II SA/Lu 233/25

II SA/Lu 233/25 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2025-06-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Bartłomiej Pastucha /sprawozdawca/
Grzegorz Grymuza
Jerzy Parchomiuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1587
art. 3 ust. 1 pkt 19, art. 66, art. 67, art. 114 ust. 2 pkt 1
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha (sprawozdawca) Protokolant Sekretarz sądowy Natalia Kondraciuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi G. Przedsiębiorstwa G. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. na zarządzenie pokontrolne Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Lublinie z dnia 20 lutego 2025 r. znak: WI.7024.2.113.2024.IC.KP w przedmiocie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska oddala skargę.
Uzasadnienie
Lubelski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Lublinie (dalej jako "WIOŚ" lub "organ") zarządzeniem pokontrolnym z dnia 20 lutego 2025 r. znak: WI.7024.2.113.2024.JC.KP, skierowanym do prokurenta [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P., działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 425, dalej jako "u.i.o.ś."), w związku z ustaleniami kontroli przeprowadzonej w dniach od 20 września 2024 r. do 22 stycznia 2025 r. w [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej także jako "Spółka" lub "skarżąca"), w tym na składowisku odpadów w P. Wsi, udokumentowanej protokołem kontroli nr WIOS-LUBL [...], określił w punktach 1-7 obowiązki zmierzające do usunięcia stwierdzonych podczas ww. kontroli nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska, w tym wskazał: ewidencję odpadów prowadzić zgodnie ze stanem rzeczywistym, w szczególności w sposób odzwierciedlający faktyczne gospodarowanie odpadami (pkt 1); przed i po rozładunku odpadów weryfikować odpady przekazywane na składowisko odpadów (pkt 6). Jednocześnie WIOŚ wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń, na dzień 31 marca 2025 r.
W uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego, odnosząc się do obowiązku określonego w jego pkt 1, organ wskazał, iż w trakcie kontroli stwierdzono, że Spółka nie prowadziła ewidencji odpadów w sposób zgodny ze stanem rzeczywistym i odzwierciedlający faktyczne gospodarowanie odpadami. W szczególności stwierdzono, że w prowadzonej ewidencji odpadów wprowadzono wagę szacunkową odpadów, nie wskazywano, na której instalacji zagospodarowywano odpady, potwierdzano przejęcie odpadów z niewłaściwej instalacji, nie wykazano odpadów przetwarzanych na składowisku odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne i na składowisku odpadów niebezpiecznych (stwierdzonych w trakcie oględzin terenu składowiska odpadów w P. Wsi), nie wykazano odpadów zmagazynowanych na terenie składowiska odpadów w P. Wsi, wykazano przetworzenie wszystkich przyjętych odpadów budowlanych i rozbiórkowych na składowisku odpadów w P. Wsi, podczas gdy magazynowano odpady budowlane i rozbiórkowe. Ponadto w kontroli krzyżowej wykazano opieczętowanie i podpisanie papierowych kart przekazania odpadów potwierdzających transport i przejecie przez Spółkę 0,732 Mg odpadów o kodzie 15 01 01 i 0,133 Mg odpadów o kodzie 15 01 02, których nie wykazano w ewidencji odpadów prowadzonej za pomocą indywidualnego konta w bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami. W związku z tym stwierdzono, że ewidencja odpadów nie była prowadzona zgodnie ze stanem rzeczywistym, co stanowiło o naruszeniu art. 66 i art. 67 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 ze zm., dalej jako "u.o.").
Odnośnie do obowiązku wskazanego w pkt 6 zarządzenia pokontrolnego, WIOŚ wskazał natomiast, że w trakcie kontroli ustalono, iż Spółka nie dokonywała weryfikacji odpadów przekazywanych na składowisko odpadów przed i po rozładunku, co ustalono m.in. na podstawie zeznań kierownika składowiska odpadów. W związku z tym stwierdzono naruszenie art. 114. ust. 2 pkt 1 u.o.
Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe zarządzenie pokontrolne, zaskarżając je w części obejmującej jego pkt 1 i pkt 6, i zarzucając mu w tym zakresie naruszenie:
1) art. 12 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 ust. 1 i ust. 2 u.i.o.ś., polegające na wydaniu zarządzenia pokontrolnego, które opiera się na błędnych ustaleniach faktycznych, w szczególności w protokołach oględzin, względnie okolicznościach faktycznych, które nie zostały przez kontrolujących należycie zweryfikowane, co należy w szczególności odnosić do nieweryfikowania przez skarżącą przed i po rozładunku odpadów przekazywanych na składowisko;
2) art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. polegające na wydaniu zarządzenia pokontrolnego w sposób niepozwalający na niebudzące wątpliwości odczytanie zakresu działań, które w ocenie organu winny być zrealizowane przez skarżącą w wyniku wydanego zarządzenia pokontrolnego, w tym poprzez niejednoznaczne określenie, które działania w ramach prowadzonej przez skarżącą ewidencji odpadów organ uznaje za prawidłowe, a które za nieprawidłowe, jak również poprzez ogólne uzasadnienie, niewskazujące w sposób precyzyjny, które działania Spółki stanowiły naruszenie obowiązujących przepisów i w jaki sposób powinny zostać wyeliminowane;
3) art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. polegające na wydaniu zarządzenia pokontrolnego w sposób nie pozwalający na niebudzące wątpliwości odczytanie zakresu działań, które w ocenie organu winny być zrealizowane przez skarżącą w wyniku wydanego zarządzenia pokontrolnego, w tym poprzez niejednoznaczne określenie, w jakim sposób skarżąca może wyeliminować naruszenie i w prawidłowy sposób przed i po rozładunku odpadów weryfikować odpady przekazane na składowisko odpadów.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie punktów 1 i 6 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. Ponadto wniosła o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że kwestionowane punkty 1 i 6 zaskarżonego zarządzenia zostały sformułowane w sposób nieprecyzyjny i niejasny, i jako takie nie spełniają wskazywanych w judykaturze wymogów co do treści zarządzenia pokontrolnego. Zdaniem skarżącej, analiza tych zapisów zarządzenia pokontrolnego nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, które działania Spółki traktowane są przez organ jako nieprawidłowe i jakiego zachowania organ oczekuje, przy czym odpowiedzi tej organ nie zawarł również w uzasadnieniu zarządzenia odnoszącego się do ww. punktów. Sformułowanie użyte przez organ w pkt 1 zarządzenia, jest sformułowaniem ogólnym, niemalże przytoczeniem przepisu z u.o. Zarządzenie pokontrolne organu nie powinno natomiast budzić wątpliwości. Z zaskarżonego zarządzenia nie wynika natomiast szczegółowo, w stosunku do których odpadów wprowadzono wagę szacunkowa odpadów, co do których odpadów nie wskazano, na której instalacji zostały zagospodarowane, co do których odpadów nie wykazano, że są przetwarzane na składowisku odpadów. Nadto w zarządzeniu nie wskazano, które odpady zostały zmagazynowane na terenie składowiska odpadów i których odpadów nie wykazano w ewidencji. Zdaniem skarżącej, tak duży stopień ogólności zarządzenia pokontrolnego wskazuje, że Spółka nie do końca jest w stanie zweryfikować, w jakim zakresie naruszała prawo, a w konsekwencji jakie działania ma podjąć, by zrealizować zarządzenie pokontrolne. Co więcej, WIOŚ w zaskarżonym zarządzeniu nie odniósł się do zastrzeżeń do protokołu kontroli wniesionych przez Spółkę pismem z dnia 28 stycznia 2025 r., w którym Spółka wyjaśniła, że nieprawidłowości w zakresie ewidencji odpadów wskazane w protokole kontroli stanowiły jedynie nieznaczną część dokumentacji, która w pozostałym zakresie była poprawna.
Skarżąca podniosła, że również w zakresie punktu 6 zaskarżone zarządzenie nie miało podstaw. Naruszenie, do którego odnosi się obowiązek określony w tym punkcie, zostało ustalone na podstawie przesłuchania kierownika składowiska A. Ś.. Podczas wielokrotnych oględzin nie odbywało się jednak przyjmowanie odpadów na składowisko, a zatem inspektorzy nie byli w stanie zweryfikować, czy skarżąca dokonuje weryfikacji przekazywanych na składowisko odpadów przed i po rozładunku. W zastrzeżeniach do protokołu kontroli Spółka wyjaśniła natomiast, że: "kontrolowany weryfikował przewożone odpady po rozładunku, zaś przed rozładunkiem stosownie do możliwości technicznych w tym zakresie; wielokrotnie zdarzały się odmowy przyjmowania odpadów z uwagi na inna charakterystykę tych odpadów, wobec istniejącej w dokumentach". Zdaniem skarżącej, nie można zatem opierać ustaleń faktycznych wskazujących, że Spółka całkowicie nie dokonuje weryfikacji odpadów przekazywanych na składowisko, wyłącznie na zeznaniach kierownika składowiska.
