II SA/LU 23/21

II SA/Lu 23/21 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2021-06-01
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-01-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Bogusław Wiśniewski /sprawozdawca/
Grażyna Pawlos-Janusz /przewodniczący/
Jerzy Parchomiuk
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 1814/21 - Wyrok NSA z 2024-12-19
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1990
art. 136 ust. 3, art. 137
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi G. L. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Sygn. akt II SA/Lu [...]
Uzasadnienie
Decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r., na wniosek Przedsiębiorstwa Obrotu Produktami Naftowymi [...] w L., wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w L. w dzielnicy W. oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącą własność K. W.. Wywłaszczenie nastąpiło w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości pod budowę zakładów [...] w L.. Wnioskiem z dnia 10 października 2019 r. o zwrot wspomnianej nieruchomości, stanowiącej obecnie część działki nr [...] położonej przy ulicy [...] wystąpiły J. B., M. K. i A. K., spadkobierczynie byłej właścicielki w zakresie wchodzącego w skład spadku gospodarstwa rolnego. Wnioskodawczynie powołały się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 31 marca 2015 r. (II SA/Lu 309/14 ) , w którym wskazano, że roszczenie o zwrot nieruchomości wchodzącej wcześniej w skład gospodarstwa rolnego przysługuje spadkobiercom dziedziczącym to gospodarstwo. We wniosku wskazano kolejność dziedziczenia oraz podano, że działka nie jest wykorzystywana przez podmiot na rzecz którego została wywłaszczona, ani przez Skarb Państwa. Na podstawie rejestru gruntów Prezydent Miasta L. ustalił, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość wchodząca w obszar ewidencyjnej działki nr [...], stanowi własność G. L. (KW Nr [...]). W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta L. od prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie i jednocześnie wyznaczył Starostę L. do jej prowadzenia, który decyzją z dnia [...]. orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawców projektowanej działki nr [...] o powierzchni [...] ha , odpowiadającej dawnej działce nr [...]. Jednocześnie zobowiązano wnioskodawców do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczony grunt w kwocie [...]zł w terminie 14 dni od daty kiedy stanie się wykonalna oraz ustanowiono zabezpieczenie w postaci hipoteki na zwracanej nieruchomości. Organ ustalił, że w dniu [...] czerwca 1976 r. działka [...] znajdowała się obszarze objętym ustaleniami Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego P. m. L., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia 3 czerwca 1969 r. (ogłoszoną w Dz. Urz. Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia 9 października 1969 r., nr 10), z późniejszymi zmianami zatwierdzonymi uchwałą Nr [...] PWRN w L. z dnia [...] r. W oparciu o ten dokument ustalono, że zawnioskowany do zwrotu teren położony był w obszarze oznaczonym symbolem "[...] RP" tereny rolne w strefie izolacyjnej składu [...] - zakaz zabudowy. Teren o powyższym przeznaczeniu obejmował obszar o znacznej powierzchni, otaczający teren składów produktów naftowych od strony wschodniej, południowej i zachodniej. W dniu [...] lipca 1971 r. Prezydent Miasta L. udzielił pozwolenia na budowę ogrodzenia składu [...], jednakże do decyzji tej nie zachował się załącznik graficzny. Według pisma Dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego w L. w 1972 r. prowadzone były kolejne postępowania w sprawie wydania pozwoleń na budowę stacji obsługi, obiektów magazynu olejów, laboratorium i budynku administracyjnego [...] (znak: [...], [...], [...]),brak jest jednak tej dokumentacji. W dniu 30 maja 1983 r. została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę portierni na terenie Zakładu Gospodarki Produktami Naftowymi [...]