II SA/LU 24/23

II SA/Lu 24/23 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2023-02-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Brygida Myszyńska-Guziur /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 64e, art. 200, art. 205, art. 151a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 138, art. 136, art. 134, art. 15, art. 7, art. 77, art. 136, art. 15
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 799
art. 3 pkt 44
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Dz.U. 2018 poz 21
art. 3 ust. 1 pkt 19, art. 26, art. 1
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor sądowy Brygida Myszyńska – Guziur po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 lutego 2023 r. sprawy ze sprzeciwu J. K. i R. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 7 listopada 2022 r., Nr SKO.Ośr/40/8/2022 w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu na rzecz J. K. i R. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
J. K. i R. K. (dalej jako "strona", "wnoszący sprzeciw"), wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 7 listopada 2022 r. w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów.
Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia 25 lipca 2022 r. Burmistrz Miasta [...] nakazał J. i R. K., zamieszkałym przy ul. [...] w B., usunięcie wszystkich odpadów o kodach 20 01 10 - odzież i 20 01 11 - tekstylia, zgromadzonych na nieruchomości nr [...] ark. [...] zlokalizowanej przy ul. [...] w B., zgodnie z obowiązującymi przepisami w tym zakresie oraz ustalił termin wykonania obowiązku do dnia 31 grudnia 2022 r.
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że postępowanie administracyjne w sprawie gromadzenia odpadów w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania lub magazynowania, na nieruchomości nr [...] ark. [...] zlokalizowanej przy ul. [...] w B., która stanowi własność małżonków K., zostało wszczęte z urzędu w dniu 4 lutego 2020 r.
Następnie Burmistrz przedstawił stan faktyczny sprawy:
Pismem z dnia 14.02.2020 r. małżonkowie K. złożyli obszerne wyjaśnienia w przedmiotowej sprawie oraz załączyli kopie dokumentów m.in. kopię zawarcia umowy najmu lokalu użytkowego zlokalizowanego w budynku usługowym przy ul. [...] w B., z dnia 12.11.2019 r. zawartą pomiędzy J. K. prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą S. S. P. J. K., Ł. [...], [...], a D. A. zamieszkałym przy ul. [...] w B., kopię wypowiedzenia ww. umowy oraz kopie wezwań do zapłaty kierowane do D. A..
W dniu 28.02.2020 r. przedstawiciele Urzędu Miasta [...] przeprowadzili oględziny w przedmiotowej sprawie oraz ustalili, że na wskazanej nieruchomości, w miejscu niezadaszonym, na utwardzonym płytami betonowymi terenie zostały złożone znaczne ilości odpadów pochodzenia tekstylnego tj. zużytych ubrań, obuwia i innych tekstyliów: zasłon, firan, pościeli. Odpady te zostały zebrane w worki, plastikowe i ułożone na placu z tyłu budynku usługowego. Na nieruchomość znajdowały się dwa pojazdy dostawcze marki [...] i [...], w których również znajdowały się odpady odzieżowe.
Zawiadomieniem z dnia 2.03.2020 r. poinformowano stronę o zmianie terminu wydania decyzji administracyjnej. Na podstawie wystosowanego zawiadomienia, w dniu 12.05.2020 strona zapoznała się z materiałem dowodowym zebranym w przedmiotowej sprawie. Ponadto w dniu 18.05.2020 r. małżonkowie K. zwrócili się z prośba do Burmistrza Miasta [...] o pomoc w rozwiązywaniu kwestii utylizacji odpadów - odzieży - znajdujących się na posesji zlokalizowanej przy ul. [...], będącej ich własnością.
Decyzją z dnia 4 czerwca 2020 r. Burmistrz Miasta [...] nakazał Państwu J. i R. K. zamieszkałym przy ul. [...] w B., właścicielom nieruchomości nr [...] ark. [...] zlokalizowanej przy ul. [...] w B., usunięcie wszystkich zgromadzonych odpadów o kodach 20 01 10 - odzież i 20 01 11 - tekstylia, zgodnie z obowiązującymi przepisami w tym zakresie, w terminie do 15 listopada 2020 r. Organ pierwszej instancji uznał właścicieli nieruchomości za posiadaczy odpadów w rozumieniu ustawy o odpadach. W odwołaniu od ww. decyzji małżonkowie K. podnieśli m.ni. argumenty o niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz nienależytym uzasadnieniu ww. decyzji, wnioskując jednocześnie o jej całkowite uchylenie.
