II SA/Lu 237/23

II SA/Lu 237/23 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2023-05-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Maciej Gapski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 53 ust. 4 i 5, art. 60 ust. 1, art. 64 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor sądowy Maciej Gapski (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 maja 2023 r. sprawy ze sprzeciwu M. B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia 26 stycznia 2023r., znak: SKO.4012.PL/578/22/23 w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej (dalej także jako: Kolegium) decyzją z dnia 26 stycznia 2023 r., znak: SKO.4012.PL/578/22/23, po rozpatrzeniu odwołania H. i W. L. od decyzji Wójta Gminy Janów Podlaski (dalej także jako: Wójt), nr BUA.6730.1.1.2021/2022, z dnia 22 marca 2022 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy na budowę budynku handlowo-usługowego (powierzchnia sprzedaży do 400 m2) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (przyłączem elektroenergetycznym, zbiornikiem na gaz płynny i parkingiem), na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. B. w miejscowości J. P. (obręb ewid. J. P. O.), na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2022 r., poz. 2000, dalej jako: k.p.a.), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Rozstrzygnięcie organu zapadło w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny:
Wnioskiem z dnia 3 stycznia 2021 r., uzupełnionym pismem z dnia 8 marca 2021 r., M. B. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy na budowę budynku handlowo-usługowego (powierzchnia sprzedaży do 400m2) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (przyłączem elektroenergetycznym, zbiornikiem na gaz płynny i parkingiem), na działce nr ewid.[...] położonej przy ul. [...], w miejscowości J. P.. Do wniosku załączył projekt zagospodarowania terenu, a także techniczne warunki budowy do projektowanego budynku przyłącza wodociągowego, kanalizacyjnego oraz przyłącza do sieci energetycznej ustalone przez gestorów sieci.
Decyzją z dnia 22 marca 2022 r. organ pierwszej instancji po przeprowadzeniu ponownego postępowania wyjaśniającego, z uwagi na kasacyjną decyzję Kolegium z dnia 29 listopada 2021 r., ustalił M. B. warunki zabudowy’ na budowę opisanego budynku handlowo-usługowego (powierzchnia sprzedaży do 400 m2) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...].
Organ odwoławczy po przeanalizowaniu materiału dowodowego uznał, że zaskarżona decyzja Wójta narusza prawo, które polega na istotnym uchybieniu przepisom procesowym w postępowaniu przed organem I instancji, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 k.p.a.). W ustalonym stanie faktycznym uznając, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości Kolegium postanowiło uchylić zaskarżoną decyzję, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Tym samym Kolegium uznało za zasadne uwzględnienie wniesionego odwołania, zwłaszcza że podzieliło, co do zasady jego zarzuty w tym dotyczące nieprzeprowadzenia wymaganego przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym postępowania uzgodnieniowego oraz niewyjaśnienia zasad ustalenia stron postępowania.
Zdaniem Kolegium prawidłowe sporządzenie analizy urbanistycznej, a następnie opracowanie w oparciu o nią projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz dokonanie stosownych uzgodnień tego projektu z właściwymi organami, wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego unormowanego w art. 136 k.p.a.
Kolegium podkreśliło, że art. 53 ust. 4 w zw. art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2021 r. poz. 741 w brzmieniu sprzed dnia 3 stycznia 2022 r., dalej jako u.p.z.p.) przewidują obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z odpowiednimi organami. Orzekając w sprawie organ I instancji musi uwzględnić, że w sytuacjach określonych w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., ocena możliwości realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego jest dokonywana przez organ decydujący i organ współdziałający w zależności od tego, na jakim obszarze położona jest nieruchomość przewidziana do zabudowy. Uzgodnieniu w tym trybie winien podlegać projekt decyzji w kształcie, w jakim ma ona zostać wydana. Zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnień z poszczególnymi organami dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. Postępowanie przed organem współdziałającym ma charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie głównej rozstrzyganej w drodze decyzji, a art. 106 k.p.a. zapewnia stronom w toku postępowania stosowne gwarancje procesowe. Jeśli chodzi o uzgodnienie aktu, o którym mowa we wskazanej regulacji, polega ono na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego przez organ główny (wydający decyzję o warunkach zabudowy) rozstrzygnięcia. Stosowny wniosek składa zatem jedynie organ prowadzący postępowanie główne, a organ uzgadniający uzgadnia treść projektu decyzji, nie natomiast wniosek inwestora. Postępowanie uzgodnieniowe jest postępowaniem wpadkowym, od wyniku którego zależy postępowanie główne. Orzeczeniem kończącym postępowanie, o którym mowa, jest postanowienie na które służy stronie zażalenie art. 106 § 5 k.p.a. - przy czym art. 53 ust. 5 u.p.z.p. modyfikuje tę regułę w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi.