Na potrzeby wykazania legitymacji skargowej Spółka końcowo podniosła, że zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., mimo iż jest adresowane do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, w istocie stwierdza obowiązki prawne, jakie ciążą na tej jednostce, a zatem dotyczy również interesu prawnego kontrolowanej jednostki.
Odpowiadając na skargę WIOŚ wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej, ewentualnie o odrzucenie skargi, jeżeli Sąd znajdzie ku temu podstawę prawną.
Organ ocenił zarzuty skargi jako niezasadne i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym. Wyjaśnił, że zarządzenie to wynika z naruszeń, które zostały szczegółowo opisane w protokole kontroli nr WIOS-LUBL [...]. W protokole tym wykazano, że prowadzona przez skarżącą ewidencja odpadów charakteryzowała się nieprawidłowościami. Wskazano też, które nieprawidłowości w prowadzonej ewidencji odpadów zostały uznane za mało znaczące w skali prowadzonej przez skarżącą działalności w zakresie gospodarowania odpadami oraz za oczywiste omyłki, a które stanowiły podstawę stwierdzenia naruszenia. W uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego wykazano zaś zwięźle, które nieprawidłowości w prowadzonej ewidencji odpadów stanowiły podstawę sformułowania zarządzenia pokontrolnego oraz opisano, na czym polegało naruszenie, a w samym zarządzeniu pokontrolnym precyzyjnie wskazano, jaki wymóg powinna spełniać prowadzona ewidencja odpadów, to jest, że powinna odpowiadać stanowi rzeczywistemu i odzwierciedlać faktyczne gospodarowanie odpadami. W ocenie WIOŚ dowodem na to, że zarządzenie pokontrolne zostało sformułowane w sposób pozwalający na niebudzące wątpliwości odczytanie zakresu działań, które powinny być zrealizowane przez skarżącą, a także odczytanie, które działania stanowiły naruszenie prawa przez skarżącą i w jaki sposób mogą one zostać wyeliminowane, jest zarządzenie nr [...] wydane przez Prezesa Zarządu Spółki, które potwierdza nie tylko stan faktyczny ustalony w protokole kontroli, ale również wskazuje czynności i inwestycje, które należy podjąć, by stwierdzone naruszenia wyeliminować. Organ podkreślił, że formułując zarządzenie pokontrolne nie może nakładać na adresata zarządzenia innych obowiązków niż te, które wynikają z przepisów ochrony środowiska. Zatem nieprawidłowe byłoby formułowanie zarządzenia pokontrolnego w sposób określający poszczególne działania, które należy wykonać, aby zrealizować zarządzenie pokontrolne. Przykładowo realizacji zarządzenia pokontrolnego mogłoby się przyczynić zatrudnienie dodatkowego pracownika odpowiedzialnego wyłącznie za prowadzenie ewidencji odpadów. Jednakże wskazanie takiego konkretnego działania wykraczałoby poza obowiązujące skarżącą przepisy dotyczące ewidencji odpadów oraz ingerowałoby nadmiernie w sposób zarządzania przez skarżącą posiadanymi przez nią zasobami ludzkimi, finansowymi i technicznymi, etc., a zatem ingerowałoby w jej wolność gospodarczą w sposób nieokreślony żadnym przepisem prawa.