Decyzją z dnia 4 września 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] uchyliło zaskarżoną decyzje w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż organ I instancji nie rozpatrzył sprawy w oparciu o pełny materiał dowodowy, co mogło mieć wpływ na jej wynik. Wskazano również na uzyskanie zeznań od D. A. w przedmiotowej sprawie.
W celu ustalenia miejsca pobytu D. A. w dniu 6.10.2020 r., Burmistrz Miasta wystosował pismo do Komendanta Powiatowego Policji [...]. Po ustaleniu miejsca pobytu (Areszt Śledczy), wezwano D. A. do złożenia wyjaśnień: czy przywiózł odpady tekstylne i złożył je na nieruchomości przy ul. [...] w B., czy jest właścicielem odpadów pochodzenia tekstylnego oraz czy przeniósł te odpady na zewnątrz budynku. Z uwagi na przedłużający się czas uzyskania wyjaśnień od D. A., zawiadomieniem z dnia 2.11.2020 r. Burmistrz poinformował strony o zmianie terminu wydania decyzji administracyjnej. W związku z brakiem odpowiedzi w wymaganym terminie, Burmistrz Miasta [...] postanowieniem z dnia 4.01.2021 r. postanowił nałożyć grzywnę na D. A..
Zawiadomieniem z dnia 11.01.2021 r. powiadomiono strony o wyznaczeniu nowego terminu na wydanie decyzji administracyjnej. W dniu 14.01.2021 r. do Urzędu Miasta zgłosił się pełnomocnik D. A. (dołączono kopię pełnomocnictwa z dnia 30.12.2020 r.) w celu uzyskania kserokopii dokumentów w sprawie. Pani J. K. w dniu 12.01.2021 r., za pośrednictwem Burmistrza Miasta [...] złożyła ponaglenie do SKO [...]. Postanowieniem z dnia 25.01.2021 r. SKO uznało, iż Burmistrz Miasta [...] rozpatrując przedmiotową sprawę, nie dopuścił się bezczynności.
W dniu 25.05.2021 D. A. zwrócił się z wnioskiem o wydanie nakazu usunięcia odpadów w postaci odzieży używanej złożonej przy ul. [...] w B.. W piśmie zaznaczył, iż odzież złożona na ww. nieruchomości jest jego własnością i wyraża chęć uporządkowania tekstyliów, pod warunkiem udzielenia mu przerwy w odbywaniu kary (dotychczasowe dwa wnioski o udzielenie przerwy zostały rozpatrzone odmownie). Również w dniu 25.05.2021 r. małżonkowie K. zwrócili się z prośbą o rozwiązanie kwestii utylizacji odpadów - odzieży z nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...]. Do prośby dołączyli kopię wyroku Sądu Rejonowego [...] II Wydział Karny Sygn. akt [...] z dnia 22.06.2020 r., w którym D. A. uznano się za winnego popełnienia zarzucanego mu czynu wyczerpującego dyspozycję art. 171 oraz 177 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach oraz wymierzono obwinionemu karę grzywny w wysokości [...] zł.
Decyzją z dnia 30 czerwca 2021 r. Burmistrz Miasta [...] nakazał właścicielom nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...] w B. J. i R. K., usunięcie wszystkich zgromadzonych odpadów o kodach 20 01 10 - odzież i 20 01 11 - tekstylia, zgodnie z obowiązującymi przepisami w tym zakresie, w terminie do 31 grudnia 2021 r. W ocenie organu I instancji, to właściciele nieruchomości są posiadaczami odpadów, ponieważ zawarli umowę najmu lokalu użytkowego i udostępnili swoją nieruchomość D. A.. Właściciele nieruchomości mieli świadomość, że wynajęty lokal zostanie wykorzystany na cele związane m.in. z magazynowaniem odzieży.
W wyniku rozpatrzenia odwołania małżonków K. od ww. decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z 17 listopada 2021 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując, że organ nie odniósł się do dowodów już zgromadzonych w sprawie, a także nie podjął dodatkowych działań w celu pozyskania dodatkowych dowodów pozwalających na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy.