. Do tej decyzji również nie zachował się jednak załącznik graficzny. Z kolei 29 czerwca 1983 r. została wydana decyzja o pozwoleniu na dobudowę budynku magazynowego do istniejącego budynku socjalno-magazynowego, brak jest jednak załącznika graficznego. Następnie w dniu [...] grudnia 1986 r. wydano decyzję o pozwoleniu na budowę (przedłużenie ważności budowy budynku portierni oraz dobudowę budynku magazynowego do istniejącego budynku socjalno-magazynowego). W dniu 26 maja 1997 r. została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę punktu sprzedaży detalicznej paliw przy [...] nr [...] oraz wiaty stalowej. Podczas oględzin jakie miały miejsce w dniu [...] stycznia 2020 r. z udziałem stron postępowania oraz geodety, który okazał granice wnioskowanej do zwrotu nieruchomości ustalono, że przedmiotowy grunt jest niezagospodarowany i porośnięty gęstą nieuporządkowaną roślinnością, która utrudnia poruszanie się. W tej sytuacji organ stwierdził, że wywłaszczona nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, wobec czego zachodzą przesłanki do orzeczenia o jej zwrocie na rzecz uprawnionych. Jego zdaniem ustalenia sprawy prowadzą do wniosku, ze już w dacie wywłaszczenia przejęty grunt nie był niezbędny dla realizacji planowanej inwestycji. Obowiązujący plan zagospodarowania pozwalał na użytkowanie gruntu na cele rolnicze, ograniczając jedynie prawo zabudowy. Nie było zatem potrzeby wywłaszczenia działek sąsiadujących z planowaną inwestycją. Teren oznaczony w dacie wywłaszczenia symbolem [...] otaczający składy [...] stanowi niemal w całości własność osób fizycznych. Według organu nie ma podstaw do stwierdzenia, że nieruchomość została wykorzystana pod urządzenia strefy ochronnej Zakładów [...]. Utworzenie bowiem takiej strefy w postaci niezabudowanych terenów rolnych nie wymaga pozbawienia właścicieli poszczególnych działek prawa własności, którzy mogli korzystać z nieruchomość w sposób zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego pod uprawy rolne. Nie można także przyjąć, że sam inwestor korzysta z nieruchomości w sposób zgodny z jej przeznaczeniem czyli pod działalność rolniczą.
Po rozpoznaniu odwołania Miasta L. Wojewoda decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. Organ odwoławczy podzielił dotychczasowe ustalenia i także uznał, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia co obliguje do jej zwrotu właścicielowi lub jego spadkobiercom a podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 65, ze zm.). Również w jego ocenie już w dacie wywłaszczenia będący przedmiotem niniejszego postępowania grunt nie był niezbędny dla realizacji celu jakim była budowa Zakładów [...]. Nieruchomość ta nadal mogła być użytkowana rolniczo przez byłą właścicielkę (bez prawa zabudowy), a nie wywłaszczona na "zapas". Ponadto teren ten nie pozostaje w użytkowaniu wieczystym, ani też w zarządzie podmiotu (tudzież jego następcy prawnego) na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie tj. C. P. N., co dodatkowo świadczy o zbędności wnioskowanej do zwrotu nieruchomości, na cel wywłaszczenia. Nie można uznać za realizację celu nabycia, pozostawienia przedmiotowego terenu w stanie zaniedbanym, bez jakiejkolwiek pielęgnacji znajdującej się na nim zieleni, którą dokonywać winien obecny właściciel - G. L. i pomimo to uznawać ten teren jako strefę ochronną, użytkowaną rolniczo bez prawa zabudowy. Organ zwrócił ponadto uwagę, że przedmiotowy grunt wchodzi do zasobu gruntów gminy, a tym samym nie jest częścią integralną Zakładów C. w L. (obecnie [...] Podkreślił również, że pomimo upływu ponad 20 lat od wywłaszczenia, wniosek złożony przez spadkobierców byłej właścicielki działki nr [...] podlega rozpatrzeniu w związku z art. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r., poz. 801) - ustawa weszła w życie 14 maja 2019 r. - który stanowi, że w przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 (termin 20 letni przedawnienia roszczenia o zwrot) u.g.n., upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy albo gdy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. (wniosek o zwrot), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Spadkobierczynie byłej właścicielki wprawdzie z wnioskiem o zwrot wystąpiły już po upływie 20 lat od nabycia (wywłaszczenia), ale przed upływem terminu 12 miesięcy, wprowadzonym ustawą zmieniającą.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. L. zarzuciło decyzji Wojewody naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i jako zbędna powinna zostać zwrócona byłym właścicielom oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa. poprzez nienależytą i powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i poczynienie błędnych ustaleń faktycznych co do celu na jaki nastąpiło wywłaszczenie, stanowiących podstawę wydania decyzji. W konsekwencji wniesiono o uchylenie zaskarżanej decyzji oraz uchylenie decyzji Starosty L. z dnia [...] r. Skarżący za błędne uznał postępowanie organów, które dla oceny realizacji celu wywłaszczenia przyjęły kryteria oraz terminy określone w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nie obowiązującej w dniu wywłaszczenia, którego podstawą były przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczanie nieruchomości. Tymczasem nabycie nieruchomości stanowiącej dawną działkę nr [...] dokonane zostało ponad 40 lat temu, zatem nie należy domagać się wysokiego stopnia szczegółowości określenia celu wywłaszczenia. Działka nr [...] wywłaszczona została decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] czerwca 1976 r. pod budowę Zakładów [...] na rzecz Skarbu Państwa. W dacie wywłaszczenia obowiązywał Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego Perspektywa, zatwierdzony Uchwałą nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] czerwca 1969 r. Według zapisów tego planu wywłaszczona nieruchomość położona była w obszarze oznaczonym symbolem [...] tereny rolne w strefie izolacyjnej składu [...] - zakaz zabudowy. Teren o powyższym przeznaczeniu obejmował obszar o znacznej powierzchni, otaczający od strony wschodniej, południowej i zachodniej teren składów produktów naftowych. Wywłaszczona nieruchomość położona była w dzielnicy [...] i według orientacyjnego zakreślenia na rysunku w skali 1:10 000 położona w obszarze oznaczonym symbolem [...] - 120,0, ale również w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru o symbolu "[...] - składy produktów naftowych - strefa izolacyjna o szerokości 500 m od granic obiektów składowych wyłączonych z zabudowy kubaturowej". Zapis planu [...] przewiduje strefę izolacyjną o szerokości 500 m od granic obiektów składowych, a w takich odległości od powstałej bazy znajduje się sporna działka , zatem potwierdza to zamiar urządzenia strefy ochronnej. W ocenie skarżącego o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia nie świadczy niezrealizowanie szczegółowo ustalonego celu wywłaszczenia nieruchomości, jeśli jej zagospodarowanie odpowiada ogólnemu celowi wywłaszczenia. Skarżący przekonywał, że elementem koniecznym do realizacji inwestycji i do bezpiecznego funkcjonowania zakładu typu [...] konieczne jest ustanowienie strefy izolacyjnej. Natomiast z zebranych dokumentów nie wynika, że strefa izolacyjna powinna być zagospodarowana w konkretny sposób (Zarządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 20 maja 1966 r. w sprawie ustalenia lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażenia zgody na zmianę wykorzystania terenu M.P nr 25 poz. 129 ). Skarżący zwrócił uwagę, że poza funkcją izolacyjną i ochronną (przewidzianą w obowiązującym w dacie wywłaszczenia miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego) przedmiotowa nieruchomość stanowi teren pokryty roślinnością. Tereny takie należą do koniecznych elementów w rozwoju ośrodków miejskich, służąc do estetycznego oddzielenia obszarów lub ich części o różnych