Organ stwierdził, że nietrafiony jest również zarzut skarżącej dotyczący punktu 6 zaskarżonego zarządzenia, gdyż w oparciu o ustalenia kontroli WIOŚ nie wykazał naruszenie polegającego na niewłaściwym sposobie weryfikacji odpadów, lecz naruszenie polegające na nieprowadzeniu takiej weryfikacji. WIOŚ podkreślił, że zeznania kierownika składowiska spisane w protokole przesłuchania stanowiącym integralną część protokołu kontroli, wskazują, że sprawdzenie zgodności odpadów z dokumentacją przewozową i zawartą w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami, miało miejsce tylko kilkukrotnie. Ponadto wyniki oględzin terenu składowiska odpadów w P. Wsi i rodzaje stwierdzonych tam odpadów wskazywały, że taki nadzór nie był prowadzony, za co kierownik składowiska odpadów przyjął grzywnę w postaci mandatu karnego. Również w zakresie odnoszącym się do tego naruszenie zarządzenie pokontrolne zostało sformułowane w sposób pozwalający na niebudzące wątpliwości odczytanie zakresu działań, które powinny być realizowane przez skarżącą, czemu dowodzi zarządzenie nr [...] Prezesa Zarządu Spółki. Z dokumentu tego wynika bowiem, że skarżący podjął działania zmierzające do weryfikacji odpadów przyjmowanych na składowisko odpadów w P. Wsi. Organ zaznaczył, że także w odniesieniu do tego naruszenia nie mógł określić w zarządzeniu pokontrolnym poszczególnych działań, które należy zrealizować. Wyjaśnił, że zasadne w tym celu mogłoby być wykonanie rampy umożliwiającej pracownikowi Spółki weryfikacje odpadów dostarczanych na składowisko odpadów. Wskazanie takiego konkretnego działania wykraczałoby jednak poza obowiązujące przepisy dotyczące składowisk odpadów i nadmiernie ingerowałoby w wolność gospodarczą skarżącej. Ani przepisy u.o., ani też przepisy aktów wykonawczych wydanych na podstawie tej ustawy, nie określają bowiem w jaki sposób należy dokonywać weryfikacji rodzajów odpadów przekazywanych na składowisko, a jedynie wskazują, że należy ją prowadzić przed i po rozładunku odpadów.
Podsumowując WIOŚ podniósł, że treść zarządzenia pokontrolnego odpowiada treści protokołu kontroli, a sformułowane w zarządzeniu zalecenia, w tym zobowiązanie kierownika kontrolowanej jednostki do przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań, odpowiadają obowiązującemu prawu.
W piśmie procesowym z dnia 23 czerwca 2025 r. skarżąca w całości podtrzymała stanowisko wyrażone w skardze oraz stwierdziła, że z argumentację organu zawartą w odpowiedzi na skargę nie można się zgodzić. Skarżąca podtrzymała zarzuty dotyczące sformułowania punktów 1 i 6 zaskarżonego zarządzenia w sposób niejasny i nieprecyzyjny. Wyjaśnienia w tym zakresie zawarte w odpowiedzi na skargę skarżąca oceniła jako spóźnione, podkreślając, że winny one zostać zawarte w zarządzeniu pokontrolnym i jego uzasadnieniu. Zdaniem skarżącej, w uzasadnieniu zarządzenia organ powinien ponadto odnieść się do zastrzeżeń do protokołu kontroli. Niezależnie od powyższego skarżąca podtrzymała zarzuty kwestionujące zasadność stwierdzenia przez organ nieprawidłowości, do usunięcia których zmierzają zaskarżone punkty zarządzenia pokontrolnego. Podniosła, że na podstawie tylko powierzchownej oceny wizualnej przypisano kontrolowanym odpadom określone kody odpadów, zmieniając je z tych, które zostały nadane im przez wytwórcę. W ocenie Spółki fakt, iż u.i.o.ś. nadaje inspektorom uprawnienia w zakresie określania składu odpadów, nie oznacza, że klasyfikacja może być dokonywana poza uznanymi normami i procedurami.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Wyjaśnić na wstępie należy, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W myśl art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kognicja wojewódzkich sądów administracyjnych obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na inne niż określone w pkt 1-3 (tj. inne niż decyzje i wymienione rodzaje postanowień) akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W świetle art. 146 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4, uchyla ten akt, przy czym stosuje odpowiednio przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., z którego wynika, że uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje jedynie wówczas, gdy dokonywana przez sąd kontrola jego legalności wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.
Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że skarga jest niezasadna Zaskarżone zarządzenie pokontrolne nie narusza bowiem prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że w sprawie nie wystąpiła żadna z opisanych w art. 58 § 1 p.p.s.a. przesłanek do odrzucenia skargi, o co alternatywnie wnosił organ w odpowiedzi na skargę. Sprawa niewątpliwe należy do właściwości sądu administracyjnego. Zaskarżone zarządzenie pokontrolne wydane przez organ Inspekcji Ochrony Środowiska na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., stanowi bowiem akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a więc - jak wyżej wskazano – akt podlegający kontroli sadu administracyjnego (por. postanowienia NSA: z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 107/08; z dnia 28 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 216/08; z dnia 13 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 1112/13; wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 1009/08). Ponadto rozpoznawana skarga została złożona z zachowaniem ustawowego terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu. Z akt sprawy wynika, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne zostało doręczone prokurentowi Spółki w dniu 24 lutego 2025 r. (potwierdzenie odbioru – k. 24 akt adm.). Jednocześnie materiał dowodowy w żaden sposób nie wskazuje, by Spółka mogła dowiedzieć się o podjęciu tego zarządzenia przed datą jego otrzymania. Zatem uznać należy, że trzydziestodniowy termin, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a., biegł od dnia 24 lutego 2024 r. i tym samym upływał z dniem 26 marca 2025 r. Skarga została zaś złożona właśnie w tej dacie (data nadania – k. 21 akt sądowych). Jednocześnie skarga nie zawierała braków formalnych i uiszczono od niej należny wpis sądowy. Nie budzi też wątpliwości zdolność sądowa stron.