Rozpoznając ponownie sprawę Burmistrz Miasta [...] wezwał na piśmie małżonków K. do złożenia wyjaśnieni kto i kiedy przeniósł worki z używaną odzieżą złożone w lokalu usługowym zlokalizowanym przy ul. [...] w B. na zewnątrz budynku oraz czy i kiedy została wypowiedziana umowa najmu ww. lokalu z dnia 12.11.2019 r. W dniu 13 czerwca 2022 r. strona postępowania złożyła pisemne wyjaśnienie, w którym przyznała, że: z uwagi na przedłużające się postępowanie zostali oni zmuszeni do ich wyniesienia na zewnątrz budynku. Wypowiedzenie umowy zawartej w dniu 12.11.2019 r. nastąpiło w dniu 25 listopada 2019 r. ze skutkiem natychmiastowym, chociaż umowa, przewidywała trzymiesięczny okres wypowiedzenia. Jednocześnie wezwano najemcę do m.in.: natychmiastowego zaprzestania używania nieruchomości niezgodnie z umową i jego przeznaczeniem oraz uprzątnięcia nieruchomości z worków z odzieżą. Strona wskazała, że w związku z brakiem reakcji na powyższe wezwanie J. K. skierowała do D. A. kolejne wezwania z dnia 16 grudnia 2019 r., 3 stycznia 2020 r. oraz 13 stycznia 2020 r.
Organ I instancji wskazał, że w ww. pismach strona sama określiła, iż wzywała D. A. do zabrania worków z odzieżą, tekstyliami, pościelą itp., a nie do usunięcia odpadów. W protokole z oględzin przeprowadzonych w dniu 28 lutego 2020 r. zaznaczono, iż na wskazanej nieruchomości, w miejscu niezadaszonym, na utwardzonym płytami betonowymi terenie zostały złożone znaczne ilości odpadów pochodzenia tekstylnego tj. zużytych ubrań, obuwia i innych tekstyliów. Z uwagi na panujące warunki atmosferyczne oraz okres czasu jaki upłynął pomiędzy wyniesieniem odpadów z lokalu użytkowego, a przeprowadzeniem oględzin, organ pierwszej instancji stwierdził, iż na nieruchomości zgromadzone zostały odpady tekstylne. W ocenie organu I instancji stanowisko to znajduje potwierdzenie w cytowanym wyżej postanowieniu prokuratury z dnia 07 02. 2020 r. o odmowie wszczęcia śledztwa oraz postanowieniu Sądu Rejonowego [...] z dnia 18.06.2020 r. utrzymującym w mocy stanowisko prokuratury. Wskutek wypowiedzenia umowy najmu i samowolnego usunięcia tekstyliów z zadaszonego magazynu i złożeniem ich na wolnym powietrzu, tekstylia zgniły i stały się odpadami.
Organ I instancji stwierdził, że przedmiotem umowy najmu był lokal użytkowy w budynku usługowym zlokalizowanym przy ul. [...], [...]. D. A. zgodnie z zawartą umową miał prawo do używania lokalu użytkowego w budynku usługowym, jednakże nie dysponował gruntem. Przeniesienie przez małżonków K. tekstyliów z lokalu użytkowego na teren nieruchomości będącej ich własnością, potwierdza przeniesienie posiadania przedmiotowych tekstyliów na właścicieli nieruchomości. Organ I instancji stwierdził, że właściciele nieruchomości z chwilą przeniesienia zgromadzonych w lokalu tekstyliów na zewnątrz budynku, bez prawomocnego orzeczenia sądu nakazującego najemcy opróżnienie przedmiotu najmu, stali się ich posiadaczami w myśl art. 26 ustawy o odpadach. Ponadto wskazał, że zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r. poz. 1297) to właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku. Organ I instancji stwierdził, że na składowanie lub magazynowanie odpadów J. i R. K. nie posiadali wymaganych zezwoleń, w związku z powyższym nie mieli prawa ich składować lub magazynować na ww. nieruchomości. Powyższy stan faktyczno-prawny sprawy w sposób jednoznaczny zdaniem Burmistrza Miasta [...], wskazuje, że bezprawnym działaniem małżonków K. spowodowali utworzenie składowiska odpadów na swojej nieruchomości.
W odwołaniu strona zarzuciła naruszenia:
- art. 7, 76 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz dowolnej jego ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w stwierdzeniu, że gromadzone w wynajmowanym lokalu były tekstylia, a dopiero później przetransportowane na zewnątrz stały się odpadami;
- art. 8 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji;
- art. 3 ust.1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 o odpadach (Dz. U. z 2022 r. poz. 699 ze zm. - dalej jako "ustawa o odpadach") poprzez bezpodstawne uznania ich za posiadaczy odpadów;
- art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach poprzez nakazania im usunięcie odpadów.
