II SA/LU 197/25

II SA/Lu 197/25 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2025-06-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-04-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Jacek Czaja /sprawozdawca/
Jerzy Parchomiuk /przewodniczący/
Maciej Gapski
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 418
art. 3 pkt 8, art. 29 ust. 1 pkt 1 i 1a, art. 29 ust. 1 pkt 14, art. 48 ust. 1 pkt 1 - pkt 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Asesor sądowy Maciej Gapski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi M. D. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z 13 lutego 2025 r., znak: ZOA-XIV.7721.1.2025 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: organ II instancji,
LWINB), postanowieniem z 13 lutego 2025 r., znak: [...] utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. z 16 grudnia 2024 r., znak: [...], wstrzymujące M. D. (dalej: skarżący, inwestor) budowę budynku gospodarczego, usytuowanego
w południowo-zachodnim narożniku działki oznaczonej nr ewid.[...], przy ul. [...]
w M. P. oraz informujące o możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowej budowy.
Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie sprawy.
Do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. (dalej: PINB; organ I instancji) 31 października 2024 r. wpłynął wniosek J. B. (właściciela działek nr ewid. [...] i [...] przy ul. [...] w M. P.) w przedmiocie przeprowadzenia kontroli samowolnej budowy budynku na działce nr ewid.[...] (przy granicy z działką sąsiednią), prowadzonej przez M. D..
Organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz o przeprowadzeniu oględzin w sprawie zgodności z przepisami prawa budowlanego robót budowlanych w obrębie budynku mieszkalnego usytuowanego w południowo-zachodnim narożniku działki o nr ewid.[...], przy ul. [...] w M. P..
22 listopada 2024 r. przeprowadzono oględziny, podczas których ustalono, że
w południowo-zachodnim narożu działki istniał murowany parterowy budynek mieszkalny
o wymiarach około 5,30 m x 11,50 m z nieużytkowanym poddaszem. Budynek miał dach jednospadowy, pokryty blachą płaską. Według ewidencji budynków Urzędu Miasta w M. P.. obiekt ten został wybudowany w 1967 r. i miał powierzchnię zabudowy 55m2. Według wskazań map geodezyjnych budynek był usytuowany w odległości 0,2m - 0,5 m od granic działki. Latem 2024 r. inwestor rozebrał powyższy budynek i w jego miejsce wybudował nowy budynek o wymiarach zbliżonych do istniejącego uprzednio obiektu. Powstały obiekt ma dwie kondygnacje o wymiarach zewnętrznych 11,53 m x 5,28 m. Kondygnacja przyziemia oraz piętra odpowiadają wysokość 11 bloczków belitowych, a przyziemie i piętro mają stropy żelbetowe monolityczne, wylewane. Nadproża nad otworami okiennymi i drzwiowymi wykonano z elementów żelbetowych prefabrykowanych zaś ściany murowane z bloczków belitowych. Wykonane zostało podłoże betonowe posadzki przyziemia, podejścia instalacyjne wod.-kan., izolacja przeciwwilgociowa fundamentów z folii PCV i izolacja pionowa przeciwwilgociowa ściany południowo-zachodniej z masy bitumicznej. Fundamenty budynku wykonano jako żelbetowe monolityczne. Tylna podłużna ściana budynku przylega w kondygnacji przyziemia do ogrodzenia sąsiedniej działki, wykonanego z cegły pełnej.
W oparciu o informacje przekazane ze Starostwa Powiatowego w B. P. organ I instancji ustalił, że poza dokonanym zgłoszeniem M. D. z 19 lutego 2024 r., dotyczącego remontu budynku mieszkalnego, nie była wydawana w ostatnim czasie żadna decyzja o pozwoleniu na budowę. Powyższe zgłoszenie dotyczyło remontu budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ewid.[...], obręb 1 w M. P., przy ul. [...], tj.: wymiany konstrukcji dachu bez zmiany kształtu dachu, wymiany pokrycia dachowego z blachy na nową blachę, wymiany stolarki okiennej i drzwiowej, termoizolacji o grubości 15 cm - styropian. Data rozpoczęcia robót budowlanych została określona na dzień 12 marca 2024 r. Z mapy sytuacyjnej dołączonej do zgłoszenia wynika, że remont dotyczył budynku mieszkalnego usytuowanego w południowo-zachodnim narożu tej działki przy granicy z sąsiednią o nr ewid. [...] i [...]. Jak wynika z pisma Starosty [...] z 28 lutego 2024 r., zgłoszenie zostało przyjęte bez sprzeciwu.