W sprawie nie zachodzą również podstawy do zakwestionowania dopuszczalności skargi w oparciu o ocenę legitymacji skargowej Spółki. W orzecznictwie trafnie podkreśla się, iż zarządzenie kontrolne może zostać wydane jedynie w stosunku do osoby fizycznej, a nie osoby prawnej. W tym ostatnim przypadku, jeżeli czynności kontrolne przeprowadzane są u osoby prawnej, to adresatem zarządzenia pokontrolnego nie jest ta jednostka, lecz jest nim kierownik (przedstawiciel) kontrolowanej jednostki organizacyjnej (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 535/21). W niniejszej sprawie zaskarżone zarządzenie zostało podjęte w wyniku kontroli Spółki, zaś skierowane do jej prokurenta. Takie oznaczenie adresata zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego nie pozbawia jednak samej Spółki uprawnienia do zaskarżenia tego aktu. Jak słusznie bowiem zauważyła skarżąca, pomimo, że zarządzenie pokontrolne jest – zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. - kierowane do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, w istocie stwierdza obowiązki prawne, jakie ciążą na tej jednostce. Tym samym sprawa administracyjna wynikła na tle takiego zarządzenia dotyczy również interesu prawnego kontrolowanej jednostki, co oznacza, iż jednostka ta jest legitymowana do wniesienia skargi na zarządzenie pokontrolne skierowane do jej kierownika (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 751/11; wyrok WSA w Lublinie z dnia 21 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 884/22).
Przechodząc do oceny merytorycznej wyjaśnić należy, że w myśl art. 9 ust. 1 u.i.o.ś., Inspekcja Ochrony Środowiska prowadzi kontrole planowe i pozaplanowe. Zgodnie zaś z art. 11 u.i.o.ś., z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowanej osobie fizycznej (ust. 1). Protokół podpisują inspektor i kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, którzy mogą wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi (ust. 2). W razie odmowy podpisania protokołu przez kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowaną osobę fizyczną, inspektor czyni o tym wzmiankę w protokole, a odmawiający podpisu może w terminie siedmiu dni przedstawić swoje stanowisko na piśmie właściwemu organowi Inspekcji Ochrony Środowiska (ust. 3).
Z kolei przepis art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. stanowi, że na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Zgodnie z ust. 2 ww. artykułu kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń.
Jak wynika z przytoczonych regulacji, zarządzenie pokontrolne może zostać wydane po przeprowadzeniu kontroli u danego podmiotu, w ramach której upoważniony pracownik Inspekcji Ochrony Środowiska bada zgodność stanu faktycznego obejmującego działalność kontrolowanego podmiotu ze stanem postulowanym, czyli stanem, który - zgodnie z odpowiednimi normami prawnymi skierowanymi do tego podmiotu (abstrakcyjno-generalnymi oraz indywidualno-konkretnymi) - uznaje się za poprawny. Jeżeli występują rozbieżności pomiędzy stanem faktycznym a stanem postulowanym, wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne, którego celem jest oficjalne stwierdzenie, jakie naruszenia obowiązków prawnych wykryto w toku kontroli i zwrócenie - w sposób urzędowy - właściwej osobie uwagi na konieczność podjęcia działań w celu wyeliminowania tych naruszeń. Zarządzenie pokontrolne ma także umożliwić organowi Inspekcji Ochrony Środowiska uzyskanie informacji o tym, czy i jakie działania podjął oraz zrealizował podmiot kontrolowany, aby usunąć stwierdzone naruszenia (por. D. Danecka, W. Radecki, Inspekcja Ochrony Środowiska. Komentarz, uwagi do art. 12, opubl. WKP 2020).