Przeprowadzenie postępowania uzgodnieniowego ma charakter obligatoryjny i niezależny od uznania organu prowadzącego postępowanie o ustalenie warunków zabudowy. Zaistnienie jednej z przesłanek, o jakich mowa w art. 53 ust. 4 pkt 1-10 w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. rodzi po stronie organu pierwszoistancyjnego obowiązek przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego. Organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy obowiązany jest do uzyskania stanowiska organów współdziałających i może oprzeć swoje rozstrzygnięcie dopiero na takim postanowieniu uzgadniającym, które posiada walor ostateczności. Rozpatrując niniejszą sprawę, należy mieć na uwadze, że przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w takim jego ostatecznym kształcie, w jakim organ zamierza wprowadzić go do porządku prawnego jako wiążące rozstrzygnięcie.
Przedmiotowa działka oznaczona w ewidencji gruntów Gminy J. P. nr [...] o pow. 0,2485 ha sklasyfikowana jest jako grunt budowlany. Poza sporem jest, że ta nieruchomość, na której ma być realizowana inwestycja (działka nr [...]) położona jest na obszarze otuliny Parku Krajobrazowego "[...] oraz w obszarze Natura 2000 Obszar Specjalnej Ochrony Ptaków [...] "[...]". Planowana inwestycja nie jest bezpośrednio związana z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, ale biorąc pod uwagę położenie, rodzaj i skalę wnioskowanej inwestycji organ I instancji uznał, że brak jest potencjalnego, znaczącego jej oddziaływania na obszar Natura 2000. Stosownie do przywołanych regulacji ustawy decyzję o warunkach zabudowy właściwy organ wydaje po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż park narodowy i jego otulina obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody (art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p.). Do form ochrony przyrody - stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody ( Dz. U. z 2022r. poz. 916, z późn. zm.) - zalicza się m.in. obszary Natura 2000. Z tego też względu projekt decyzji wymagał uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska [...] (art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p.). Działka nr [...] położona jest przy drodze wojewódzkiej toteż projekt decyzji wymagał uzgodnienia z Zarządem Dróg Wojewódzkich w Lublinie (art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy). Ponadto teren, na którym lokalizowana będzie wnioskowana inwestycja częściowo znajduje się na obszarze wpisanym do Rejestru zabytków województwa lubelskiego pod nr [...] układu urbanistycznego osady J. P. (siatka ulic i placów wraz z dominantami architektonicznymi i panoramą), co obligowało organ I instancji do uzgodnienia projektu decyzji z wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p.).
Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy z naruszeniem obowiązku wynikającego z przepisu art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p., ale także wbrew wymogom pkt 8 i pkt 9 tego przepisu ustawy, zgodnie z którym decyzję taką wydaje się po uzgodnieniu ze wskazanymi wyżej organami.
Skład Orzekający Kolegium stwierdził, że postępowanie uzgodnieniowe jest elementem koniecznym oraz niezbędnym do wyjaśnienia zakresu sprawy i ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a przy tym - z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania - nie może zostać uzupełnione na etapie postępowania odwoławczego w trybie art. 136 k.p.a.
W ocenie Kolegium uzgodnienie zawsze odnosi się do danego projektu decyzji o warunkach zabudowy, a te mogą się zmieniać w toku postępowań. Z tego powodu, przy każdym kolejnym prowadzeniu postępowania oraz przy każdej zmianie projektu decyzji niezależnie od jego zakresu należy powtórzyć procedurę uzgodnienia.