13 grudnia 2024 r. PINB w B. P. przeprowadził kolejne oględziny w sprawie i stwierdził, że stan robót budowlanych od oględzin z 22 listopada 2024 r. nie uległ zmianie. Skarżący potwierdził, że 19 lutego 2024 r. dokonał zgłoszenia remontu budynku mieszkalnego oraz wskazał, że latem 2024 r., w trakcie rozbiórki starego budynku zmieniono zamiary inwestycyjne z uwagi na jego zły stan techniczny. Skarżący oświadczył, że zrealizowany obiekt jest przeznaczony na cele gospodarcze.
PINB postanowieniem z 16 grudnia 2024 r., na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego wstrzymał inwestorowi budowę budynku gospodarczego, usytuowanego w południowo-zachodnim narożniku działki nr ewid.[...] przy ul. [...] nr [...] w M. P. oraz poinformował o możliwości złożenia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia tego postanowienia, wniosku o legalizację budowy budynku oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji budowy obiektu budowlanego.
W uzasadnieniu tego postanowienia organ I instancji wskazał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że latem 2024 r. inwestor rozebrał istniejący w południowo-zachodnim narożu działki nr ewid.[...] w M. P. budynek mieszkalny i w jego miejscu wybudował nowy budynek, o wymiarach zewnętrznych zbliżonych do istniejącego uprzednio budynku. Powstał budynek, który według oświadczenia inwestora ma mieć przeznaczenie gospodarcze. Budowa powyższego budynku wymagała stosownego pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiada. W związku z powyższym w sprawie ma zastosowanie tryb określony w art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
Na to postanowienie inwestor złożył zażalenie, w którym podniósł, że prace budowlane zostały zgłoszone w organie administracji architektoniczno-budowlanej, który nie wniósł sprzeciwu, z tego względu rozpoczął prace budowlane. Jednak podczas robot budowlanych stwierdzono zły stan techniczny obiektu i dlatego podjęto decyzję o wybudowaniu stabilnego obiektu w obrysie istniejącego wcześniej budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Inwestor wskazał, że zgodnie z art. 29 Prawa budowlanego nie wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Zlecona została dokumentacja techniczna jednak na czasochłonność jej opracowania nie można było z uwagi na stan techniczny pozostawić istniejącego obiektu budowlanego.
LWINB zaskarżonym postanowieniem utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. z 16 grudnia 2024 r.
Organ odwoławczy wskazał, że biorąc pod uwagę wymiary budynku gospodarczego oraz to, że ma on dwie kondygnacje, nie można zastosować przepisu art. 29 ust. 1 pkt 14 Prawa budowlanego. W związku z tym, na budowę tego obiektu wymagane było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę.
LWIB podkreślił, że dokonane przez inwestora zgłoszenie z 19 lutego 2024 r., dotyczyło robót budowlanych związanych z innym budynkiem, tj. z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, który istniał na działce nr ewid.[...] w M. P. do lata 2024 r. po czym został rozebrany. Roboty objęte tym zgłoszeniem były związane z wykonaniem remontu tego budynku mieszkalnego, który to remont miał polegać na wymianie konstrukcji dachu bez zmiany kształtu dachu, wymianie pokrycia dachowego na nową blachę, wymianie stolarki okiennej i drzwiowej oraz termoizolacji styropianem. Organ wskazał, że aby określone czynności zakwalifikować jako remont, prace należało wykonać w obiekcie, który już istnieje i nie mogły one prowadzić do zmiany pierwotnego stanu obiektu. Remont nie może stanowić ani przebudowy, ani budowy w tym: rozbudowy, nadbudowy, odbudowy czy zmiany przeznaczenia obiektu. Organ odwoławczy podniósł, że nie ma żadnego znaczenia, że wznoszony aktualnie budynek gospodarczy jest usytuowany w miejscu, w którym poprzednio istniał budynek mieszkalny jednorodzinny, tzn. "w obrysie istniejącego wcześniej budynku mieszkalnego jednorodzinnego", ani też, że jego wymiary są zbliżone do rozebranego budynku mieszkalnego.