Zarządzenie pokontrolne jest więc szczególnego rodzaju aktem prawnym, którego celem jest wyeliminowanie naruszeń prawa stwierdzonych podczas kontroli. W orzecznictwie wskazuje się, że ocena takiego zarządzenia przez sąd administracyjny w zakresie jego zgodności z prawem ogranicza się do zbadania, czy wyniki przeprowadzonej kontroli dają podstawę do uznania, że kontrolowany podmiot narusza prawo. Sąd sprawdza zatem, czy kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ, czy treść zarządzenia koresponduje z ustaleniami poczynionymi w protokole kontroli, a także czy treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 723/1). Przy czym zarządzenie pokontrolne co do zasady winno wskazywać w swym uzasadnieniu ustalenia dokonane podczas kontroli, na podstawie których zostało ono wydane (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1091/21).
W ocenie Sądu, zaskarżone zarządzenie pokontrolne (w zakresie objętym skargą) spełnia powyższe wymagania. Podstawą tego zarządzenia była kontrola Spółki przeprowadzona w dniach od 20 września 2024 r. do 22 stycznia 2025 r. przez upoważnionych pracowników Inspekcji Ochrony Środowiska. Treść zaskarżonych punktów zarządzenia pokontrolnego znajduje opacie w ustaleniach zawartych w protokole kontroli oraz w obowiązujących przepisach. Punkty te zostały ponadto poparte uzasadnieniem wskazującym na zasadnicze ustalenia kontroli, które legły u podstaw nałożonych obowiązków.
W sprawie bezsporne pozostaje, że Spółka, realizując zadania z zakresu gospodarki komunalnej, w ramach prowadzonej działalności prowadzi składowisko odpadów w P. Wsi. Nie jest też sporne, że działalność ta wiąże się z obowiązkiem prowadzenia ewidencji odpadów, zgodnie z art. 66 i art. 67 u.o. Jak bowiem wynika z art. 66 ust. 1 u.o. obowiązek prowadzenia ewidencji obciąża posiadacza odpadów, tj. zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów. Spółka, jako prowadząca składowisko odpadów, jest posiadaczem odpadów, a przy tym nie należy do kręgu podmiotów wyłącznych z obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów, z mocy art. 66 ust. 4 u.o. Mianem ewidencji odpadów ustawodawca określa natomiast ilościową i jakościową ewidencję prowadzoną zgodnie z katalogiem odpadów zamieszczonym w załączniku do rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. poz. 10). Oczywiste jest, że prowadzona ewidencja odpadów winna oddawać rzeczywisty stan ilościowy i jakościowy posiadanych odpadów, z wyłączeniem jedynie tych rodzajów odpadów, które są zwolnione z obowiązku ewidencji, jako wymienione w wydanym na podstawie art. 66 ust. 5 u.o. rozporządzeniu Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 5 listopada 2024 r. w sprawie rodzajów i ilości odpadów, dla których nie ma obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów (Dz. U. poz. 1644).
Przeprowadzona przez WIOŚ kontrola składowiska odpadów w P. Wsi wykazała nieprawidłowości w zakresie realizacji przez Spółkę powyższego obowiązku. Nieprawidłowości te, choć w sposób zwięzły, to jednak wystarczająco precyzyjny zostały opisane w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia i znajdują one potwierdzenie w protokole kontroli. Przypomnieć należy, że w tym zakresie wytknięto Spółce, iż w prowadzonej ewidencji odpadów wprowadzono wagę szacunkową odpadów, nie wskazywano, na której instalacji zagospodarowywano odpady, potwierdzano przejęcie odpadów z niewłaściwej instalacji, nie wykazano odpadów przetwarzanych na składowisku odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne i na składowisku odpadów niebezpiecznych (stwierdzonych w trakcie oględzin terenu składowiska odpadów w P. Wsi), nie wykazano odpadów zmagazynowanych na terenie składowiska odpadów w P. Wsi, wykazano przetworzenie wszystkich przyjętych odpadów budowlanych i rozbiórkowych na składowisku odpadów w P. Wsi, podczas gdy magazynowano odpady budowlane i rozbiórkowe. Ponadto organ wskazał, że w kontroli krzyżowej wykazano opieczętowanie i podpisanie papierowych kart przekazania odpadów potwierdzających transport i przejecie przez Spółkę 0,732 Mg odpadów o kodzie 15 01 01 i 0,133 Mg odpadów o kodzie 15 01 02, których nie wykazano w ewidencji odpadów prowadzonej za pomocą indywidualnego konta w bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami.