sposobach zagospodarowania. Zachowanie odpowiednich proporcji pomiędzy terenami przyrodniczo czynnymi, a zurbanizowanymi wpływa na standard życia mieszkańców. Funkcja tego typu zieleni jest bardzo istotna ze względu na tworzenie strefy biologicznie czynnej, która pozytywnie wpływa na bioklimat obszaru zabudowanego. Powyższa zieleń zapewnia mieszkańcom ochronę przed zanieczyszczeniami powietrza, czy tłumi hałas powstający od pobliskiej stacji paliw. Mimo iż obecnie obszar ten nie jest wykorzystywany pod uprawy, to zgodnie z obowiązującym w dacie wywłaszczenia planem zagospodarowania przestrzennego, nieruchomość tworzą tereny rolne, niezabudowane, położone w strefie izolacyjnej stacji paliw. Skarżący nie zgodził się z dokonanymi przez organy obu instancji ustaleniami dotyczącymi kręgu osób uprawnionych do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Jak wynika z poczynionych przez organ I instancji ustaleń faktycznych, dawna właścicielka nieruchomości K. W. zmarła w dniu 13 maja 1980 r., a spadek po niej (oraz gospodarstwo rolne) na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia 22 sierpnia 1983 r., sygn.akt.: III Ns [...] nabyły córki J. M. B. i Z. M. N.. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w G. z dnia 10 maja 1994 r., sygn.akt.: I Ns [...], spadek po Z. M. N. nabyli: mąż Z. N., syn M. K. i syn S. K., natomiast wchodzące w skład spadku gospodarstwo rolne stanowiące udział [...], nabyły wnuczki M. K. i A. K.. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w G. sygn. akt.: VII Ns [...] z dnia 2 listopada 2004 r., spadek po zmarłym Z. N. nabył w całości syn M. N.. Przedmiot wywłaszczenia stanowiła dawna działka nr [...] wchodząca w skład gospodarstwa rolnego należącego do K. W.. Zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (t.j. z dnia 19 lipca 1972 r., Dz. U. Nr 31, poz. 215) nieruchomość rolna traci swój dotychczasowy charakter m.in. jeżeli decyzją właściwego do spraw planowania przestrzennego organu prezydium powiatowej rady narodowej, wydaną w trybie przepisów o planach realizacyjnych, została przeznaczona na cele nie związane bezpośrednio z produkcją rolną. Skoro nieruchomość została wywłaszczona z zamiarem budowy zakładów CPN, zgodnie z rozporządzeniem nieruchomość straciła swój dotychczasowy charakter i na dzień zgonu K. W. przysługiwało roszczenie o zwrot nieruchomości, a nie nieruchomości rolnej. W skład spadku nie mogło więc wchodzić roszczenie o zwrot nieruchomości rolnej. Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie Gminy [...] do kręgu osób uprawnionych do żądania zwrotu nieruchomości, na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami należą spadkobiercy K. W. dziedziczący spadek na zasadach ogólnych. Skarżący powołał się na uchwałę z dnia 15 grudnia 1969 r. (III CZP 12/69, OSBC 1970/3/39, LEX nr 970 ) zgodnie z którą jeżeli w chwili działu nieruchomość należąca do spadku nie jest już nieruchomością rolną w rozumieniu § 1 tego rozporządzenia, to ustala się, czy ze względu na zmianę przeznaczenia gospodarczego lub z innych przyczyn utraciła ona charakter nieruchomości rolnej przed dniem otwarcia spadku (albo przed dniem 5 VII 1963 r. w stosunku do spadków otwartych przed ta datą), czy też po tym dniu. W pierwszym wypadku nieruchomość ta należy do majątku, który dziedziczą wszyscy spadkobiercy, w drugim zaś do majątku, który dziedziczą tylko spadkobiercy powołani do dziedziczenia gospodarstwa rolnego. Zdaniem skarżącego niewyjaśnienie wskazanej wyżej, istotnej okoliczności na gruncie niniejszej sprawy, czy zawnioskowane do zwrotu działki wchodziły w skład gospodarstwa rolnego na dzień zgonu dawnej właścicielki czy też nie, wskazuje, że organy w sposób rażący uchybiły obowiązkom zawartym w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., do których należy podjęcie wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy na podstawie zebranego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego.