W skardze na powyższe postanowienie zarzucono:
1. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy tj.:
a) art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., 9.k.p.a, 75 § 2 k.p.a. 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności z pominięciem przez organ ustaleń, że skarżący zgłosił zamierzenie budowlane polegającego na remoncie budynku i dokonał takiego zgłoszenia 10 maja 2021 r., co w konsekwencji doprowadziło do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych, rażących
i niezgodnych ze stanem faktycznym i prawnym ustaleń;
b) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepełne, powierzchowne i lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji uniemożliwiające jego prawną
i merytoryczną kontrolę, w szczególności brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione; dowodów, na których się oparł - w szczególności dlaczego organ twierdzi, że skarżący nie zgłosił zamierzenia budowlanego polegającego na remoncie budynku, podczas gdy dokonał takiego zgłoszenia 10 maja 2021 r.; dlaczego organ uznał budynek będący przedmiotem niniejszego postępowania jako gospodarczy, podczas gdy według skarżącego jest to budynek mieszkalny; na jakiej podstawie organ zakwalifikował budynek jako dwukondygnacyjny, podczas gdy był to budynek jednokondygnacyjny z nieużywanym poddaszem;
c) art.138 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji wadliwej;
d) art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 poprzez jego niezastosowanie
tj. nieuchylenie w całości decyzji organu I instancji i nieumorzenie sprawy jako bezprzedmiotowej;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy,
w szczególności:
a) art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie
i postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia podczas gdy w sprawie pozwolenie ani zgłoszenie nie było konieczne, co znalazło odzwierciedlenie w treści pisma Starosty [...] z 13 maja 2021 r. znak:AB.M.6743.152.2021.MS;
b) art. 30 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że roboty wykonane w trybie tego przepisu były robotami budowlanymi wykonanymi bez właściwego zezwolenia organu architektoniczno-budowlanego, jak i uznania, że dokonane przez inwestora zgłoszenie zamiaru wykonywania robót budowlanych jest prawnie nieskuteczne i nie było dokonane;
c) art. 29 ust. 2 pkt 14 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z. art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego i przyjęcie, że z zawartego w przepisie art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego pojęcia "remont" - błędna wykładnia - wynika, że wymieniony w art. 30 ust. 1 pkt ł ww. ustawy obowiązek zgłoszenia remontu istnieje tylko wówczas, kiedy jego zakres dotyczy obiektu budowlanego jako całości, jak i braku wzięcia pod uwagę, że istota remontu to także dewastacja, brak stropów, pokrycia dachowego, czy też drzwi i okien, wyburzanie ścian bowiem w takim przypadku naprawienie stropu i dachu oraz wstawienie drzwi i okien jest odtworzeniem stanu pierwotnego, stanu z okresu, kiedy ten budynek został zbudowany w konsekwencji niewłaściwe ich zastosowanie i ustalenie, że postępowanie w sprawie samowolnie prowadzonych robót budowlanych jest zasadne.
W odpowiedzi na skargę L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem.
Na wstępie należy wskazać, że przepis art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2025 r., poz. 418; dalej: "p.b.") reguluje postępowanie organów administracji publicznej w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem tej ustawy (tzw. samowola budowlana). Na podstawie art. 48 ust. 1 p.b. organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany wydać postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę (pkt 1) bądź bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (pkt 2). Takie rozstrzygnięcie wydaje się również w stosunku do wybudowanego obiektu. Jednocześnie w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, jak też o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (art. 48 ust. 3 p.b.).
Kwestią wstępną i wymagającą wyjaśnienia w pierwszej kolejności, jest ocena prawidłowości dokonanej przez organy administracji publicznej kwalifikacji robót budowlanych wykonanych przez inwestora. Ocena ta wymaga odniesienia się do zagadnienia, czy sporny obiekt został zrealizowany w zgodności ze zgłoszeniem skarżącego z 19 lutego 2024 r. dotyczącym zamierzenia budowlanego, w zakresie którego Starosta [...] nie zgłosił sprzeciwu (informacja z 28 lutego 2024 r., k. 36 akt administracyjnych).
Z niekwestionowanych ustaleń organów obydwu instancji wynika, że latem 2024 r. skarżący dokonał rozbiórki budynku mieszkalnego znajdującego się w południowo-zachodnim narożu działki oznaczonej nr ewid.[...], o wymiarach około 5,30 m x 11,50 m z nieużytkowanym poddaszem i w jego miejsce wybudował nowy budynek o wymiarach zewnętrznych zbliżonych do istniejącego uprzednio budynku - 11,53 m x 5,28 m.
Trafnie organy administracji uznały, że skarżący w pierwszej kolejności dokonał całkowitej rozbiórki istniejącego na tej działce budynku, a następnie zrealizował budowę nowego obiektu budowlanego, o ustalonych parametrach technicznych, co nie może być zakwalifikowane jako remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 p.b.
