II SA/Lu 215/18

II SA/Lu 215/18 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2018-11-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-02-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Grzegorz Grymuza /sprawozdawca/
Jerzy Drwal /przewodniczący/
Maria Wieczorek-Zalewska
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1218/19 - Wyrok NSA z 2022-04-27
II OZ 864/18 - Postanowienie NSA z 2018-09-11
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Protokolant Specjalista Beata Basak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2018 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. oddala skargę; II. przyznaje adwokatowi J. P. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "organ"), po rozpatrzeniu odwołania D. W. (dalej jako: "inwestor" lub "skarżący") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczego, usytuowanego na działce nr ewid. [...] położonej w m. [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 49b ust. 1 w zw. z art. 49b ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazał właścicielowi działki nr ewid. [...] położonej w m. [...] D. W. rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach w rzucie poziomym ok. 4,20 m x 7,25 m, usytuowanego na działce nr ewid. [...] położonej w m. [...].
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wszczął postępowanie administracyjne na wniosek K. M. z dnia [...] sierpnia 2014 r., uzupełniony pismem z dnia [...] września 2014 r. w sprawie budowy budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] w m. [...].
W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] października 2014 r. przez upoważnionych pracowników PINB w Z. stwierdzono, że na działce nr ewid. [...], położonej w m. [...] (stanowiącej własność D. W.) istnieje m.in. budynek gospodarczy konstrukcji stalowej, obity blachą z dachem jednospadowym w kierunku własnej działki. Przedmiotowy obiekt posiada wymiary 4,20 m x 7, 25 m i jest usytuowany w odległości 0,70 m od granicy działki nr ewid. [...] (istniejącego ogrodzenia) oraz 0,10 m od granicy działki nr ewid. [...], stanowiącej własność K. M..
Według oświadczenia D. W., sporny budynek gospodarczy został wybudowany przez jego ojca - J. W., w latach 1991-1992 i nie posiada wiedzy, czy posiadał pozwolenie na jego budowę (nie zachowało się).
Według twierdzeń D. G. (syna W. G. - właściciela działki nr ewid. [...]), budynek gospodarczy został wybudowany w latach 1991-1992, gdyż pamięta ten fakt wobec udzielonej wówczas pomocy przy wykonywaniu pokrycia dachowego.
K. M. (właścicielka działki sąsiedniej nr ewid. [...]) oświadczyła natomiast, że budynek gospodarczy został wybudowany przez J. W. w latach 2002- 2004.
W piśmie z dnia [...] października 2014 r. K. M. stwierdziła, iż budowa budynku gospodarczego nastąpiła w 2004 r. i na udowodnienie ww. faktu zgłosiła do przesłuchania świadków. PINB w Z. na okoliczność wykonania robót budowlanych związanych z ww. budynkiem gospodarczym dopuścił jako dowód w sprawie zeznania zgłoszonych przez stronę świadków. W toku prowadzonych czynności dowodowych, zeznając jako świadek R. M. stwierdził, że cyt. "budynek powstaje w latach 2003-2004. Budynek budowany był etapami, tj. 2003 - powstały 4 rury na rogach tego budynku, co jakiś czas pojawiały się blachy, - roboty ukończono w 2004 r.". Przesłuchany w charakterze świadka J. K. oświadczył, że budynek gospodarczy wybudowany został w latach 2003-2004, co zanegował J. W.. Z zeznania złożonego przez A. K. (właścicielka działki nr ewid. [...]) wynika, że budynek gospodarczy został wybudowany przez D. W. i nastąpiło to w roku 2004, gdyż budowa nastąpiła w trakcie realizacji jej domu, którą rozpoczęto w 2003 r.
Akta organu I instancji (k. 37) zawierają oświadczenie K. M. dotyczące stwierdzenia, że podany w piśmie z dnia [...] września 2014 r. okres budowy obiektu był nieprecyzyjny, zaś realizacja omawianego budynku nastąpiła w latach 2003-2004.