Odpowiadając na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Trudno odmówić racji skarżącej, według której dla spełnienie przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości o jakiej mowa w art. 137 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U z 2020r. poz. 65 ), opisanej jako zbędność na cele wywłaszczenia pierwszorzędną kwestią jest ustalenie celu wywłaszczenia. Również w orzecznictwie rzecz ta ujmowana jest jako kluczowa, co wydaje się oczywiste, skoro właśnie podstawowym kryterium przesądzającym o braku obowiązku zwrotu nieruchomości jest wykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości w określonym czasie na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Dopiero zatem jego ustalenie pozwala na zbadanie, czy został zrealizowany ( tak NSA w wyrokach z dnia 28 lutego 2018r. I OSK 896/16 i 21 listopada 2018r. I OSK 1351/18 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Zasadnicze znaczenie jakie przypisuje się ocenie realizacji na wywłaszczonej nieruchomości celu wywłaszczenia ma swoje uzasadnienie w wielokrotnie wyrażanym w orzecznictwie poglądzie, według którego obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w razie jej niewykorzystania na cel wskazany jako podstawa wywłaszczenia jest uznawany za zasadę o randze konstytucyjnej. Oceniając zatem stopień realizacji celu wywłaszczenia należy mieć na względzie przede wszystkim interes osoby, którą pozbawiono własności. Nieakceptowalna jest bowiem sytuacja, w której podmiot indywidualny jest pozbawiany własności "na wyrost", a ocena czy cele publiczne zostały osiągnięte dokonywana jest z perspektywy prymatu interesu podmiotu publicznego nad indywidualnym (wyrok NSA z dnia 25 lipca 2018 r., I OSK 2240/16 opubl. w CBOSA). Zgodzić należy się również ze skarżącą, że wymagania dotyczące szczegółowości celu wywłaszczenia powinny być oceniane proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego obowiązującego w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej. W wyroku z dnia 18 grudnia 2014r. ( I OSK 1417/13 opubl. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zwrócił uwagę, że na tle art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane – przy jej kontroli – proporcjonalne do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Inne (wyższe) wymagania dotyczące określoności celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji RP, zwłaszcza w świetle procesu stałego jej rozwoju i precyzowania norm przez Trybunał Konstytucyjny, a inne (niższe) wymagania należy odnosić do celu wywłaszczenia określanego w aktach z wcześniejszego okresu. Jak zauważył NSA jest to wynikiem stałego wzrostu standardu prawnego i wymagań prawnych, co powinno zostać uwzględnione przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W orzecznictwie rzeczywiście podkreśla się, że powyższa koncepcja znajduje zastosowanie z reguły w przypadkach, gdy cel wywłaszczenia nie został precyzyjnie określony, ograniczając się do ogólnych sformułowań, dających pole do różnej ich interpretacji. Podzielając ten punkt widzenia nie sposób jednak skłonić się do poglądu, że w tym przypadku cel wywłaszczenia został sformułowany nader ogólnie. Decyzja z [...]. obejmując m.in. działkę nr [...] jasno stanowi, że wywłaszczenia dokonano w związku z lokalizacją budowy Zakładów [...] w L. uwzględnioną w zatwierdzonych planach gospodarczych – urbanistycznych miasta L.. Prawdą jest, że zarówno w decyzji jak i samym wniosku L. Przedsiębiorstwa Obrotu Produktami Naftowymi z 22 maja 1974r. nie wskazano na czym miałaby polegać planowana budowa. Z pewnością jednak ani we wniosku o wywłaszczenie, ani w decyzji nie zamieszczono jakiejkolwiek informacji pozwalającej sądzić, że przedmiotem wywłaszczenia miałoby być również zapewnienie strefy izolacyjnej dla samego zakładu. Warto przy tym zwrócić uwagę, że obowiązująca w dacie wywłaszczenia ustawa z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 81, poz.229 ze zm.) w art. 2 ust. 1 i 2 przewidywała, że przez "budowę" rozumie się wykonywanie obiektu budowlanego, a także jego przebudowę i rozbudowę, zaś przez "obiekty budowlane" - stałe i tymczasowe budynki lub inne stałe i tymczasowe budowle, jak mosty, budowle ziemne, tunele, drogi, linie