Zauważyć należy, że określona w art. 3 pkt 8 p.b. definicja remontu obejmuje wykonywanie - w istniejącym obiekcie budowlanym - robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji. Zgłoszenie remontu dokonane przez skarżącego, obejmowało wymianę konstrukcji dachu bez zmiany kształtu dachu; wymianę pokrycia dachowego z blachy na nową blachę, wymianę stolarki okiennej i drzwiowej (zgłoszenie z 19 lutego 2024 r., k. 32-35 akt administracyjnych). Co do zasady wskazane roboty budowlane mieściły się w normatywnych granicach, jednakże - co jest bezsporne - faktyczne wykonane roboty budowlane w żadnym zakresie nie dotyczyły budynku istniejącego, który został całkowicie rozebrany. Wykonane więc przez skarżącego roboty budowlane stanowiły odbudowę, tj. rodzaj budowy, w wyniku której powstał nowy obiekt budowlany w miejscu istniejącego wcześniej obiektu, który został przez skarżącego rozebrany. Natomiast remont obejmuje stosowne roboty budowlane w istniejącym obiekcie budowlanym, a więc takim, który odpowiada pojęciu obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Podzielić należy pogląd wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że jeżeli roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, nawet z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym, to nie jest to remont, o jakim mowa w art. 3 pkt 8 p.b. Uznaje się w takiej sytuacji, że dokonywana jest odbudowa, która zalicza się do budowy - art. 3 pkt 6 p.b., gdyż przy odbudowie powstaje fizycznie nowa substancja budowlana, natomiast przy remoncie dochodzi do odtworzenia substancji istniejącej jako obiekt budowlany (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 971/17; z 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1906/11; z 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 525/08; z 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 56/05).
Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić należy, że organy administracji publicznej trafnie uznały, że wzniesiony przez skarżącego wolnostojący, dwukondygnacyjny budynek gospodarczy, nie tylko nie powstał w rezultacie remontu, na podstawie zgłoszenia dokonanego 19 lutego 2024 r., ale i ze względu na jego parametry (5,30 m x 11,50 m; powierzchnia 55 m2.) nie był objęty zwolnieniem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.
Nie ma w tym zakresie znaczenia podnoszona przez skarżącego okoliczność, że sporny budynek, wbrew twierdzeniom organów, nie jest budynkiem gospodarczym a budynkiem mieszkalnym, w którym jest zameldowany jego niepełnosprawny wujek. Gdyby nawet przyjąć, że jest to budynek mieszkalny, co jest sprzeczne z oświadczeniem skarżącego złożonym w trakcie oględzin z 13 grudnia 2024 r. (k. 47 akt administracyjnych), to jest bezsporne, że budynek jest usytuowany w odległości od 0,2 m do 0,5 m od granic działki sąsiedniej. Nie jest zatem możliwe uznanie, że w sprawie mógł znajdować zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 1 i 1a p.b., gdyż obszar oddziaływania budynku bezsprzecznie wykracza poza działkę nr ewid.[...] Podkreślić poza tym należy, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 i 1a p.b., nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa: wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych (pkt 1) bądź wolnostojących, nie więcej niż dwukondygnacyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych o powierzchni zabudowy do 70 m2, jednakże w obydwu tych przypadkach obszar oddziaływania musi mieścić się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane, a ta przesłanka nie została w przypadku spornego budynku spełniona.
Skoro prawidłowo organy administracji uznały, że w wyniku prowadzenia przez skarżącego robót budowlanych powstał nowy budynek, to niewątpliwie budowa tego obiektu - w okolicznościach sprawy - wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Obowiązek uzyskania pozwolenia wynika wprost z art. 28 ust. 1 p.b.
Z uwagi na ustalone parametry budynku, nie zachodził w sprawie wyjątek określony w przepisie art. 29 ust. 1 pkt 14 p.b., zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat - o powierzchni zabudowy do 35 m˛.
Prawidłowo więc organ pierwszej instancji zastosował prawo materialne i na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 p.b. wstrzymał roboty budowlane, informując o możliwości złożenia wniosku o legalizację spornego obiektu budowlanego.
Organy administracji publicznej nie naruszyły również przepisów postępowania, realizując w pełni obowiązki wynikające z art. 7, 8, 9, 75 § 2, 77 § 1 i 80 k.p.a. Organy prawidłowo ustaliły okoliczności sprawy, opierając się na właściwie zebranym materiale dowodowym. W pełni przy tym zrealizowały zasady postępowania dowodowego, a w szczególności zasadę prawdy materialnej, trafnie oceniając, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, wszystkie istotne okoliczność sprawy.
Z tych wszystkich względów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.