W dniu [...] lipca 2015 r. upoważnieni pracownicy PINB w Z. przeprowadzili na działce nr [...] kolejne oględziny. Z treści protokołu oględzin wynika, że istniejący w tym dniu stan nie uległ zmianie, w stosunku do ustalonego podczas oględzin dokonanych w dniu [...] października 2014 r. Uczestniczący w oględzinach J. W. (inwestor) oświadczył, że nie posiada pozwolenia na budowę ww. obiektu budowlanego. D. W. potwierdził dotychczasowe swoje stanowisko, że sporny obiekt wybudował jego ojciec - J. W., w roku 1991-1992, na potwierdzenie czego zgłosił do przesłuchania świadków. Przesłuchany w charakterze świadka B. R. zeznał, że budowa spornego budynku gospodarczego na działce nr [...] była rozpoczęta w 1992 r., a on pomagał przy wylewaniu fundamentów i ustawianiu konstrukcji z rur stalowych. B. R. nie odpowiedział na zadane przez R. M. pytanie dotyczące usytuowania realizowanego budynku gospodarczego, tj. czy budynek ten był usytuowany przy granicy. K. R. (siostra J. W.) zeznała, że wykopy pod budowę budynku gospodarczego były wykonywane w 1990 r., natomiast budowa była prowadzona w latach 1991-1992, jednak okresu zakończenia budowy nie pamięta. J. F. stwierdził, że w 1992 r. był pierwszy raz podczas wakacji na ww. nieruchomości i rozpatrywany budynek gospodarczy istniał na działce nr [...]. W budynku tym było przechowywane siano, snopki i rowery. Z zeznania A. G. (siostry ciotecznej D. W.) wynika, że budowa budynku gospodarczego była prowadzona w latach 1991-1992 przez J. W..
A. K. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2015 r. oświadczyła, że w dniu [...] sierpnia 2003 r. uzyskała decyzją Nr [...]/2003 wydaną przez Starostę [...] pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego na działkach nr [...], [...], zaś budowa budynku była rozpoczęta we wrześniu 2003 r. i była dokumentowana zdjęciami. Do ww. pisma A. K. załączyła kserokopię ww. decyzji oraz zdjęcia z prowadzonego procesu inwestycyjnego, które mają świadczyć o okresie powstania budynku gospodarczego objętego niniejszym postępowaniem administracyjnym.
W dniu [...] lipca 2017 r. pracownicy PINB w Z. przeprowadzili uzupełniające postępowanie dowodowe dokonując na działce nr ewid. [...] usytuowanej w m. [...] ponownych oględzin. Z treści protokołu oględzin wynika, że na działce nr ewid. [...] istnieją trzy budynki gospodarcze, w tym rozpatrywany obiekt o wymiarach 4.20 m x 7,25 m. Przedmiotowy budynek gospodarczy posiada własną konstrukcję i nie jest powiązany konstrukcyjnie z budynkiem gospodarczym o konstrukcji murowano-drewnianej, do którego przylega.
W dniu [...] lipca 2017 r. PINB w Z. wydał na podstawie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego postanowienie znak: [...], którym nałożył na D. W. obowiązek polegający na przedstawieniu w terminie do [...] października 2017 r. określonych dokumentów.
Wobec niewywiązania się przez D. W. z nałożonych ww. postanowieniem obowiązków w dniu [...] listopada 2017 r. PINB w Z. wydał decyzję nakazującą rozbiórkę budynku gospodarczego.
Wniesione od powyższej decyzji przez D. W. odwołanie nie zostało uwzględnione.
W ocenie organu drugiej instancji w sprawie zaistniały podstawy do przeprowadzenia procedury wynikającej z art. 49b znowelizowanej ustawy Prawo budowlane, gdyż omawiany obiekt został wzniesiony w sposób samowolny po 1995 r. (po okresie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane), tj. w latach 2003 - 2004.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. odnośnie przyznania mocy dowodowej twierdzeniom A. K. zawartym w piśmie z dnia [...] sierpnia 2015 r. i dokumentacji fotograficznej stanowiącej załącznik do ww. pisma i uznaniu na podstawie tych dowodów, że sporny budynek gospodarczy nie mógł powstać w latach 1991-1992 (wskazywany okres realizacji obiektu przez D. W. oraz przesłuchanych na jego wniosek świadków oraz J. W.), lecz został wybudowany po 1995 r., tj. ok. 2004 r.
