tj. w sprawie, w której przedmiotem skargi była decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej w postaci (całości) dokumentacji architektoniczno-budowlanej dotyczącej budowy budynku usługowego z częścią mieszkalną. W wyroku tym Sąd zakwestionował zasadność odmowy udostępnienia tej dokumentacji w całości (tj. zarówno w zakresie dotyczącym części mieszkalnej budynku, jak i części usługowej) w oparciu o przesłankę ochrony prywatności osoby fizycznej. Jednocześnie jednak uznał za dopuszczalną odmowę udostępnienia tej dokumentacji z takiej przyczyny – lecz jedynie w zakresie, w jakim umożliwiałoby to osobom trzecim uzyskanie informacji o życiu prywatnym, rodzinnym, czy też majątku inwestora. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, taki skutek należy natomiast wiązać właśnie z udostępnieniem tych fragmentów projektu budowlanego, które dotyczą części mieszkalnej budynku. Powołany wyrok w istocie więc nie koliduje ze stanowiskiem przyjętym przez organy i Sąd w niniejszej sprawie. Przywołana w tym wyroku konieczność zapewnienia kontroli społecznej nad procesami sprawowania władzy o charakterze publicznym, nie może natomiast być realizowana z pominięciem obowiązku zapewnienia ochrony prywatności osób fizycznych przy realizacji prawa do informacji publicznej.
W kontekście oceny możliwości uzyskania dostępu do treści projektu budowlanego w ramach dostępu do informacji publicznej, jako zasadny jawi się nadto argument wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w Wyroku z dnia 21 maja 20202 r., sygn. akt II SAB/Wa 675/19, iż niejednokrotnie projekt budowlany jest sporządzany na zamówienie, przez znanych architektów, zabezpieczony jest prawami autorskimi, często jest też bardzo kosztowny. Jak słusznie stwierdził WSA w Warszawie, nie ma więc żadnego argumentu, dla którego osoba trzecia, w zasadzie bez ponoszenia kosztów, miałaby zapoznawać się, a być może i zamierzać korzystać z pomysłów, rozwiązań czy udogodnień, zaproponowanych w projekcie przez wykonujące go podmioty.
Podsumowując stwierdzić należy, że wbrew zarzutom skargi, kontrolowane decyzje organów obu instancji opierają się na prawidłowo zastosowanych normach prawa materialnego, w szczególności art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. , a nadto zostały wydane z zachowaniem wymogów określonych przepisami k.p.a., w tym wymienionymi w zarzutach skargi przepisami art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 tej ustawy. Jednocześnie wypada dostrzec, że utrzymana w mocy zaskarżonym rozstrzygnięciem decyzja Prezydenta Miasta Lublin o odmowie udostepnienie informacji publicznej, spełnia dodatkowe wymogi odnoszące się ściśle do decyzji w takim przedmiocie, określonych w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. W treści tej decyzji – poza obszernym i szczegółowym uzasadnieniem – zawarto bowiem również imiona i nazwiska oraz pełnione funkcje osób, które zajęły stanowisko
w przedmiotowej sprawie.
Z tych wszystkich względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak sentencji wyroku.