Od powyższej decyzji sprzeciw wniósł M. B. (dalej też jako skarżący) zaskarżając orzeczenie SKO w Białej Podlaskiej z dnia 26 stycznia 2023 r. w całości.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
1. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2, 8 i 9 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, iż ponowne rozpoznanie wniosku o ustalenie warunków zabudowy przez Wójta Gminy Janów Podlaski, na skutek decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia 29 listopada 2021 r. znak SKO.4012.PL/632/21, spowodowało konieczność przeprowadzenia na nowo całego postępowania, w tym postępowania uzgodnieniowego, mimo że projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy skarżącemu oraz treść dokumentu analizy urbanistycznej nie uległa zmianie, tym samym nie istniała podstawa prawna nakładająca na Wójta Gminy Janów Podlaski obowiązek przeprowadzenia ponownego postępowania uzgodnieniowego, co też skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji oraz znacznym opóźnieniem w realizacji inwestycji skarżącego;
2. art. 53 ust. 4. pkt 2 u.p.z.p. w zw. z §3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że do wyłącznej kompetencji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Lublinie należy wyznaczenie linii zabudowy obiektu stanowiącego przedmiot inwestycji, w sytuacji gdy jest to kompetencja Wójta Gminy Janów Podlaski;
3. art. 53 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 u.p.z.p. poprzez uznanie, iż przy ponownym rozpoznaniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy Wójt Gminy Janów Podlaski powinien opierać swoje ustalenia na postanowieniu Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Lublinie z dnia 13 maja 2021 r które to postanowienie zostało wydane przez organ z naruszeniem 2-tygodniowego terminu przewidzianego w art. 53 ust. 5 u.p.z.p., a nie na instytucji tzw. "milczącego uzgodnienia", które to stanów, zgodne z przepisami uzgodnienie projektu decyzji w ramach domniemania ustawowego, co tez skutkowało ponownym wydaniem decyzji kasacyjnej oraz znacznym opóźnieniem w realizacji inwestycji skarżącego;
4. art. 41 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej w zw. z art. 35 §1 i §3 w zw. z art. 12 §1 i 2 k.p.a. tj naruszenie prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie i przewlekle działania organu administracji, które w przypadku organu II instancji trwało ponad 6 miesięcy, mimo ze materiał dowodowy pozwalał na wydanie decyzji w terminie ustawowym, co skutkowało znaczącym opóźnieniem w realizacji inwestycji skarżącego;
5. art. 8 § 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2, 8 i 9 u.p.z.p. poprzez brak przedstawienia dogłębnej analizy i argumentacji prawnej dotyczącej tego na jakiej podstawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej odstąpiło od utrwalonej praktyki rozstrzygania kwestii konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego przez organ I instancji w związku z wydaniem decyzji kasacyjnej, w sytuacji gdy treść analizy urbanistycznej oraz projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie uległy zmianie, co też miało miejsce w niniejszym postępowaniu w związku z decyzją kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia 29 listopada 2021 r. znak SK0.4012.PL/632/21, skutkujące naruszeniem zasady zaufania obywatela do działań organów administracji.
Wskazując na powyższe, na podstawie art. 64e i 151a § 1 p.p.s.a. skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji objętej sprzeciwem, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Kolegium, a ponadto o zasądzenie od organu II instancji zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu sprzeciwu przedstawiono argumenty świadczące zdaniem skarżącego o zasadności złożonego środka zaskarżenia.
W odpowiedzi na sprzeciw, Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnić należy, że instytucja sprzeciwu od decyzji administracyjnej, o której stanowi art. 138 § 2 k.p.a., została wprowadzona do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) i obowiązuje od dnia 1 czerwca 2017 r. Uregulowania dotyczące sprzeciwu zawarte zostały w dziale III, rozdziale 3a p.p.s.a. (art. 64a-64e p.p.s.a.).