Nie sposób odmówić racji organowi, iż konsekwencją powyższych nieprawidłowości są rozbieżności pomiędzy prowadzoną przez Spółkę ewidencją odpadów a rzeczywistym stanem ilościowym i jakościowym odpadów składowanych na składowisku w P. Wsi, co świadczy nieprawidłowej realizacji obowiązków wynikających z art. 66 i art. 67 u.o. W ocenie Sądu, nie znajdują uzasadnionych podstaw zarzuty Spółki kwestionujące prawidłowość ustaleń świadczących o powyższych nieprawidłowościach. Wbrew twierdzeniu Spółki, podstawą tych ustaleń – jak wynika z protokołu kontroli – nie była wyłącznie powierzchniowa ocena wizualna kontrolowanych odpadów, lecz również wykonane badania odpadów, które wykazały, że wykorzystane na składowisku odpady nie odpowiadają rodzajom odpadom wykazanym w prowadzonej ewidencji odpadów (str. 24 protokołu kontroli). Skarżąca nie przedstawiła natomiast żadnych dowodów, które przeczyłyby twierdzeniu organu o niegodności prowadzonej ewidencji ze stanem rzeczywistym. Ustalenia tego nie kwestionował ponadto przesłuchany podczas kontroli kierownik składowiska, a jednocześnie jego zeznania potwierdzają, że na składowisku nie była prowadzona stała kontrola zgodności przyjmowanych odpadów z dokumentacją ewidencji odpadów (str. 34 protokołu kontroli).
Jako zasadne ocenić należy także stwierdzenie naruszenia przez Spółkę art. 114 ust. 2 pkt 1 u.o. Zgodnie z tym przepisem do obowiązków zarządzającego składowiskiem odpadów należy dokonywanie weryfikacji odpadów, która polega na (m.in.) oględzinach przed i po rozładunku odpadów. Zauważyć należy, że powyższy obowiązek kierowany jest do "zarządzającego składowiskiem", nie zaś na posiadacza odpadów. Za zarządzającego składowiskiem odpadów w P. Wsi uznać należy kierownika tego składowiska. Zasadnie więc organ uznał zeznania kierownika składowiska – jako pochodzące od osoby, na której spoczywał obowiązek wynikający z w przepisu - za miarodajny dowód na okoliczność braku realizacji tego obowiązku. Z zeznań A. Ś. jednoznacznie zaś wskazują, że na kontrolowanym składowisku odpadów nie dokonywano każdorazowo weryfikacji dostarczanych odpadów zarówno przed, jako i po rozładunku (jak wyjaśnił kierownik składowiska, kontrole były prowadzone w okresie rekultywacji tylko kilkukrotnie – str. 35 protokołu kontroli).
W związku z powyższym zachodziły podstawy do sformułowania przez WIOŚ w zarządzeniu pokontrolnym stosownych wskazań ukierunkowanych na prawidłowe wykonywanie przez Spółkę obowiązków wynikających z treści art. 66 i art. 67 u.o. oraz art. 114 ust. 2 pkt 1 u.o.
Co do zasady rację ma skarżąca wskazując, że obowiązki określone w zarządzeniu pokontrolnym powinny być precyzyjnie i jednoznacznie sformułowane. Zobowiązany podmiot nie może domniemywać treści nałożonych obowiązków i domyślać się, jakie przepisy prawa naruszył (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2022r., sygn. akt III OSK 935/21). Powyższe wymogi co do treści zarządzenia zastępczego należy jednak oceniać z uwzględnieniem specyfiki takiego aktu, a mianowicie tego, że zarządzenie pokontrolne nie może być samoistnym źródłem obowiązków podjęcia przez podmiot kontrolowany konkretnych działań. Jak słusznie podniósł organ w odpowiedzi na skargę, zarządzenie pokontrolne nie może nakładać na kontrolowaną jednostkę żadnych innych obowiązków (poza obowiązkiem informacyjnym przewidzianym w art. 12 ust. 2 u.i.o.ś.), niż te, które na podmiocie kontrolowanym ciążą już z mocy odrębnych przepisów lub decyzji, a które nie są realizowane prawidłowo. Rolą zarządzenia pokontrolnego jest jedynie wskazanie stwierdzonych naruszeń konkretnych obowiązków prawnych oraz zwrócenie uwagi na konieczność oraz sposób ich wyeliminowania (element deklaratoryjny). Stwierdzenie naruszeń jest zaś przesłanką nałożenia obowiązku informacyjnego (element konstytutywny), który jako jedyny decyduje o władczym charakterze zarządzenia pokontrolnego.
