II SA/LU 214/04

II SA/Lu 214/04 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2004-10-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2004-04-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Joanna Cylc-Malec
Leszek Leszczyński /przewodniczący sprawozdawca/
Wiesława Achrymowicz
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 17/05 - Wyrok NSA z 2005-09-09
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 415
art. 18 ust.2, art. 23, art.24, art.33
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 101 ust.1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 147 par.1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.), Sędziowie Asesor WSA Wiesława Achrymowicz,, Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Protokolant ref. Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w dniu 12 października 2004 sprawy ze skargi S. i W.C. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie protestu do planu miejscowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku 2. zasądza od Rady Miejskiej na rzecz skarżących S. i W.C. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania
Uzasadnienie
W dniu 25 sierpnia 2003 r. S. i W. małż. C. wnieśli zarzut do projektu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta W. (uchwała nr [...] z dnia [...] r.). Jego uzasadnieniem było to, że projekt zakładał zagospodarowanie działki będącej ich własnością na potrzeby przejścia granicznego, zlokalizowanego przy ul. [...] we W. bez uzasadnienia niezbędności takiego włączenia. Ponadto w treści zarzutu znalazły się argumenty dotyczące wad zlokalizowania przejścia, brak projektu technicznego, uciążliwości przejścia dla mieszkańców ul. [...] w związku z projektowanym ruchem samochodowym, ograniczenia dostępu do cmentarza oraz zagrożenia dla uczniów pobliskiej szkoły.
Burmistrz, uznając, że projekt planu dotyczy indywidualnego interesu prawnego skarżących, naruszenie którego polegało na włączeniu ich nieruchomości do terenu przejścia granicznego, uwzględnił zarzut poprzez wyłączenie przedmiotowej nieruchomości z terenu przejścia granicznego i włączenie jej do obszaru zabudowy wielorodzinnej, kwalifikując pozostałe uwagi skarżących jako protesty, które jako nieuwzględnione przekazał 26 września 2003 r. Radzie Miejskiej do rozpatrzenia w formie uchwały.
Rada Miejska uchwałą nr [...] z dnia [...] r. odrzuciła protest S. i W.C. W uzasadnieniu, odnoszącym się do protestów dotyczących lokalizacji w rejonie ulicy [...]przejścia granicznego, wskazano na elementy procedury sporządzenia planu, na to, iż lokalizacja przejścia stanowi kontynuację rozwiązań przyjętych w planie poprzednim (uchwała Rady Miejskiej z dnia [...] r.), na jej zgodność ze studium uwarunkowań oraz ze "Strategią Rozwoju Województwa [...]", na przygotowanie studium oddziaływania prognozowanego ruchu pojazdów oraz na zgodność projektu planu z przepisami art. 4 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.).
S. i W. małż. C. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnoszą o uznanie, iż uchwała w części dotyczącej lokalizacji przejścia granicznego w kontekście usytuowania ich nieruchomości została podjęta z naruszeniem prawa. Wskazują, iż zmiana przeznaczenia nieruchomości nie zmienia faktycznego oddziaływania na nieruchomość, która co prawda została wyłączona z samego przejścia granicznego, ale bezpośrednio z terenem, na którym jest ono projektowane, graniczy. Wskazują, iż nietrafnie zakwalifikowano ich zarzut jako protest, w związku z czym brak jest w uchwale uzasadnienia oraz pouczenia o możliwości zaskarżenia uchwały. Podnoszą także argumenty związane z oddziaływaniem projektowanego przejścia na funkcjonowanie mieszkańców ulicy [...] (hałas, spaliny, itp.) oraz fakt braku zaznajomienia mieszkańców z planami władz odnośnie do modernizacji ulicy [...]
Rada Miejska w odpowiedzi na skargę wnosi o odrzucenie skargi, wskazując, iż pismo skarżących zostało potraktowane w części nieuwzględnionej przez Burmistrza jako protest, ponieważ dotyczyło ogólnych argumentów dotyczących utrudnień i zagrożeń dla całego obszaru funkcjonalnie powiązanego z projektowanym przejściem granicznym. Rada powołała się także na argumenty przytoczone w zaskarżonej uchwale.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpatrując skargę, zważył co następuje. Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.
1. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415 ze zm.) rozróżnia, na etapie procedury planistycznej określonym w jej art. 18 ust. 2 jako wyłożenie do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dwie formy domagania się przez zainteresowanych uwzględnienia ich żądań, kwestionujących ustalenia przyjęte w projekcie. W art. 23 ustawy przewidziana jest możliwość wniesienia protestu, natomiast w art. 24 ustawy – możliwość wniesienia zarzutu.