Według art. 64a p.p.s.a., sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., to jest od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z art. 64b § 1 p.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Analiza przepisów działu III i rozdziału 3a p.p.s.a. wskazuje, że wprowadzenie instytucji sprzeciwu do procedury sądowoadministracyjnej miało na celu uproszczenie postępowania przed sądami administracyjnymi i przyspieszenie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (tzw. decyzji kasacyjnych).
Zgodnie z niebudzącym wątpliwości brzmieniem art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której stanowi art. 138 § 2 k.p.a. (por. m. in. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 2345/21, wyrok NSA z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 959/21, CBOSA). Oznacza to, że sąd ocenia jedynie, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Taką wykładnię przepisu wspiera również art. 151a § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.
Decyzja kasacyjna wydana w tym trybie jest rozstrzygnięciem procesowym, nie kształtuje stosunku materialnoprawnego i stanowi przeszkodę do jego kształtowania, gdyż następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Stwierdzenie braku istotnych ustaleń faktycznych uniemożliwia jakikolwiek akt subsumpcji do konkretnego przepisu prawa materialnego określającego prawa i obowiązki stron postępowania (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. I OSK 707/18 i cytowane tam orzecznictwo, CBOSA).
W konsekwencji powyższych rozważań należy stwierdzić, że sąd dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia. Jedynie skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowej wykładni i zastosowania przez organ zarówno prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym.
Wymaga zatem podkreślenia, że art. 64e p.p.s.a. w istotnym zakresie zawęża zakres kontroli sądowoadministracyjnej jedynie do badania przesłanek warunkujących wydanie decyzji zgodnie z art. 138 k.p.a. (por. wyrok z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 509/19, CBOSA). Skoro Sąd bada wyłącznie, czy zaszły podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, to może ona zostać uchylona tylko wówczas, gdy nie istniały podstawy do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw jest środkiem zaskarżenia skierowanym ściśle przeciwko uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania.
Rozpoznając sprzeciw według powyższych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że jest on niezasadny, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu, tj. jest prawidłowa w świetle art. 138 § 2 k.p.a. Mając na uwadze, że zastosowanie wskazanego przepisu uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi - po pierwsze ustaleniem, czy doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji i drugą sprowadzającą się do tego, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie - stwierdzić należy, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy, organ odwoławczy wskazał po pierwsze, w czym upatruje istotnej dla rozstrzygnięcia wadliwości decyzji organu pierwszej instancji, a po drugie w najistotniejszym zakresie wskazał, w jaki sposób uchybienia te należy usunąć poprzez wskazania co do dalszego postępowania.
Organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji nie przeprowadził przewidzianej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym procedury uzgodnieniowej, a także nie ustalił w sposób pewny stron postępowania.
W związku z powyższym nie budzi wątpliwości Sądu, że rozstrzygnięcie Kolegium zasługuje na aprobatę. W sprawie niezbędne jest przeprowadzenie procedury uzgodnieniowej dla projektu decyzji Wójta Gminy, dlatego też należało zastosować art. 138 § 2 k.p.a. Zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w przedmiotowej sprawie przekracza bowiem zakres uzupełniającego postępowania, do którego zobligowane są organy odwoławcze na podstawie art. 136 k.p.a.
Należy przy tym wskazać, że Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a., a więc może to uczynić tylko w sytuacji, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, było nieprawidłowe. Sąd uznał natomiast, że uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania było w przedmiotowym postępowaniu konieczne, chociaż uzasadnienie decyzji organu odwoławczego powinno być bardziej precyzyjne. Mankamenty uzasadnienia nie wpływają jednak na generalną poprawność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w realiach niniejszej sprawy.
Podniesione w sprzeciwie zarzuty odnoszące się do braku obowiązku przeprowadzenia postępowania uzgodnionego należy uznać za bezpodstawne. Wydana w sprawie decyzja przez organ I instancji na etapie przygotowania jej projektu nie była opiniowana przez żaden organ stosownie do treści art. 60 ust. 1 u.p.z.p., a także art. 53 ust. 4 i 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.