J. i R. K. podnieśli, że organ I instancji po raz kolejny pominął zalecenia i wytyczne zawarte w decyzjach Kolegium i za wszelką cenę próbuje im przypisać winę gromadzenia przedmiotowych odpadów. Wskazali, że już podczas kontroli w dniu 17.02.2020 r. stwierdzono, że w budynku na nieruchomości przy ul. [...] nie ma worków z odzieżą. Wszystkie worki są zgromadzone na placu przy budynku. Zatem twierdzenie organu, że w budynku znajdowały się tekstylia, które w wyniku ich samowolnego usunięcia z zadaszonego magazynku i złożeniem ich na wolnym powietrzu, tekstylia zgniły i stały się odpadami, jest oderwane od rzeczywistości.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia 7 listopada 2022 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że przedmiotowa sprawa była już dwukrotnie rozstrzygana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...]. Uchylając decyzje organu I instancji za każdym razem Kolegium wskazywało, jakie należy podjąć dalsze czynności, które umożliwiłyby właściwe rozstrzygnięcie sprawy, w szczególności ustalenie — w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości - czy składowane substancje lub przedmioty stanowią odpady oraz kto jest posiadaczem odpadów w rozumieniu ustawy.
Kolegium uznało, że organ I instancji w dalszym ciągu stwierdza pewne okoliczności, nie mające umocowania w ustalonym stanie faktycznym i zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym.
Organ odwoławczy podał, że w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano np., że D. A. po zawarciu umowy (umowy najmu lokalu zlokalizowanego przy ul. [...] w B.) złożył w wynajmowanym lokalu worki z używaną odzieżą. Stwierdzenie to nie znajduje żadnego uzasadnienia w aktach sprawy. Z umowy z dnia 12.11.2019 r. zawartej pomiędzy Państwem K. a D. A. wynika jedynie, że wynajmowany lokal wykorzystywany będzie przez najemcę w sposób odpowiadający jego właściwościom i przeznaczeniu wyłącznie na cele związane z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą. Nie ustalono zatem, czy wynajmujący mieli świadomość jaką działalność gospodarczą w ich lokalu będzie prowadził najemca. Jak wynika z ustaleń kontroli [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska Delegatura w [...] przeprowadzonej w dniu 17 lutego 2020r. w zawartej umowie D. A. posłużył się nr NIP należącym do firmy B. sp. z o.o. z siedzibą w L., która to spółka zajmuje się transportem drogowym towarów. Zdaniem Kolegium rozstrzygnięcie kwestii dotyczącej wiedzy wynajmujących co do charakteru działalności gospodarczej, która miała być prowadzona w ich lokalu, ma decydujące znaczenie. Szczególnie w sytuacji, gdy - jak zaznacza sam organ - konieczne jest wykazanie, że wytwórca odpadów złożył odpady na nieruchomości nielegalnie. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że już w wypowiedzeniu umowy najmu lokalu z dnia 26 listopada 2019r. J. K. wskazuje, że najemca rozpoczął składowanie worków z odzieżą na terenie posesji w sposób zagrażający bezpieczeństwu ludzi i mienia oraz niezgodnie z przepisami pożarowymi. W wezwaniu do zapłaty z tego samego dnia wymieniona domagała się od D. A. natychmiastowego zaprzestania używania nieruchomości niezgodnie z umową i jej przeznaczeniem, uprzątnięcie nieruchomości z worków z odzieżą i uprzątnięcie posesji, na której składowane są worki z odzieżą. Z zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa skierowanego do Prokuratury Rejonowej w [...] wynika też, że J. K. niezwłocznie po zwiezieniu odpadów wypowiedziała umowę najmu. Zdaniem Kolegium powołane okoliczności mogą wskazywać na to, że wynajmujący nie mieli wiedzy o tym, że najemca będzie składował na ich nieruchomości worki z odzieżą i tekstyliami, a także z zużytymi artykułami higienicznymi czy niesegregowanymi lub segregowanymi odpadami komunalnymi -jak wskazuje powołany wyżej protokół kontroli WIOŚ - tym bardziej, że najprawdopodobniej składował je nie tylko w wynajętym lokalu, ale również na placu wokół budynku, na co wskazuje powołany już parokrotnie Protokół kontroli WIOŚ. Tymczasem organ I instancji uznał, że tekstylia były gromadzone wyłącznie w zadaszonym magazynie, następnie zostały one wyniesione przez wynajmujących na zewnątrz budynku wskutek czego zgniły i stały się odpadem. Stwierdzenie to, zdaniem Kolegium jest sprzeczne ze stwierdzeniem stron i nie poparte żadnymi dowodami. Burmistrz Miasta [...] poinformował WIOŚ o zgromadzeniu znacznej ilości odpadów pochodzenia tekstylnego na kilku nieruchomościach w B., w tym położonej przy ul. [...]. Uznał, iż jest to zorganizowana działalność, zatem, zdaniem Kolegium już wtedy miał podejrzenia, że na terenie B. gromadzone są nielegalnie odpady. Do tych jak i innych okoliczności poruszonych wyżej organ I instancji w ogóle się nie ustosunkował ani nie udowodnił, pomimo wielokrotnych zaleceń organu wyższej instancji.