kolejowe, sieci energetyczne i telekomunikacyjne, budowle hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, ściany oporowe, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, stanowiące całość techniczno-użytkową, wyposażoną w instalacje i urządzenia niezbędne do spełniania przeznaczonych im funkcji. Nie ulega wątpliwości, że strefa zieleni izolacyjnej nie została wprost wymieniona w tym przepisie wśród "obiektów budowlanych" (których dotyczy pojęcie "budowy"), zaś mając ponadto na względzie, że zgodnie z nim, cechą każdego "obiektu budowlanego" musi być to, by obiekt stanowił całość techniczno – użytkową wyposażoną w określone instalacje, nie można uznać, że mieści się ona w otwartym katalogu takich obiektów. Wprawdzie załącznikiem wniosku o wywłaszczenie miał być zatwierdzony plan realizacyjny, jednak w toku postępowania nie udało się go odnaleźć. Sama skarżąca w piśmie z dnia 19 września 2018r. odpowiadając na zapytanie Starosty o dokumentację związaną z inwestycją, w tym z obszarem na jakim miała być realizowana podała, że nie dysponuje informacją kiedy rozlewnia paliw została wybudowana. Chociaż treść pisma nie odpowiada sensowi pytania, sądzić jednak należy, że takiej dokumentacji nie posiada. Tym bardziej, że złożono decyzje dotyczące budowy kolejnych budynków samego zakładu Za oceną prezentowaną przez organy przemawiają natomiast ustalenia Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego P. m. L., zatwierdzonego uchwałą Nr [...]/69 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] czerwca 1969 r. (ogłoszoną w Dz. Urz. Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] października 1969 r., nr 10), z późniejszymi zmianami zatwierdzonymi uchwałą Nr [...]/72 PWRN w L. z dnia [...] r. Wynika z nich, że wywłaszczona działka położona była w obszarze oznaczonym symbolem "[...]" tereny rolne w strefie izolacyjnej składu [...] - zakaz zabudowy. Jest oczywiste, że powyższe ustalenie należy odczytywać łącznie z zapisem planu o symbolu "[...] - składy produktów naftowych - strefa izolacyjna o szerokości 500 m od granic obiektów składowych wyłączonych z zabudowy kubaturowej". Trafnie jednak zwrócono uwagę, że samo wyznaczenie terenu izolacyjnego inwestycji nie może świadczyć o potrzebie wywłaszczania nieruchomości na jego utworzenie. Funkcją takiej strefy jest ochrona przed ewentualnym zagrożeniem dla środowiska, a więc teren nią objęty powinien pozostawać niezabudowany. Ograniczenia w zabudowie nie muszą jednak polegać na pozbawianiu prawa własności nieruchomości przez jej wywłaszczenie, często wystarczające do tego są odpowiednie zapisy planów miejscowych. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdzie plan wprowadził ograniczenie polegające jedynie na zakazie zabudowy obszaru strefy, nadal dopuszczając możliwość prowadzenia upraw polowych. Trudno natomiast przypuszczać, aby sam inwestor, prowadząc działalność w zakresie obrotu produktami naftowymi miał prowadzić jakiekolwiek uprawy rolne. Nie można zatem aprobować przekonania skarżącej, według której ustanowienie tej strefy mieściło się w pojęciu "budowy zakładów [...]". W orzecznictwie wielokrotnie natomiast zwracano uwagę, że pojęcie celu wywłaszczenia należy rozumieć ściśle, chociaż nie wyklucza się także jego modyfikacji, w rozpoznawanej sprawie nie jest jednak przedmiotem sporu. W tym przypadku nie ma podstaw do odstąpienia od reguły ścisłej wykładni celu wywłaszczenia i interpretowania go szeroko. W związku z powyższym i mając na uwadze, że "niezbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia, o której mowa w art. 3 ust. 1-2 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. musi być rozumiana jako niemożliwość zrealizowania celu wywłaszczenia bez nabycia prawa własności nieruchomości, czyli jako sytuacji, gdy bez tego przedmiotu cel ten będzie niemożliwy do osiągnięcia" (zob. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2010 r., I OSK 631/09 opubl. w CBOSA), należy podzielić zajęte przez organy obu instancji stanowisko, że celem wywłaszczenia spornej nieruchomości była wyłącznie budowa obiektów i urządzeń budowlanych, a nie realizacja strefy ochronnej zieleni izolacyjnej, w której znajdowała się przedmiotowa działka. Jeśli zatem nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia orzeczenie o jej zwrocie było oczywiście uzasadnione. Potwierdzenia stanowiska skarżącej nie można upatrywać w powołanym w skardze zarządzeniu Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 20 maja 1966r. w sprawie ustalenia lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażenia zgody na zmianę wykorzystania terenu ( M.P nr 25, poz. 129 ). Z jego przepisów wynika, że strefy ochronne ustala się w drodze decyzji na wniosek lub z urzędu. Z § 43 ust.1 wynika natomiast, że decyzja o ustaleniu strefy ochronnej powinna dokładnie określać granice strefy oraz dopuszczalne, nakazane lub zakazane sposoby wykorzystania terenów na obszarze strefy. Ust. 2 stanowi natomiast, że decyzja może zobowiązywać do określonego oznaczenia w terenie granic strefy lub jej części albo ogrodzenia terenu strefy lub jej części. Z akt sprawy nie wynika w żaden sposób, aby tego rodzaj decyzja była wydana dla omawianej inwestycji. Uwaga ta jest również o tyle nietrafna, że nie wiadomo kiedy w ogóle projekt realizacyjny został zatwierdzony, powołane zarządzenie utraciło natomiast moc z dniem 10 listopada 1969r. w związku z wejściem w życie zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 28 października 1969r. w sprawie planów realizacyjnych (MP. Nr 48 poz. 373). § 18 ust. 1 pkt. 1 tego zarządzenia rzeczywiście stanowił, że plan realizacyjny w zależności od rodzaju inwestycji powinien określać w części graficznej granice terenu projektowanej inwestycji a w razie ustalenia strefy ochronnej również granice tej strefy. Jednak w dacie złożenia wniosku przez [...]. również to rozporządzenie już nie obowiązywało. Nie ma podstaw również zarzut naruszenia błędnego ustalenie kręgu osób legitymowanych do zwrotu. Według skarżącej błąd organu polega na wskazaniu jako uprawnionych do zwrotu jedynie osób wymienionych w postanowieniu spadkowym jako spadkobiercy gospodarstwa rolnego po K. W.. Warto zauważyć, że kwestia ta była już przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 21 stycznia 2021r. ( II SA/Lu 521/20 ), dotyczącego zresztą tych samych stron postępowania, w którym zaakceptowano stanowisko organów. Sąd zwrócił uwagę, powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, że roszczenie o zwrot nie wchodzi w skład spadku i nie jest dziedziczone na zasadach ogólnych, a spadkobiercy wywłaszczonego właściciela nabywają samodzielne, publicznoprawne roszczenie o zwrot, którego podstawą jest art. 136 ust. 3 ustawy, a nie przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące dziedziczenia. Poza tym, jeśli zwrot wywłaszczonej nieruchomości ma doprowadzić do powrotu nieruchomości (jej części) do stanu prawnego przed wywłaszczeniem, należy ustalić, jaki byłby stan prawny nieruchomości w chwili składania wniosku o zwrot, gdyby do wywłaszczenia nie doszło. Ponieważ działki objęte wywłaszczeniem stanowiły składnik gospodarstwa rolnego, trzeba mieć na uwadze fakt, że następstwo prawne w zakresie gospodarstwa rolnego ustalane byłoby z uwzględnieniem szczególnych regulacji dotyczących dziedziczenia gospodarstw rolnych.. Biorąc pod uwagę treść wskazanych postanowień sądów spadkowych, właścicielkami spornych działek, gdyby nie doszło do wywłaszczenia, byłyby J. B. i Z. N., a po jej śmierci M. K. i A. K.. Do takiego samego stanu musi doprowadzić decyzja o zwrocie. Prawidłowe było zatem orzeczenie o zwrocie wyłącznie na wymienionych trzech osób. Sąd podkreślił również, że argumentów Gminy, opartych na tezie o zmianie charakteru działek (utracie charakteru rolnego), na podstawie § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1972 r., nr 31, poz. 215), nie można uwzględnić również z tego względu, że według tej argumentacji to akt wywłaszczenia spowodował zmianę charakteru działek. Skoro w wyniku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości należy przywrócić stan prawny nieruchomości sprzed wywłaszczenia, nie można brać pod uwagę powołanych przez Gminę regulacji, gdyż ich skutki prawne są ściśle powiązane z aktem wywłaszczenia, natomiast zwrot nieruchomości ma doprowadzić do cofnięcia skutków wywłaszczenia w pełnym wymiarze stanu prawnego.
Z tych powodów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2019r. poz. 2325 ) skargę należało oddalić.