Zdaniem Sądu prawidłowe jest stanowisko Kolegium, że projekt decyzji opracowany w dniu 22 lutego 2022 r. (k. 105-108 akt adm.) powinien być uzgodniony z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Lublinie, Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Lublinie, Zarządem Dróg Wojewódzkich w Lublinie. Podnoszony przez skarżącego fakt, że poprzednia decyzja z 7 czerwca 2021 r. wydana w tej samej sprawie przez Wójta Gminy Janów Podlaski podlegała uzgodnieniu, a obecna nie różni się od niej zasadniczo i został wydana w oparciu o tożsamą analizę urbanistyczną, nie świadczy o braku konieczności przeprowadzenia obligatoryjnego postępowania uzgodnieniowego. Należy podkreślić, że stosownie do powołanego art. 60 ust. 1 u.p.z.p. to decyzja podlega uzgodnieniu. Z treści art. 53 ust. 4 u.p.z.p., do której odsyła art. 64 ust. 1 u.p.z.p. również wynika, że to decyzje podlegają uzgodnieniu z odpowiednimi wymienionymi w treści tego przepisu organami. Nie jest wystarczające, zdaniem Sądu, aby w sprawie administracyjnej wszczętej na wniosek skarżącego jeden z projektów decyzji podlegał uzgodnieniu. Skoro organ I instancji po wydaniu przez Kolegium pierwszej decyzji kasatoryjnej w dniu 29 listopada 2021 przygotował nowy projekt decyzji wraz analizą urbanistyczną, to ten kolejny projekt decyzji powinien podlegać procedurze uzgodnieniowej przewidzianej w art. 53 ust. 4 i 5 u.p.z.p. Jeżeli organ I instancji wbrew treści powołanych powyżej przepisów nie dokonał odpowiednich uzgodnień projektu nowej decyzji, to właściwą reakcją Kolegium było uchylenie orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W orzecznictwie sądów przyjmuje się, że postępowanie uzgodnieniowe przewidziane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a przy tym - z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania - nie może zostać uzupełnione na etapie postępowania odwoławczego w trybie art. 136 k.p.a. (por. wyrok WSA w Lublinie z 24.03.2021 r., II SA/Lu 105/21, LEX nr 3209303).
Zdaniem Sądu fakt niewielkiej zmiany, czy też nawet braku zmian w poszczególnych, nowych, projektach decyzji sporządzonych w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie zwalnia organu I instancji, wobec brzmienia art. 60 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 i 5 u.p.z.p., od każdorazowego uzgadniania nowych projektów decyzji. To organ współdziałający powinien w ramach przysługujących mu kompetencji ocenić zakres zmian, a uznając, że nie zachodzi potrzeba wydania postanowienia może skorzystać z milczącej formy działania w ramach tej procedury wpadkowej. Organ I instancji po sporządzeniu nowego projektu decyzji samodzielnie nie może oceniać, czy dokonane w nim zmiany są istotne bowiem nie jest uprawniony do wyręczania organów uzgadniających. Postępowanie uzgodnieniowe dotyczy każdorazowej zmiany w projekcie oraz każdego nowego projektu decyzji, nawet jeżeli zdaniem organu prowadzącego postępowaniu główne nie pojawiły się w nim nowe, istotne rozstrzygnięcia. W innym wypadku organ I instancji wkraczałby w uprawnienia merytoryczne organów uzgadniających, które zostały im ustawowo przypisane na podstawie art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 i 5 u.p.z.p. Przy czym konieczne jest podkreślenie, że uzgodnieniu nie podlega wniosek o ustalenie warunków zabudowy, a uzgodnienie nie jest dokonywane w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a dotycz decyzji (czy też jej projektu), która ma być następnie wydana.
Pogląd zaprezentowany przez tut. Sąd jest zgody z ukształtowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, gdzie wskazuje się, że uzgodnieniu w trybie art. 53 ust. 4 w zw. art. 64 ust. 1 u.p.z.p. podlega projekt decyzji w kształcie, w jakim ma ona zostać wydana. Ocena czy wprowadzone zmiany mają wpływ na dokonane wcześniej uzgodnienia, należy do organu uzgadniającego jako posiadającego niezbędną wiedzę do wypowiedzenia się w uzgadnianym zakresie. Tym samym wydanie decyzji bez przeprowadzenia ponownych konsultacji w sytuacji, w której projekt planowanej inwestycji uległ zmianom bądź uszczegółowieniu należy uznać za istotne uchybienie skutkujące wadliwością tak wydanej decyzji. (wyrok NSA z 24.07.2019 r., II OSK 1865/19, LEX nr 2743127).