W tym kontekście organ wskazał, że jak wynika ze zdjęcia nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] (k. 81 - 82 akt I instancji) w okresie wytyczenia budynku mieszkalnego A. K. na działkach nr [...] i [...] (wrzesień 2003 r.), który miał być zrealizowany na podstawie udzielonego decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r., wydaną przez Starostę [...], pozwolenia na budowę, nie istniał omawiany budynek gospodarczy na działce nr [...]. Zdjęcia nr [...] i nr [...] (k. 80 akt I instancji) przedstawiające etap wykonywania wykopów pod fundamenty domu mieszkalnego A. K. (wrzesień 2003 r.), jak też zdjęcia nr [...] i nr [...] (k. 79 akt I instancji) obrazujące kolejny etap realizacji budynku mieszkalnego (październik 2003 r.) również nie wykazują istnienia omawianego budynku gospodarczego, lecz wykazują już istnienie przy granicy działki nr [...] słupów stalowych (element powstającego budynku gospodarczego). Natomiast zdjęcia nr [...] i nr [...] (k. 78 akt I instancji), które ukazują budynek mieszkalny A. K. w stanie surowym zamkniętym (maj 2004 r.), wykazują wykonany już na działce nr [...] budynek gospodarczy. Lokalizację budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] wykazują zdjęcia nr [...] i nr [...] (k. 77 akt I instancji). Powyższą okoliczność wybudowania budynku gospodarczego po 1995 r. tj. ok. 2004 r. potwierdza także oświadczenie K. M. złożone do protokołu w trakcie oględzin w dniu [...] października 2014 r. (k. 16 akt I instancji), oświadczenie K. M. zawarte w piśmie z dnia [...] października 2014 r. (k. 18 akt I instancji), zeznanie przesłuchanych w charakterze świadków: R. M. (k. 32 akt I instancji), J. K. (k. 34 akt I instancji), i A. K. (k. 36 akt I instancji), pisemne oświadczenie K. M. (k. 37 akt I instancji), oświadczenia złożone podczas oględzin w dniu [...] lipca 2015 r. oraz w dniu [...] lipca 2017 r. przez R. M. - pełnomocnika K. M. (k. 59, k. 135 akt I instancji).
Jak podniósł organ w tej sytuacji nie można zatem przyznać wiarygodności dowodowej zeznaniom złożonym przez pozostałych przesłuchanych świadków (k. 74/1 - 74/8 akt I instancji) oraz twierdzeniom D. W. i J. W. składanym podczas prowadzonego postępowania administracyjnego oraz załączonej przez D. W. do odwołania z dnia [...] kwietnia 2016 r. dokumentacji w postaci umowy kupna konia w dniu [...] sierpnia 1998 r. oraz dokumentacji fotograficznej, na którą to okoliczność D. W. powołuje się również w rozpatrywanym odwołaniu. W tym kontekście organ stwierdził, że nie neguje faktu zakupu przez D. W. konia. Dokumentacja fotograficzna, na której widnieje wśród istniejącej zabudowy rozpatrywany budynek gospodarczy oraz dwa konie, nie wnosi nowych okoliczności, wpływających na orzeczenie. Zdjęcia te nie uprawdopodobniają, że zostały wykonane, tak jak ma to wykazywać adnotacja sporządzona na nich, w grudniu 1999 r., mogły być wykonane w każdym innym czasie. Jednocześnie dodać należy, że wbrew sugestiom wskazywanym w odwołaniu, rozpatrywany budynek nie służy do przechowywania zwierząt, gdyż ma charakter obiektu gospodarczego, zaś zwierzęta zakupione w okresie wcześniejszym tj. np. w 1998 r. mogły być przechowywane w istniejących wówczas na działce nr [...] innych obiektach. Według mapy ewidencyjnej załączonej do akt 1 instancji (k. 1 akt) na działce nr ewid. [...] oprócz budynku mieszkalnego istnieją jeszcze dwa obiekty o funkcji budynków inwentarskich (obiekt 711 i oraz obiekt 710 i). Na powyższej mapie nie został uwidoczniony rozpatrywany obiekt.
W ocenie organu odwoławczego wyżej powołane dowody są wystarczające i wiarygodne aby można było stwierdzić, że przedmiotowy obiekt został wybudowany ok. 2004 r. Nie zachodzi więc potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego o nowe i wskazywane przez D. W. dowody, co powodowałoby niesłuszne przedłużenie terminu załatwienia sprawy.
Organ, odwołując się do przepisów art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, wskazał, że omawiany budynek gospodarczy, co wykazują ustalenia dokonane podczas oględzin oraz analiza wypisu z rejestru gruntów z dnia [...].09.2014 r. (k. 2 akt I instancji) spełnia kryteria stawiane przez art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Z treści protokołów oględzin (k. 16. k. 59, k. 135 akt I instancji) wynika bowiem, że powierzchnia budynku gospodarczego o wymiarach 4,20 m x 7,25 m nie przekroczyła dopuszczalnej powierzchni 35m2 i obiekt ten jest wolnostojący. Spełniony jest też wymóg dotyczący dopuszczalnej ilości budynków gospodarczych na określoną powierzchnię działki (obecna ilość wszystkich istniejących na działce nr ewid. [...] budynków gospodarczych wynosi - trzy, zaś powierzchnia działki nr ewid. [...] wynosi 0,37 ha).