Zarówno protest jak i zarzut wnoszony jest na piśmie w terminie 14 dni od wyłożenia projektu do publicznego wglądu. W przypadku obu środków o ich uwzględnieniu lub odrzuceniu decyduje finalnie rada gminy w drodze uchwały.
Wniesienie zarzutu powoduje powstanie dodatkowych obowiązków rady gminy oraz uprawnień wnoszącego zarzut. I tak uchwała rady gminy o uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutu musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 24 ust. 3) oraz musi zostać doręczona wnoszącemu zarzut (ust. 4). Wnoszący zarzut może zaskarżyć uchwałę wydaną w tym trybie do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia (ust. 4). Powstania tych obowiązków rady i uprawnień wnoszącego nie da się wywieść na gruncie art. 23 ustawy, tzn. w przypadku wniesienia protestu.
Różne konsekwencje wniesienia obu środków, przewidziane w przepisach ustawy, wiążą się z różnymi przesłankami uprawniającymi do samego wniesienia danego środka. Art. 23 ustawy określa uprawnienie do wniesienia protestu jako prawo każdego, kto "kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" (art. 23 ust. 1), natomiast art. 24 określa uprawnienie do wniesienia zarzutu jako prawo podmiotu, "którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" (art. 24 ust. 1).
Różne skutki wniesienia każdego z powyższych środków oraz różne rozwiązania proceduralne wiążące się z ich wniesieniem powodują, że decydujące znaczenie ma kwalifikacja danego środka jako bądź protestu bądź zarzutu. Na gruncie bowiem ustalonego orzecznictwa o rodzaju środka nie decyduje jego nazwa (tytuł), wskazany przez wnoszącego czy też powołanie się na przepis art. 24 ust. 4 ustawy (np. wyr. NSA z dn. 20.05.1999 r., IV S.A. 823/99, "Lex" 48213). Oznacza to, że decydujące znaczenie ma kwalifikacja przyjęta przez radę gminy rozpatrującą ów środek, przy czym sama kwalifikacja rady gminy podlega kontroli sądu administracyjnego, orzekającego o dopuszczalności skargi.
Rada gminy powinna zatem zbadać przede wszystkim, czy w grę wchodzi naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego dane pismo. Interes prawny winien być rozumiany jako realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Musi on ponadto wynikać z określonego przepisu prawa materialnego odnoszącego się do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu (wyr. NSA z dn. 25.04.2002 r., IV S.A. 2238/01, "Monitor Prawniczy" 12/2002, s. 532). Brak takiej kwalifikacji interesu w konkretnym przypadku uzasadnia przyjęcie, iż rada potraktowała wniesienie pisma jako argumentację na rzecz naruszenia jedynie interesu faktycznego, co pozwala na zakwalifikowanie samego środka jako protest.
2. W sprawie będącej przedmiotem niniejszej skargi skarżący wnieśli pismo, które nazwali zarzutem. Burmistrz uznał część argumentów zawartych w tym piśmie jako argumenty kwalifikujące się na zarzut i uwzględnił je. Co do tej części reakcji organu samorządowego skarżący nie wnoszą zastrzeżeń. Wątpliwości pojawiają się natomiast w przypadku określenia skutków powyższego uwzględnienia jedynie części zarzutów. Burmistrz bowiem potraktował pozostałe argumenty tego pisma jako protesty, które jako nieuwzględnione zostały przekazane Radzie Miejskiej, a ta, zaskarżoną uchwałą, odrzuciła je jako protesty.
Oznacza to, iż organy pewne argumenty wnoszących pismo potraktowały jako zarzut, zaś inne jako protesty. Prześledzenie pełnego rozumowania organów samorządowych w tej kwestii napotyka na pewne trudności, jako że uzasadnienie uchwały odnosi się do "odrzucenia protestów dotyczących lokalizacji w rejonie ulicy [...] przejścia granicznego z [...]". Założenie powyższe znajduje potwierdzenie w dalszej części uzasadnienia, w którym mowa jest jedynie o argumentach odnoszących się do całego obszaru, bez wymienienia poszczególnych nieruchomości w rejonie wskazanej ulicy, oraz, co ma szczególne znaczenie w ocenie niniejszej skargi, bez wymienienia o które protesty idzie.
Uzasadnienie uchwały nie różnicuje zatem sytuacji faktycznej poszczególnych nieruchomości, które znajdują się przecież w różnej odległości od projektowanego przejścia a także w różnej odległości od ulicy [...] prowadzącej do projektowanego przejścia oraz w różnym typie i różnym stopniu uciążliwości oddziaływania przejścia granicznego. Biorąc pod uwagę fakt, ze wykaz protestów wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W. obejmuje 35 pozycji i że wszystkie one dotyczą tego obszaru, a także fakt, że żaden z nich nie został uwzględniony, argumenty uzasadnienia zostały przez organ potraktowane jako uniwersalne na tyle, iż uznano za zbędne odnoszenie się do poszczególnych pism (protestów). Tym samym nie zindywidualizowano także protestu wniesionego przez S. i W.C..