Zdaniem Kolegium bez znaczenia powinien pozostawać fakt, czy odpady zostały przeniesione przez osoby trzecie z miejsca na miejsce. Przeniesienie posiadania nie może nastąpić w takiej formie. Zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego niemożność posiadania przez przeszkodę przemijającą nie przerywa posiadania.
Kolegium stwierdziło, że w sprawie bezsporne jest, że odpady na nieruchomości Państwa K. zgromadził D. A., czemu on sam nie zaprzecza i domaga się wydania na niego decyzji usunięcia tych odpadów. Organ I instancji wciąż jednak stoi na stanowisku, że usunięcia odpadów winni dokonać właściciele nieruchomości, bez wykazania czy składowanie odpadów na ich nieruchomości nastąpiło za ich zgodą.
Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia Kolegium wskazało, że organ I instancji ponownie weźmie pod uwagę wszystkie zalecenia Kolegium zawarte w poprzednich decyzjach, a przede wszystkim - za pomocą dostępnych środków dowodowych (zeznania stron, świadków) - udowodni, że Państwo K. mieli świadomość, że najemca będzie składował w ich lokalu (nie na terenie wokół budynku) odpady. Wskazane dla rozstrzygnięcia byłoby pozyskanie materiałów z prowadzonego przez Policję dochodzenia w sprawie składowania przedmiotowych odpadów i akt sądowych w tej sprawie lub zapoznanie się z nimi. Zdaniem Kolegium warte byłoby też pozyskanie informacji, czy pozostawanie w areszcie D. A. związane jest ze składowaniem odpadów na tych nieruchomościach. W przypadku potwierdzenia tej okoliczności materiały z tej sprawy mogłyby rozwiązać wiele kwestii związanych z niniejszym postępowaniem.
W sprzeciwie do tut. Sądu małżonkowie K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania na ich rzecz zarzucili naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy.
Zdaniem wnoszących sprzeciw organ drugiej instancji wadliwie wydał decyzję kasatoryjną na podstawie art 138 § 2 k.p.a., bowiem podnoszone przez siebie wątpliwości mógł wyeliminować, przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a. W szczególności nieprawidłowy jest pogląd organu drugiej instancji, że nie ustalono, czy wynajmujący mieli świadomość jaką działalność gospodarczą w ich lokalu będzie prowadził najemca i czy mieli oni świadomość, że najemca będzie składował w ich lokalu (nie na terenie wokół budynku) odpady. W ocenie wnoszących sprzeciw organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe, a ze zgromadzonego materiału wynika wprost, że od samego początku małżonkowie K. nie mieli świadomości, że na terenie ich posesji zarówno w lokalu jak i poza nim zostaną zgromadzone odpady. Zdaniem wnoszących sprzeciw, jeżeli organ odwoławczy powziął wątpliwości co do przedmiotowego faktu to bez wątpienia mógł je wyeliminować, przeprowadzając uzupełniające postępowanie.
W odpowiedzi na sprzeciw, organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprzeciw jest zasadny. Zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
Stosownie do art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Podkreślenia wymaga, że co do zasady, kontrola dokonywana w takiej sprawie przez sąd administracyjny nie może obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż byłoby to niedopuszczalne. Konsekwencją wydania decyzji kasatoryjnej jest skierowanie sprawy do organu pierwszej instancji w celu dokonania ustaleń niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które wykraczają poza zakres postępowania, jakie może przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. Sąd, kontrolując decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., co do zasady nie wyraża oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszący się do przesłanek określonych w tym przepisie. Jest to regułą wynikającą z art. 134 § 1 p.p.s.a. W konsekwencji Sąd nie bada w tym postępowaniu kwestii związanych z innymi zagadnieniami, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu. Podkreślić należy, że wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a., nie powoduje konkretyzacji praw i obowiązków strony, gdyż w tej mierze wyłączone jest merytoryczne orzekanie przez organ odwoławczy (zob. wyroki NSA: z 26 września 2017 r., II OSK 902/17 oraz z 19 marca 2019 r., I OSK 509/19).