Budowa ww. obiektu wymaga, w świetle obowiązujących przepisów Prawa budowlanego, dokonania stosownego zgłoszenia.
Brak zgłoszenia budowy obiektów, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego skutkuje zastosowaniem przez organ nadzoru budowlanego trybu określonego w art. 49b. Taki też tryb został zastosowany w przedmiotowej sprawie.
Fakt niewywiązania się przez D. W. w wyznaczonym terminie z obowiązku nałożonego postanowieniem PINB w Z. z dnia [...] lipca 2017 r., wydanym w oparciu o przepis art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, powoduje, że zgodnie z treścią przepisu art. 49b ust. 3 Prawa budowlanego organ I instancji był zobligowany do wydania decyzji w oparciu o przepis art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, nakazującej rozbiórkę omawianego obiektu budowlanego.
Nadto organ odwoławczy zauważył, że usytuowanie spornego budynku gospodarczego w odległości 0.70 m i 0,10 m od granic z działkami sąsiednimi narusza przepisy techniczno-budowlane, tj. przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. , poz. 1422 ze zm.), jak też przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...] października 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w m. [...].
Według § 12 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. odległość budynku zwróconego w stronę granicy ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych powinna wynosić od granicy nie mniej niż 3 m.
Przepis § 12 ust. 2 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury - dopuszcza sytuowanie budynku zwróconego w stronę granicy ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Zgodnie z obowiązującym ww. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego teren działki nr ewid. [...] położonej w m. [...] jest usytuowany na obszarze oznaczonym na planie symbolem "MN-40" (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). Jak przewiduje § 8 pkt 4 lit. a ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - dopuszcza się lokalizację obiektów kubaturowych w odległości mniejszej niż 3 m od granicy działki sąsiedniej tj. w odległości 1,5 m lub w granicy: dla istniejących terenów zabudowanych, na których znajdują się działki z budynkami usytuowanymi w odległości mniejszej niż 3 m lub w granicy działki.
Organ, przywołując treść art. 107 § 1 k.p.a., wskazał, że decyzja organu administracji publicznej nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania lub też konkretyzująca określone uprawnienia, powinna obowiązek ten lub uprawnienie wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji, a rozstrzygnięcie musi być sformułowane w taki sposób, żeby możliwe było następnie wykonanie decyzji dobrowolnie lub z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej, czyli, aby nie było wątpliwości, czego ono dotyczyło. Sentencja decyzji PINB w Z. z dnia [...] listopada 2017 r. nie precyzowała, w stosunku do którego budynku gospodarczego, usytuowanego na działce nr [...], został wydany nakaz rozbiórki. Tak więc organ odwoławczy uznał, że zaistniała przesłanka do zastosowania przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. na mocy, którego uchylono w całości zaskarżoną decyzję PINB w Z. i orzeczono co do istoty sprawy.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ stwierdził, że w sprawie nie zachodzi potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego. Nie zostały naruszone przepisy prawa przez organ I instancji, wskazywane przez skarżącego. Stan faktyczny sprawy został dokładnie wyjaśniony w oparciu o wyczerpująco zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy. W trakcie postępowania wyjaśniającego zostały przeprowadzone trzykrotnie oględziny w dniu [...] października 2014 r., [...] lipca 2015 r. i [...] lipca 2017 r. z zachowaniem zasady określonej w art. 79 k.p.a., jak też byli przesłuchani świadkowie (art. 75 k.p.a.). Została też uznana jako dowód w sprawie dokumentacja fotograficzna przedłożona przez jedną ze stron postępowania. Dokumentacja ta w sposób jednoznaczny wykazuje istniejącą zabudowę działki nr ewid. [...] od strony granicy z działką nr ewid. [...] w okresie budowy budynku mieszkalnego przez A. K., realizowanego w oparciu o udzielone decyzją z dnia [...].08.2003 r., wydaną przez Starostę [...], pozwolenie na budowę. Organ uznały, że środki dowodowe w postaci ww. dokumentacji fotograficznej oraz oświadczeń i zeznań: K. M., R. M., J. K., A. K. miały znaczenie dla wyjaśnienia sprawy i ustalenia stanu faktycznego.
Końcowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreślono, że organy mają obowiązek zgromadzenia i rozpatrzenia całości materiału dowodowego w sprawie, nie oznacza to jednak, że automatycznie powinny uwzględnić każdy wniosek dowodowy zgłoszony przez stronę. Potrzeba przeprowadzenia dowodów zgłaszanych przez stronę powinna wynikać z uzasadnionych twierdzeń i zarzutów dotyczących ustalenia istotnych okoliczności sprawy, a nie tylko z faktu samego negowania stanowiska wyrażonego przez wnioskodawcę lub organ administracji.
Decyzja organu drugiej instancji została zaskarżona przez D. W. skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.
Wnosząc o uchylenie decyzji, w skardze postawiono zarzuty:
1) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. w zw. z art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez wadliwe i niepełne ustalenie stanu faktycznego, brak wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, nieuzasadnione wywodzenie z zeznań świadków wskazanych przez D. W. (m.in. J. S., A. G., K. R. itd.) że budowa budynku gospodarczego została wykonana po 1995 r. podczas gdy świadkowie Ci wskazywali na datę 1991 - 1992 r. Natomiast nieuzasadnione przyjęcie, iż budynek ten powstał dopiero w latach 2003-2005;
2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. w zw. z art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez wadliwe i niepełne ustalenie stanu faktycznego, brak wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej polegający na nie przeprowadzeniu dowodu z dokumentów urzędowych tj. Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii w zakresie uzyskania zdjęć lotniczych dot. działki nr: geod. [...] w m. [...], gm. Z. za okres 1991 - 1995 r. - na okoliczność daty zakończenia budowy przedmiotowego budynku gospodarczego - a w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na niepełnym materiale dowodowym;
3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 49b ust. i w zw. z art. 49b ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) poprzez niewłaściwe ich zastosowanie w tej sprawie a to wyrażające się w wydaniu decyzji o nakazie rozbiórki pomimo braku podstaw do jej wydania;
4) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie gdyż przedmiotowy budynek gospodarczy został wybudowany w latach 1991-1992 a zatem inwestycja została zakończona przed dniem wejścia w życie prawa budowlanego z 1994 r. (tj. przed 1 stycznia 1995 r.) i wobec tego powinny mieć zastosowanie przepisy z art. 37 - 40 prawa budowlanego z 1974 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje przedstawioną w uzasadnieniu decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w sprawie organ nie naruszył także przepisów prawa materialnego.
Zaskarżona decyzja, wydana w trybie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., była decyzją reformatoryjną. Jednakże u podstaw uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i orzeczenia co do istoty sprawy leżała jedynie konieczność jednoznacznego doprecyzowania w stosunku do którego z budynków gospodarczych usytuowanych na działce nr [...] wydany został nakaz rozbiórki. Co do istoty sprawy zatem, tak rozstrzygnięcia, jak i ustalenia oraz oceny organów obu instancji, w pełni się pokrywają
i są ze sobą zgodne.
Już w tym miejscu należy podkreślić, że ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji znajdują potwierdzenie w niewadliwie zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, wobec czego materiał ten należało uznać za wystarczający do podjęcia prawidłowej i zgodnej z prawem decyzji w przedmiocie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego w postaci budynku gospodarczego.
Organ administracji dokonał także właściwej wykładni przepisów prawa materialnego, jak też prawidłowo zastosował normy prawne do ustalonego w sprawie stanu faktycznego.
W myśl przepisu art. 7 k.p.a., organ administracji podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaś zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Ocena dowodów powinna być dokonana na podstawie całego zebranego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.).
Organ administracyjny jest więc zobowiązany na podstawie przytoczonych przepisów do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona.
W rozpoznawanej sprawie organ administracji nie naruszył wskazanych reguł postępowania. Organ zebrał wyczerpująco cały materiał dowodowy, rozważył go i poddał ocenie, zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustalił dokładnie stan faktyczny i wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, mając na względzie treść mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa.
Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ wziął pod uwagę wszystkie okoliczności, oświadczenia i dokumenty świadczące o sytuacji prawnej i faktycznej skarżącego.
Ustalenia organu w tym zakresie nie budzą zastrzeżeń. Ustalenia te wynikają bowiem z przeprowadzonych w sprawie i wskazanych w uzasadnieniu decyzji dowodów.
Organy nie naruszyły także dyspozycji art. 6 k.p.a.