Reasumując tę część rozważań należy podkreślić, że skoro przed wydaniem decyzji przez Wójta Gminy Janów Podlaski z dnia 22 marca 2022 r. organ ten sporządził w sprawie nowy projekt decyzji – w dniu 22 lutego 2022 r (pierwszy taki projekt przygotowano 15 kwietnia 2021 r., k.21-23 akt adm.), a orzeczenie nie podlegało uzgodnieniu stosownie do powołanych powyżej przepisów, to okoliczność ta stanowi o istotnym naruszeniu przepisów postępowania regulujących tryb wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, uzasadniający zastosowanie art. 138 2 k.p.a. przez organ odwoławczy.
Sąd wskazuje równocześnie, że wątpliwości co do prowadzenia postępowania uzgodnieniowego przed wydaniem przez Wójta pierwszej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 7 czerwca 2021 r. przede wszystkim przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Lublinie, wbrew zarzutom skarżącego, nie mają znaczenia dla poprawności wydania zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy. Nie ma również znaczenia zarzut zawarty w sprzeciwie, a odnoszący się do wadliwego uznania przez Kolegium, że to Wojewódzki Konserwator Zabytków w Lublinie powinien ustalić linię zabudowy dla planowanej inwestycji. Z treści zaskarżonej decyzji wynika jedynie, że kwestia ta powinna podlegać uzgodnieniu z tym organem ochrony zabytków.
Odnosząc się do problemu ustalenia kręgu stron postępowania w przedmiotowej sprawie właściwe jest uznanie, że organ I instancji nieprecyzyjnie odniósł się do tego zagadnienia. W aktach sprawy widnieją wprawdzie karty – wykazy stron postępowania k. 26, 110 akt adm. – jednakże pomimo wątpliwości organu odwoławczego zgłaszanych już w pierwszej decyzji kasatoryjnej z dnia 29 listopada 2021 r. kwestia ta nie została ostateczne wyjaśniona. Istotne jest, że ustalenie stron postępowania administracyjnego nie może zostać uzupełnione przed organem odwoławczym w trybie art. 136 k.p.a. (por. wyroki NSA: z dnia 5 marca 2015 r., sygn. II OSK 1876/13; z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 780/16, CBOSA).
Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowało się stanowisko, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy interes prawny mogą mieć właściciele, użytkownicy wieczyści nieruchomości graniczących z terenem inwestycji oraz właściciele i użytkownicy wieczyści gruntów nie sąsiadujących z terenem inwestycji, lecz znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji na ich grunty. Ustalenie kręgu stron postępowania zależy od okoliczności występujących w konkretnej sprawie: charakteru planowanej inwestycji, rodzaju, stopnia, zakresu uciążliwości i zasięgu oddziaływania na otoczenie. Sam fakt braku nakładania na właściciela nieruchomości sąsiadującej z działką inwestycyjną oznaczonego obowiązku nie może oznaczać a priori, że nikt oprócz inwestora, nie będzie posiadać interesu prawnego w takim postępowaniu (por. wyroki NSA: z dnia 20 sierpnia 2013 r., sygn. II OSK 854/12; z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. II OSK 1816/18).
Wprawdzie, jak wskazano powyżej, organ I instancji dołączył do akt postępowania wykazy stron postępowania (k. 26, 110 akt adm.), jednakże z akt sprawy nie wynika, dlaczego za strony postępowania nie zostali uznani właściciele lub użytkownicy wieczysty wszystkich działek graniczących z planowaną inwestycją. Z akt sprawy, w szczególności załączników graficznych do decyzji Wójta, wynika że działka inwestycyjna nr [...] graniczy z działkami nr [...], [...], [...], [...] oraz [...] W dokumentacji dotyczącej przedmiotowego postępowania brak jest wyjaśnienia, dlaczego o prowadzonym postępowaniu nie zostały poinformowane podmioty mające tytuł prawny do działki nr [...] oraz nr [...] i nie umożliwiono im udziału w sprawie. W aktach brak jest również informacji o tych działkach, czy wypisu z ewidencji gruntów i budynków. Co najmniej więc w tym zakresie konieczne jest uzupełnienie postępowania i prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania.