Protest małż. C. został jednak wydzielony z pisma, którego część potraktowano jako zarzut z powodu naruszenia interesu prawnego, polegającego na włączeniu bez ich zgody nieruchomości, której są współwłaścicielami, do terenu, na którym ma powstać przejście graniczne. Uwzględnienie zarzutu polegało na wyłączeniu tej nieruchomości z terenu przejścia oraz włączeniu nieruchomości do obszaru (B21MW) przeznaczonego pod zabudowę wielorodzinna. Organ uznał tym samym, iż naruszenie interesu prawnego zostało w ten sposób sanowane.
Jednakże, sytuacja prawna przedmiotowej nieruchomości, co prawda zmieniona z punktu widzenia faktycznej lokalizacji w kontekście terenu przejścia, z punktu widzenia prawnego nie uległa na tyle istotnej zmianie, aby w dalszym ciągu nie traktować położenia tej nieruchomości jako naruszenia interesu prawnego. Według znajdującej się w aktach sprawy mapy poglądowej, działka skarżących znajduje się aktualnie w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanego terenu przejścia w ten sposób, że graniczy z terenem przejścia w, jak można przypuszczać, około ¾ swoich granic. Zmiana spowodowana uwzględnieniem części argumentów jako zarzutu spowodowała zatem przesunięcie granic przejścia granicznego, w wyniku czego nieruchomość skarżących zamiast na terenie przejścia znalazła się w jego bezpośrednim sąsiedztwie,
Tym samym, w ocenie prawnej sądu, należało argumenty skarżących, wskazujące na uciążliwości funkcjonowania przejścia w przyszłości, potraktować w ten sposób, że, mimo, że wskazują także na kwestie bardziej ogólne, w dalszym ciągu dotyczą one także tej nieruchomości, graniczącej zarówno z projektowanym przejściem jak i z ulicą [...]. W dalszym ciągu zatem należało traktować je jako zarzut, przynajmniej w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości. Skarżący trafnie wskazują, iż przekwalifikowanie nie zmienia na ich korzyść zakresu korzystania z nieruchomości będącej ich własnością. W szczególności nie zmienia to sytuacji prawnej tak, aby argumenty skarżących traktować jedynie jako protesty.
3. Zakwalifikowanie przez sąd pisma skarżących jako zarzut skutkuje koniecznością podjęcia przez sąd wątku oceny prawnej uchwały pod kątem spełniania modelowych wymogów treściowych co do rozpatrzenia i odrzucenia zarzutu.
Obowiązek uwzględnienia przez radę gminy zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienie osoby wnoszącej zarzut (czyli wkroczenie w jej sferę prawną, chronioną przepisami prawa) jest równocześnie naruszeniem obowiązującego porządku prawnego. Przez ten ostatni rozumiane są obowiązujące przepisy prawne oraz zrekonstruowane z nich normy prawne.
Ingerencja w interesy prawne przy tworzeniu i uchwalaniu planu zagospodarowania przestrzennego związana jest zwykle z ingerencją w prawo własności. Ustalanie treści planu powinno zatem mieć na uwadze zasadę proporcjonalności obciążeń właścicieli nieruchomości znajdujących się w zasięgu działania planu i charakteryzujących się takimi samymi lub podobnymi właściwościami. Konieczne jest zatem badanie rozwiązań alternatywnych i poszukiwanie rozwiązań relatywnie niemniej uciążliwych. Same rozwiązania planistyczne powinny natomiast uwzględniać zarówno założenia techniczne związane z ich realizacją oraz możliwości gospodarcze i finansowe gminy.
Przyjmując, iż nie sama ingerencja w prawo własności i nie każdy jej rodzaj oznaczają zasadność argumentów zarzutu, niezbędne jest przestrzeganie zasady, zgodnie z którą ingerencja nie tylko nie wkracza w sferę chronioną przez ustawy lecz także, nawet, gdy jest z konkretną regulacją ustawową zgodna, nie wkracza w istotę prawa własności.
W ocenie prawnej sądu należy w takich przypadkach zbadać konstytucyjny i ustawowy zakres ograniczeń prawa własności, odnieść się do warunków szczególnych, związanych z korzystaniem z nieruchomości graniczącej z projektowanymi inwestycjami. Prawo własności nie podlega ochronie o charakterze absolutnym. Na gruncie art. 64 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Przepisami określającymi sposób wykonywania prawa własności, a więc także zakres możliwych ograniczeń są przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza jej art. 33 (ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości).