Zasada legalizmu (praworządności) oznacza, że organ musi działać na podstawie i w granicach prawa.
W sprawie organy działały na podstawie przepisów obowiązującego prawa.
Nie można także uznać, by doszło do naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a. Prowadzone w sprawie postępowanie nie naruszało zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Brak jest także jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że w sprawie organy odstąpiły od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.
Organ nie naruszył także dyspozycji art. 107 § 1 k.p.a. albowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji zwiera wszystkie elementy wymagane powyższym przepisem.
Zasadnicze zarzuty skargi dotyczyły kwestii związanych z ustaleniami faktycznymi dokonanymi w sprawie, przy czym skarżący wadliwości dokonanych ustaleń upatrywał w tym, że z zeznań części przesłuchanych świadków wynikały okoliczności odmienne od przejętych przez organ.
Okoliczność taka, tj. fakt istnienia w sprawie wzajemnie sprzecznych dowodów nie może sama w sobie uzasadniać naruszenia przez organ art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Sytuacja taka jest wręcz typowa dla większości spraw administracyjnych.
Oceny dowodów należy dokonać na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału, a więc w sposób dialektyczny, tj. między innymi przez przeciwstawienie sobie wzajemnie sprzecznych środków dowodowych i oceną ich wiarygodności w kontekście pozostałych dowodów zgromadzonych w sprawie.
Nie dojdzie zatem do sprzeczności ustaleń z treścią zebranego materiału dowodowego, jak też nie będzie przekroczona granica swobodnej oceny dowodów, jeżeli ustalenia faktyczne są identyczne tylko z częścią zebranego materiału, a organ w sposób prawidłowy wyjaśni, dlaczego ustalenia swe oparł tylko na tej części materiału dowodowego.
Ma to miejsce wtedy, gdy tak jak w niniejszej sprawie, istnieją dwie grupy przeciwstawnych dowodów, a ustalenia faktyczne organu z konieczności muszą pozostawać w sprzeczności z jedną z nich.
W granicach swobodnej oceny dowodów organ ma prawo eliminować pewne dowody, tzn. albo nie dawać im wiary, albo uznać je za nieistotne.
Musi jedynie swoje stanowisko w tym przedmiocie należycie uzasadnić, z czego w sprawie organ wywiązał się należycie.
Postawienie zarzutu obrazy art. 80 k.p.a. nie może zatem polegać na zaprezentowaniu przez skarżącego stanu faktycznego przyjętego przez niego na podstawie własnej oceny dowodów; skarżący może tylko wykazywać, posługując się wyłącznie argumentami jurydycznymi, że organ naruszył ustanowione w wymienionym przepisie zasady oceny wiarygodności i mocy dowodów oraz że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.
Jeżeli z określonego materiału dowodowego organ wyprowadza wnioski logicznie poprawne i zgodne z doświadczeniem życiowym, to ocena organu nie narusza reguł swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) i musi się ostać, choćby w równym stopniu, na podstawie tego materiału dowodowego, dawały się wysnuć wnioski odmienne. Tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami lub gdy wnioskowanie organu wykracza poza schematy logiki formalnej albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia jednoznacznych praktycznych związków przyczynowo-skutkowych, to przeprowadzona przez organ ocena dowodów może zostać skutecznie podważona.
W sprawie skarżący nie wykazał, by organ dokonując ustaleń faktycznych uchybił podstawowym kryteriom oceny, tj. zasadom doświadczenia życiowego i innych źródłom wiedzy, regułom poprawności logicznej, właściwemu kojarzeniu faktów i prawdopodobieństwu przyjętej wersji.
Organ w sposób bezstronny, racjonalny i wszechstronny rozważył materiał dowodowy jako całość, dokonał wyboru określonych środków dowodowych i ważąc ich moc oraz wiarygodność odniósł je do pozostałego materiału dowodowego.
Swoje stanowisko w tym przedmiocie organ obszernie i wszechstronnie przedstawił w uzasadnieniu decyzji.
Brak jest więc wystarczających podstaw do uznania, że organ dopuścił się naruszenia paradygmatu oceny wynikającego z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ustalenia organu wynikają bowiem z przeprowadzonych w sprawie i wskazanych w uzasadnieniu orzeczenia dowodów, zaś wyciągnięte na ich podstawie przez organ wnioski są zgodne z zasadami doświadczenia życiowego i logiczne.