Kontrola sądowa decyzji wydanej na podstawie powołanego wyżej przepisu jest urzeczywistnieniem zasady zawartej w art. 15 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się bowiem, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że w postępowaniu administracyjnym nie mamy do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. W związku z tym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji tylko wyjątkowo, a więc wówczas, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 k.p.a.). W tym przypadku organ ma obowiązek wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Inaczej mówiąc, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wtedy, gdy organ pierwszej instancji, rozpoznając sprawę, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15).
Orzeczenie uchylające decyzję organu pierwszej instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia może zatem zapaść wyłącznie wtedy, gdy ponad wszelką wątpliwość uzupełnienie postępowania dowodowego nie jest możliwe w trybie art. 136 k.p.a. Na organie odwoławczym ciążą te same co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Jeżeli więc organ I instancji nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy, albo nie zgromadził pełnego materiału dowodowego, to organ odwoławczy ma obowiązek uzupełnić to postępowanie we własnym zakresie.
W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała potrzeba uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji organu I instancji w celu ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten organ.
Z akt administracyjnych wynika, że zaskarżona decyzja jest w niniejszej sprawie trzecią kolejną decyzją kasatoryjną organu odwoławczego. W pierwszej wydanej decyzji z 14 września 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wskazało, że organ zobowiązany jest w postępowaniu ustalić i ocenić, czy posiadaczem odpadów, w rozumieniu ustawy jest rzeczywiście właściciel nieruchomości, a nie inny podmiot, tym samym czy zostało obalone domniemanie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach. Zwrócono uwagę, że małżonkowie K. kwestionowali uznanie ich za posiadaczy odpadów i wskazywali innego posiadacza odpadów przedstawiając dowody i argumenty, co zostało pominięte przez organ I instancji. W drugiej, wydanej w dniu 17 listopada 2021 r. Kolegium stwierdziło, że w sprawie zostały pominięte zgromadzone w sprawie dowody m.in. materiał dowodowy przedłożony przez małżonków K. wraz z pismem skierowanym do Burmistrza Miasta [...] z dnia 13 lutego 2020r. (wyjaśnienia, umowa najmu z dnia 12 listopada 2019 r., wypowiedzenie umowy najmu z dnia 25 listopada 2019r., wezwania skierowane do D. A. z dnia 25 listopada 2019r., 16 grudnia 2019r. i z dnia 3 stycznia 2020 r., zawiadomienie skierowane do Prokuratury Rejonowej [...]), protokół kontroli Nr ZAM 27/2020 przeprowadzonej przez WIOŚ, Delegaturę [...], w którym zawarto informacje dotyczące okoliczności umieszczenia odpadów na nieruchomości, wyrok Sądu Rejonowego [...] z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt [...] w sprawie D. A. o wykroczenie z art. 171 oraz art. 177 ustawy o odpadach, pismo - wniosek D. A. z dnia 19 maja 2021 r., w którym wymieniony wskazał siebie, jako właściciela odzieży używanej zgromadzonej na działce małżonków K.. Natomiast odpowiedzialność skarżących za odpady została sprowadzona do faktu przeniesienia odpadów z budynku na teren nieruchomości.
Z kolei w trzeciej, zaskarżonej obecnie do Sądu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgromadzony materiał może wskazywać na to, że wynajmujący nie mieli wiedzy o tym, że najemca będzie składował na ich nieruchomości worki z odzieżą i tekstyliami, a także ze zużytymi artykułami higienicznymi czy niesegregowanymi lub segregowanymi odpadami komunalnymi – (jak wskazuje protokół kontroli WIOŚ), tym bardziej, że najprawdopodobniej składował je nie tylko w wynajętym lokalu, ale również na placu wokół budynku, na co wskazuje powołany protokół kontroli WIOŚ. Kolegium stwierdziło pomimo wszystkich tych okoliczności, że tymczasem organ I instancji uznał, że tekstylia były gromadzone wyłącznie w zadaszonym magazynie, następnie zostały one wyniesione przez wynajmujących na zewnątrz budynku wskutek czego zgniły i stały się odpadem. Stwierdzenie to jest sprzeczne z oświadczeniami stron i nie poparte żadnymi dowodami. Kolegium w zaskarżonej decyzji uznało, że w sprawie bezsporne jest, iż odpady na nieruchomości małżonków K. zgromadził D. A., czemu on sam nie zaprzecza i domaga się wydania na niego decyzji usunięcia tych odpadów. Organ I instancji wciąż jednak stoi na stanowisku, że usunięcia odpadów winni dokonać właściciele nieruchomości, bez wykazania że składowanie odpadów na ich, nieruchomości nastąpiło za ich zgodą.