Wbrew zarzutom skargi, nie budzi zastrzeżeń Sądu sposób sformułowania w punktach 1 i 6 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego obowiązków mających na celu usunięcie powyższych naruszeń. Zdaniem Sądu, obowiązki te zostały określone w sposób wystarczająco jasny i oddają istotę wymagań wynikających odpowiednio z art. 66 i art. 67 u.o. oraz z art. 114 ust. 2 pkt 1 u.o. W tym miejscu ponownie należy podkreślić, że zarządzenie pokontrolne ma charakter wyłącznie sygnalizacyjny, tj. ma zmobilizować adresata do przestrzegania porządku prawnego, natomiast nie może nakładać na kontrolowaną jednostkę żadnych innych obowiązków ponad te, które na podmiocie kontrolowanym ciążą z mocy obowiązujących przepisów. Rację ma zatem organ wskazując, że jego rola sprowadzała się do swoistego "przypomnienia" Spółce treści ciążących na niej z mocy ww. przepisów obowiązków, które – jak wykazała przeprowadzona kontrola – nie były prawidłowo realizowane, natomiast poza kompetencję organu wykraczałoby wskazanie w treści zarządzenia pokontrolnego dodatkowo konkretnego zakresu działań, jakie Spółka wina powziąć w celu realizacji tych obowiązków, skoro zakres i rodzaj takich działań nie został narzucony przez ustawodawcę.
Sąd dostrzega pewne braki w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia wynikające z nieodniesienia się przez WIOŚ do zastrzeżeń do zastrzeżeń Spółki co do protokołu kontroli zgłoszonych przez Spółkę w piśmie z dnia 28 stycznia 2025 r. W ocenie Sadu uchybienie to pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy, a tym samym nie daje podstaw do uwzględnienia skargi. Zauważyć bowiem należy, że w ramach tych zastrzeżeń, w zakresie, w jakim odnosiły się one do stwierdzonych nieprawidłowości w prowadzonej ewidencji odpadów (tj. do pkt 14 tabeli "Naruszenia" – str. 41-42 protokołu kontroli) oraz uchybień w zakresie weryfikacji przyjmowanych na składowisko odpadów (tj. do pkt 20 tabeli "Naruszenia" – str. 42 protokołu kontroli), Spółka w istocie potwierdziła ustalenia organu, wskazując odpowiednio, że: "Nieprawidłowości stanowiły nieznaczną część dokumentacji, która w pozostałym zakresie była poprawna" oraz, że: "Kontrolowany weryfikował przywożone odpady po rozładunku, zaś przed rozładunkiem stosownie do możliwości technicznych w tym zakresie". Wyjaśnienia te w żaden sposób nie uzasadniały odstąpienia od nałożenia obowiązków sformułowanych w punktach 1 i 6 zaskarżonego zarządzenia. Oczywiste jest bowiem, że prawidłowa realizacja obowiązku wynikającego z art. 66 i art. 67 u.o. sprowadza się do prowadzenia ewidencji odpadów w pełni zgodnej ze stanem rzeczywistym, zaś prawidłowa realizacja obowiązku określonego w art. 114 ust. 2 pkt 1 u.o. wymaga każdorazowej weryfikacji dostarczanych w składowisko odpadów poprzez ich oględziny zarówno przed, jak i po rozładunku. Po stronie Spółki, jako profesjonalnego podmiotu powołanego do realizacji zadań gminy w zakresie gospodarowania odpadami, leży zapewnienie takich środków organizacyjnych i technicznych, które pozwolą jej na pełne wywiązywania się z ustawowych obowiązków ciążących na niej z racji wykonywania tego rodzaju działalności.
Podsumowując stwierdzić należy, że podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. (w tym w powiązaniu z art. 11 ust. 1 i ust. 2 u.i.o.ś.) nie dają podstaw do uwzględnienia skargi. Kontrolując legalność zaskarżonego aktu według kryteriów określonych w art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie dopatrzył się natomiast naruszenia innych, niż objęte zarzutami skargi, przepisów prawa.
Z tych względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji wyroku.