Stwierdzenie takie musi zatem prowadzić do uznania, że wbrew zarzutom skargi brak jest uzasadnionych podstaw do zakwestionowania ustaleń faktycznych leżących u zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Przede wszystkim więc należy wskazać, że trafnie ocenił organ wiarygodność zeznań przesłuchanych w sprawie osób w kwestii tego, w jakich latach został wzniesiony przedmiotowy budynek gospodarczy.
W sprawie jedna grupa świadków, zgłoszona przez skarżącego, twierdziła, że budynek został wybudowany w latach 1991-1992. Natomiast z zeznań R. M., J. K. i A. K. wynikało, że budynek ten zbudowano dopiero w latach 2003-2004.
Oczywiste jest zatem, że zeznania te były ze sobą sprzeczne i wzajemnie się wykluczały, co oznaczało, że tylko zeznania jednej z tych grup osób mogły zostać uznane za prawdziwe.
W tej sytuacji prawidłowo organ dokonał wyboru określonych środków dowodowych, ważąc ich moc oraz wiarygodność poprzez odniesienie ich do pozostałego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.
Jak trafnie uznał to organ takim dowodem, który w sposób obiektywny pozwala na ustalenie tego, w jakich latach został wybudowany przedmiotowy budynek gospodarczy, a tym samym i na ocenę wiarygodności zeznań przesłuchanych w sprawie osób, jest dokumentacja fotograficzna przedstawiona przez A. K..
Zdjęcia złożone przez A. K., dokumentujące budowę budynku mieszkalnego na nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z przedmiotowym budynkiem gospodarczym, w powiązaniu z przedłożonym również do akt sprawy dokumentem w postaci decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę(k.83 akt administracyjnych), w pełni pozwalają na stwierdzenie, że fotografie te obrazują stan nieruchomości A. K. i sąsiadującej z nią działki [...] w latach 2003-2004.
Skoro więc z fotografii tych wynika, że na początkowym etapie budowy domu A. K., tj. na etapie wytyczenia domu w terenie brak jest na sąsiedniej nieruchomości przedmiotowego budynku gospodarczego, którego pojedyncze elementy oraz cały budynek gospodarczy pojawiły się dopiero na fotografiach obrazujących dalszy etap budowy domu mieszkalnego, to wynika z tego jednoznaczny wniosek, że budynek gospodarczy został wniesiony dopiero w latach 2003-2004, co trafnie ustalił także organ.
Prawidłowo także ocenił organ dowody w postaci złożonych przez skarżącego fotografii i umowy zakupy konia, trafnie stwierdzając, że wbrew twierdzeniom skarżącego nie uzasadniają one faktu wzniesienia budynku gospodarczego w latach 1991-1992.
Po pierwsze sam fakt napisania na fotografiach określonej daty w żaden sposób nie uprawdopodabnia, że dane zdjęcie rzeczywiście zostało wykonane w tej dacie.
Po drugie brak jest w sprawie jakichkolwiek przekonujących dowodów na to, że rzeczywiście przedłożona do akt umowa sprzedaży konia faktycznie dotyczyła zwierzęcia, które było przechowywane w przedmiotowym budynku gospodarczym.
Nietrafnie przy tym zarzucono w skardze jakoby organ w sposób nieuzasadniony wywiódł z zeznań świadków J. S., A. G. i K. R., że budowa budynku gospodarczego została wykonana po 1995 r.
Organ ustaleń takich nie dokonał na podstawie zeznań tych świadków, lecz w oparciu o inny zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Odnośnie zeznań świadków zgłoszonych przez skarżącego organ odmówił jedynie uznania ich za wiarygodne, z uwagi na ich sprzeczność z dowodami, które uznane zostały za zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy.
Czy innym jednak jest zaś uznanie danego dowodu za niewiarygodny i pominięcie go przy dokonywaniu ustaleń w sprawie, a czym innym dokonania na podstawie danego środka dowodowego określonych ustaleń faktycznych, co nietrafnie zarzucono w skardze.
Za bezzasadny uznać należy także zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez nie przeprowadzenie przez organ dowodu w zakresie uzyskania zdjęć lotniczych dotyczących działki nr [...] w [...] za okres 1991 - 1995 r.