Rozpoznając przedmiotową sprawę należy zaakcentować, że choć postępowanie administracyjne w tej sprawie trwa już trzy lata, a organ odwoławczy w swych decyzjach kasatoryjnych wyraźnie wskazywał na dowody, które należy przeprowadzić celem wyjaśnienia istoty sprawy, to dotychczas – zdaniem organu odwoławczego – nie został zgromadzony wyczerpująco materiał dowodowy. Jak wynika natomiast z uzasadnienia zaskarżonej decyzji odpady na nieruchomości małżonków K. zgromadził D. A., czemu on sam nie zaprzecza i domaga się wydania na niego decyzji usunięcia tych odpadów.
W tym miejscu wskazać należy, że art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach stanowi, że posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Z kolei przepis art. 26 ust. 2 tej ustawy stanowi, że jeżeli to nie nastąpi to właściwy organ I instancji w drodze decyzji nakazuje posiadaczowi odpadów ich usunięcie z takiego miejsca, które nie jest przeznaczone do ich składowania lub magazynowania. W sprawie nie budzi wątpliwości, że na nieruchomości stanowiącej własność skarżących znajdują się odpady. Bezspornym również jest fakt, że podmiot, który składował powyższe odpady nie legitymował się zezwoleniami na zbieranie odpadów lub ich przetwarzanie (w tym również skarżący). Działka, na której znajdują się sporne odpady, nie była przeznaczona do składowania ani przetwarzania odpadów. Tym samym okolicznością sporną było ustalenie podmiotu, na który zgodnie z treścią art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach należało nałożyć obowiązek ich usunięcia, a który jest posiadaczem wskazanych odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach. Artykuł 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach wskazuje, że ilekroć w ustawie jest mowa o posiadaczu odpadów - rozumie się przez to wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Przepis ten wprowadza zatem domniemanie prawne, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości, nie definiując przy tym kim jest władający powierzchnią ziemi. Skoro jednak, zgodnie z art. 1 ustawy o odpadach ustawa ta określa środki służące ochronie środowiska, życia i zdrowia ludzi zapobiegające i zmniejszające negatywny wpływ na środowisko oraz zdrowie ludzi wynikające z wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi oraz ograniczające ogólne skutki użytkowania zasobów i poprawiające efektywność takiego użytkowania, to w tym zakresie należy odwołać się do definicji zawartej w art. 3 pkt 44 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799 ze zm.) i stwierdzić, że władającym powierzchnią ziemi jest właściciel nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający. Obalenie domniemania prawnego z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach może nastąpić tylko poprzez wykazanie, że odpadem faktycznie władał inny podmiot (np. wyroki NSA z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt II OSK 330/12, z dnia 6 marca 2019r., sygn. akt II OSK 816/18). Ciężar przeprowadzenia dowodu celem obalenia domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach spoczywa przy tym na władającym powierzchnią ziemi, którym w niniejszej sprawie są skarżący. Władający powierzchnią ziemi może się zwolnić z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób - wykazując, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot, czyli wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów. Tak więc obowiązek usunięcia odpadów ciąży na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Jednocześnie w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że wprowadzone przez ustawodawcę domniemanie prawne odpowiedzialności za odpady władającego powierzchnią gruntu zanieczyszczonego odpadami, zdejmuje z organów obowiązek dociekania z urzędu, kto był faktycznym wytwórcą odpadów. Nie pozwala jednak im zignorować dowodów, które mogą doprowadzić do ustalenia faktycznego posiadacza odpadów, innego niż właściciel nieruchomości, jeżeli zostaną one zaoferowane przez stronę (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2020r., sygn. akt II OSK 3271/19). Organ musi się odnieść do wszystkich dowodów wskazanych przez stronę, w szczególności gdy dotyczą one tak kluczowej dla sprawy kwestii jak prawidłowe ustalenie podmiotu zobowiązanego do usunięcia odpadów. Wskazać należy, że nie jest wystarczające tylko uprawdopodobnienie przez władającego powierzchnią ziemi, że nie jest on posiadaczem odpadów. Jeżeli władającemu powierzchnią ziemi powiedzie się taki dowód nie ma podstaw prawnych do wydawania w stosunku do jego osoby decyzji w oparciu o art. 26 ustawy o odpadach. Konstrukcja przepisu art. 26 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach jednoznacznie wskazuje, że celem ustawodawcy było stworzenie przepisów pozwalających na niezwłoczne usunięcie odpadów z miejsc do tego nieprzeznaczonych. Nie zwalnia to jednak organu z obowiązku umożliwienia władającemu powierzchnią ziemi przeprowadzenia dowodu pozwalającego na obalenie domniemania, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, które to domniemanie jest wzruszalne. Skarżący w toku postępowania administracyjnego toczącego się przed organami nie tylko kwestionowali ustalenia zmierzające do przyjęcia, że są posiadaczami odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach opartego na domniemaniu, ale także wskazali na dowody zmierzające do jego obalenia i ustalenia faktycznego posiadacza odpadów. W toku postępowania toczącego się przed organem I instancji była to zawarta w formie pisemnej umowa najmu, a także wskazali kto pozostawił bez ich zgody odpady. W aktach sprawy znajduje się również pismo D. A. z dnia 19 maja 2021 r., w którym oświadczył, że zalegające na działce skarżących odpady należą do niego.