Uchwała o odrzuceniu zarzutu powinna ustosunkowywać się do tych elementów prac nad planem oraz treści projektu planu, w których mogłoby dojść do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, będącego jednocześnie naruszeniem obowiązujących norm prawnych. Powinna zawierać zatem także wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne odnoszące się do określonych wyżej przesłanek poprawności budowania planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazuje na to art. 24 ust. 3 ustawy. Z braku szczegółowych wymogów co do treści takiego uzasadnienia zastosowanie znajdują przepisy Kpa, a w szczególności art. 107 tego kodeksu. Brak uzasadnienia czy też brak wyczerpującego odniesienia się do konkretnych argumentów podniesionych w zarzucie do projektu planu świadczy o wadliwości uchwały i może skutkować stwierdzeniem jej nieważności (wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2000 r., ONSA 2001, poz. 147).
Argumentacja powołująca się jedynie na ogólnym wskazaniu, jak to uczyniono w zaskarżonej uchwale, przepisów ustawy, wskazującej na władztwo planistyczne rady gminy, nie przesądza skali naruszenia interesu prawnego, polegającego na takim ograniczeniu prawa własności (prawo dysponowania nieruchomością oraz realizacji potrzeb życiowych związanych z tą nieruchomością), który naruszałoby istotę własności.
Rada nie odniosła się w uzasadnieniu uchwały do jakiegokolwiek argumentu, wskazującego na rozważanie przez nią kwestii interesu prawnego skarżących. Wskazane wyżej rozumienie interesu prawnego, jako wynikającego z określonego przepisu prawa materialnego należy w sprawie niniejszej powiązać ze sposobem korzystania z własnej nieruchomości. W takiej bowiem sytuacji może mieć miejsce takie ograniczenie sposobu korzystania z własnej (użytkowanej wieczyście) nieruchomości, że narusza ono istotę prawa własności, wskazaną w art. 64 Konstytucji RP, zwłaszcza, jeżeli znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie z terenem projektowanego przejścia granicznego.
Sam zakres władztwa planistycznego bowiem, wynikający z art. 2 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym do zadań własnych gminy należy ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, nie jest nieograniczony. Składniki miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które w zależności od potrzeb występujących na terenie gminy powinny być określone, wskazane są z kolei w art. 10 ust. 1 ustawy. Realizacja programu powinna uwzględniać, na gruncie art. 1 ustawy, zasadę zrównoważonego rozwoju (ust. 1) oraz szczegółowe wymagania, m. in.: ładu przestrzennego, ochrony środowiska, zdrowia i bezpieczeństwa ludzi i mienia, ochrony dziedzictwa kulturowego i dóbr kultury, a także walory architektoniczne, krajobrazowe, ekonomiczne przestrzeni oraz potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa i prawo własności (ust. 2).
4. Należało zatem w ocenianej uchwale rozważyć pismo skarżących z punktu widzenia interesu prawnego i w wyniku tego, uznać go za zarzut. Uchwała odrzucająca zarzut na gruncie art. 24 ust. 3 powinna mieć uzasadnienie faktyczne i prawnej odpowiadające wymaganiom art. 107 kpa. Należało także dać wyraz temu badaniu naruszenia interesu w uzasadnieniu uchwały i w konsekwencji pouczyć o możliwości kontroli tego badania przez sąd administracyjny. Potraktowanie pisma jako protest wykluczyło obecność powyższych elementów w argumentacji Rady. Błędne zakwalifikowanie przez organy zarzutu jako protest powoduje, że zaskarżenie uchwały do sądu administracyjnego nie zależy od wystąpienia do organu gminy o usunięcie naruszenia prawa na gruncie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591).
Ocena powyższa, wskazująca, iż pismo miało charakter zarzutu, nie przesądza kierunku rozpatrzenia wskazanych w piśmie argumentów. Wskazuje jednak, iż powinny one zostać rozpatrzone jako zarzuty. Oznacza to, że uzasadnienie uchwały, odnoszącej się do zarzutu, powinno zostać zindywidualizowane i opierać się na przepisach art. 107 § 3 kpa.
W świetle argumentów powyższych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, będąc na podstawie kompetencji określonej w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270), upoważnionym do badania zgodności zaskarżonych uchwał z prawem, biorąc pod uwagę wskazane istotne wady uzasadnienia uchwały oraz brak rozważenia kwestii interesu prawnego skarżących, z czym wiąże się błędne zakwalifikowanie zarzutu jako protestu, w wyniku kontroli zgodności z prawem uchwały Rady Miejskiej, odrzucającej zarzut skarżących potraktowany jako protest, na podstawie art. 147 § 1 powyższej ustawy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tejże ustawy.