Wynikający z art. 7 k.p.a. obowiązek zgromadzenia i rozpatrzenia całości materiału dowodowego w sprawie nie oznacza, że organ powinien uwzględniać każdy wniosek dowodowy zgłoszony przez stronę. Potrzeba przeprowadzenia dowodów zgłaszanych przez stronę powinna wynikać z uzasadnionych twierdzeń i zarzutów dotyczących ustalenia istotnych okoliczności sprawy, a nie tylko z faktu samego negowania stanowiska wyrażonego przez wnioskodawcę lub organ administracji
Trafnie wskazuje się w orzecznictwie, że choć strona - zgodnie z art. 78 k.p.a. - posiada uprawnienie do zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu, to jednak uprawnienie to podlega ograniczeniom, które pod względem celowości i konieczności zapewnienia szybkości postępowania, organ powinien każdorazowo rozważyć, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie ma dostatecznych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem dotychczasowych ustaleń (tak między innymi Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lipca 2016 r., sygn. akt II GSK 470/15, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach).
Skoro więc na podstawie dowodów zebranych w toku postępowania organ mógł dokonać ustalenia stanu faktycznego niebudzącego wątpliwości, dalsze prowadzenie postępowania dowodowego nie było zasadne, zwłaszcza w sytuacji, gdy zgłoszony wniosek dowodowy nie dotyczył żądania przeprowadzenia dowodu ze ściśle określonego, a więc realnie istniejącego dokumentu, lecz zmierzał w istocie dopiero do poszukiwania takiego dokumentu.
Z tych też względów, wbrew odmiennym zarzutom skargi, stwierdzić należy, że brak jest uzasadnionych podstaw do zakwestionowania ustaleń faktycznych leżących u podstaw zaskarżonej decyzji.
Przyjęcie powyższego stanowiska oznacza, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, albowiem przy tak dokonanych ustaleniach faktycznych za nietrafne uznać należy stawiane w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego.
Zatem zarzuty te należy znać za wadliwe już z tego względu, że według twierdzeń samego skarżącego naruszenia przepisów prawa materialnego miałyby jedynie charakter wtórny albowiem byłyby co najwyżej następstwem dokonania niewłaściwych ustaleń faktycznych.
Naruszenie prawa materialnego ma miejsce, gdy organ dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, a tylko nie zastosował odpowiednich przepisów prawa materialnego, niewłaściwie je zastosował lub też dokonał błędnej ich wykładni. Jeżeli natomiast organ dokona nieprawidłowych ustaleń faktycznych i stosownie do tych ustaleń zastosuje lub nie określone przepisy prawa materialnego, to naruszenie prawa materialnego ma charakter wtórny, gdyż jest pochodną nieprawidłowych ustaleń faktycznych. W takim przypadku nie następuje naruszenie prawa materialnego w znaczeniu ścisłym.
W sprawie organ nie naruszył przepisów prawa materialnego albowiem dokonał właściwej wykładni przepisów prawa materialnego, jak też prawidłowo zastosował normy prawne do ustalonego w sprawie stanu faktycznego.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 49b ust. 1 w zw. z art. 49 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz.1202 ze zm. - dalej jako: "prawo budowlane" lub "p.b.")
Skoro do wzniesienia przedmiotowego budynku doszło w latach 2003-2004 to nie budzi wątpliwości, że w sprawie miała zastosowanie ta właśnie ustawa, a nie przepisy obowiązujące poprzednio, tj. ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.
Z art. 29 ust. 1 pkt 2 prawa budowalnego wynika, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki.
Budowa takiego budynku wymaga natomiast zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b.).
Z ustaleń dokonanych w trakcie przeprowadzonych w sprawie oględzin wynikało, że przedmiotowy budynek gospodarczy spełniał kryteria opisane w art. 29 ust. 1 pkt 2 prawa budowalnego, co oznaczało, że budowa tego obiektu wymagała zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej.
Brak zgłoszenia budowy przedmiotowego obiektu skutkował wszczęciem przez organ tzw. postępowania legalizacyjnego w trybie określonym w art. 48 i następne prawa budowlanego, tj. wszczęciem postępowania dotyczącego rozbiórki lub legalizacji obiektu budowlanego bądź jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, względnie zgłoszenia,
Taki też tryb został zastosowany w przedmiotowej sprawie albowiem postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., na podstawie art. 49b ust. 2 prawa budowlanego, organ pierwszej instancji nałożył na inwestora obowiązek polegający na przedstawieniu w terminie do [...] października 2017 r. określonych dokumentów koniecznych dla legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego.
Fakt niewywiązania się przez skarżącego z powyższego zobowiązania powoduje, że zgodnie z treścią przepisu art. 49b ust. 3 prawa budowlanego organ był zobligowany do wydania decyzji w oparciu o przepis art. 49b ust. 1 prawa budowlanego, tj. decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego.
Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.