Orzecznictwo sądów administracyjnych jednolicie wskazywało, że obalenie domniemania prawnego wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach może nastąpić tylko w jeden sposób, mianowicie poprzez wskazanie, że odpadem władał faktycznie inny podmiot (por. wyroki II OSK 1721/06 i II OSK 330/12). Podkreślić jednak należy, że wprowadzone przez ustawodawcę domniemanie prawne odpowiedzialności za odpady władającego powierzchnią gruntu zanieczyszczonego odpadami, zdejmuje z organów prowadzących postępowanie obowiązek dociekania z urzędu, kto był faktycznym wytwórcą odpadów. Nie pozwala to im jednak zignorować dowodów, które mogą doprowadzić do ustalenia wytwórcy odpadów lub posiadacza odpadów innego niż właściciel nieruchomości, jeżeli zostaną one zaoferowane przez stronę, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.
Organ odwoławczy, który zarzuca organowi I instancji błędy w ocenie prawnej, winien był sam te błędy skorygować, mając do dyspozycji instrument w postaci uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Skoro zaś Kolegium oceniło zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy jako nadal niepełny, to z uwagi na ciążące na nim jako organie drugiej instancji obowiązki oraz mając na względzie dotychczasowy przebieg postępowania, zobowiązany był do samodzielnego uzupełnienia postępowania dowodowego przeprowadzonego przez Burmistrza bądź ewentualnie do zlecenia wykonania dodatkowych czynności w tym zakresie temu organowi, czego jednak nie uczynił.
Raz jeszcze trzeba stanowczo podkreślić, że decyzja kasatoryjna, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może być wydana wyłącznie wówczas, gdy uzupełnienie postępowania dowodowego nie jest możliwe w trybie art. 136 k.p.a. Z istoty zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) wynika, że na organie drugiej instancji spoczywa – tak jak na organie pierwszej instancji – obowiązek wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy i obowiązek zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 136 k.p.a.). Dlatego w sytuacji, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie, tj. gdy zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji nie zgromadził pełnego materiału dowodowego, to Kolegium zobowiązane było uzupełnić postępowanie wyjaśniające w trybie art. 136 § 1 in fine k.p.a.
Nie ulega wątpliwości, że wobec zgromadzenia przez Burmistrza materiału dowodowego w sprawie nie sposób twierdzić, że postępowanie dowodowe nie zostało przez ten organ przeprowadzone. Ewentualne braki w tym zakresie mogły być więc usunięte w trakcie postępowania odwoławczego, na zasadach określonych w art. 136 k.p.a.
Z powyższego wynika zatem, że bezzasadnie Kolegium stwierdziło konieczność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia celem uzupełnienia materiału dowodowego w niniejszej sprawie. Tym samym organ odwoławczy błędnie ocenił, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 k.p.a.).
Mając to na uwadze, należało stwierdzić, że organ odwoławczy niezasadnie uchylił się od załatwienia rozstrzyganej sprawy co do jej istoty. Niewątpliwie wskazane przez niego uchybienia nie uzasadniały wydania w tej sprawie decyzji kasatoryjnej, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
W związku z powyższym Sąd był zatem zobligowany do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.