Tut. Sąd nie podziela stanowiska Kolegium o konieczności dodatkowego ustalenia przez organ I instancji, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Z twierdzeń inwestora zawartych we wniosku oraz z załączników graficznych dołączonych do decyzji wynika, że teren inwestycji sąsiadujący z działkami zabudowanymi i uzbrojonymi ma dostęp do podstawowego uzbrojenia. Problematyka szczegółowa odnosząca się do przyłączy konkretnych mediów wykracza poza ramy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,
Dodatkowo należy podkreślić, że w świetle prawidłowego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc w ramach rozpatrywanego sprzeciwu Sąd nie bada kwestii terminowości – bezczynności lub przewlekłości – prowadzonego postępowania. Zarzuty sprzeciwu w tym zakresie nie były brane pod uwagę w ramach rozpatrywania sprawy przed tut. Sądem.
Sąd jak wskazywano powyżej dostrzega braki w ramach uzasadnienia decyzji w szczególności polegające na odwołaniu się do stanowiska zawartego w decyzji kasatoryjnej Kolegium z dnia 29 listopada 2021 r. bez precyzyjnego wskazania, jakie czynności dowodowe ma przeprowadzić Wójt Gminy Janów Podlaski. Z uwagi jednak na jednoznaczne brzmienie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wadliwości dotyczące uzasadnienia decyzji mogą stanowić podstawę do uchylenia decyzji jedynie wtedy, gdy są one na tyle doniosłe, że uniemożliwiają dokonanie merytorycznej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia i sprawiają, że w skutek tego, decyzja uchyla się wręcz spod kontroli sądowoadministracyjnej.
Uzasadnienie zaskarżonej sprzeciwem decyzji, choć jest miejscami zbyt ogólnikowe i fragmentaryczne, to jednak pozwala bez problemu zrekonstruować tok rozumowania organu II instancji.
Z uzasadnienia tego wynika bowiem niewątpliwie, że w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego rozmiar i charakter uchybień, których dopuścił się organ I instancji w tym w szczególności pominięcie obligatoryjnego postępowania uzgodnieniowego powoduje konieczność uchylenia decyzji.
Stanowisko to jest w pełni prawidłowe, co sprawia, że tym samym w sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
W okolicznościach niniejszej sprawy uchybienie dotyczące uzasadnienia decyzji nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik postępowania również z tego względu, że ewentualne uzupełnienie uzasadnienia nie skutkowałoby wydaniem odmiennego rozstrzygnięcia. Zgodnie z jednolitą linią orzeczniczą, prezentowaną również przez Naczelny Sąd Administracyjny, aby naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. mogło stanowić postawę uchylenia decyzji niezbędne jest wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m. in. wyroki NSA: z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4875/21; z dnia 1 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1667/21; z dnia 31 stycznia 2018 r., II OSK 914/16).
Sąd miał także w polu widzenia, że uchylenie decyzji z tego względu, że prawidłowe i w istocie niekwestionowane rozstrzygnięcie zostało niewyczerpująco uzasadnione, byłoby sprzeczne z zasadą ekonomiki procesowej. Organ ponownie rozpoznawałby bowiem sprawę, która została rozstrzygnięta prawidłowo.
Konkludując powyższe rozważania, należy jeszcze raz podkreślić, że zakres badania sprawy przez sąd w trybie rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasacyjnej jest ograniczony. Rolą Sądu nie było kompleksowe rozważanie wszystkich kwestii prowadzenia postępowania związanych z kształtem decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a jedynie ocena, czy argumenty podane przez organ odwoławczy uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Skoro z przedstawionych wyżej rozważań wynika powyższa konkluzja, należało oddalić sprzeciw. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.