II SA/Lu 196/25

II SA/Lu 196/25 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2025-06-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Bartłomiej Pastucha /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 725
art. 4, art. 35 ust. 1 pkt  1 lit. a, ust. 3, ust. 5 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 888
art. 3 ust. 2 pkt 6
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 16 ust. 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha (sprawozdawca) Protokolant Referent Justyna Kłosowska-Pietrynko po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 maja 2025 r. sprawy ze skargi G. U. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 14 lutego 2025 r. znak: IF-V.7840.4.3.2025.DB w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Ryckiego z dnia 20 grudnia 2024 r. znak: AB.6740.2.30.2024; II. uchyla punkt 2 postanowienia Starosty Ryckiego z dnia 19 listopada 2024 r. znak: AB.6740.2.30.2024; III. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz G. U. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewoda decyzją z dnia [...] lutego 2025 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] (dalej także jako "skarżąca" lub "inwestor"), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2024 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych dla Gminy [...].
Rozstrzygniecie powyższe zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W dniu 28 października 2024 r. inwestor wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem udzielenie pozwolenia na budowę punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych (dalej także jako "PSZOK") dla Gminy [...], na działkach oznaczonych numerami geodezyjnymi: [...], [...], [...] i [...], położonych w miejscowości U.. Do wniosku dołączono projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany w 3 egzemplarzach oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Postanowieniem z dnia 19 listopada 2024 r. organ pierwszej instancji, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm., aktualny t.j. - Dz. U. z 2025 r. poz. 418, dalej jako "Pr.bud."), nałożył na inwestora obowiązek usunięcia - w terminie 21 dni od daty doręczenia postanowienia - następujących nieprawidłowości występujących w przedłożonych do zatwierdzenia projektach zagospodarowania terenu i architektoniczno-budowlanym:
1) dostosowanie projektów budowlanych do zgodności z art. 34 ust. 3d pkt 1 Pr.bud. poprzez poświadczenie za zgodność z oryginałem dołączonych do nich decyzji o nadaniu projektantom uprawnień budowlanych przez sporządzającego projekt;
2) lokalizacja projektowanej inwestycji jest niezgodna z § 32 uchwały nr VIII/50/2003 Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. w sprawie zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego G. U. (Dz. Urz. Woj. Lubel. Nr 121, poz. 2841 z dnia 12 sierpnia 2003 r., dalej także jako "plan miejscowy" lub "m.p.z.p.").
Inwestor w wyznaczonym terminie usunął nieprawidłowości w projekcie zagospodarowania terenu i projekcie architektoniczno-budowlanym wskazane w punkcie 1 ww. postanowienia. Odnośnie zaś do punktu 2 postanowienia, w dniu 27 listopada 2024 r. przedłożył opinię urbanistyczno-prawną sporządzoną w dniu 23 lipca 2024 r. przez radcę prawnego i urbanistę mgr B. P., stwierdzającą zgodność projektowanej inwestycji z postanowieniami m.p.z.p.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2024 r. Starosta [...], na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1 Pr.bud., odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji.
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, że inwestor nie usunął skutecznie nieprawidłowości w dokumentacji projektowej wskazanej w punkcie 2 postanowienia z dnia 19 listopada 2024 r. Organ wyjaśnił, że teren, na którym inwestor zamierza realizować inwestycję, znajduje się w obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem (PS), dla którego - zgodnie z § 32 m.p.z.p. - obowiązują następujące ustalenia:
1. Wyznacza się Obszary produkcji i zaplecza technicznego (PS) z podstawowym przeznaczeniem pod:
1) Zakłady produkcyjne, bazy, zaplecza techniczne budownictwa, składy, magazyny i hurtownie dla obsługi jednostek produkcyjnych i handlowych,
2) urządzenia obsługi rolnictwa,
3) obiekty rzemiosła produkcyjnego.
2. Dopuszcza się lokalizację:
1) urządzeń komunikacji i urządzeń infrastruktury technicznej,
2) zaplecza administracyjno-technicznego i socjalnego dla przedsiębiorstw,
3) usług komercyjnych,
4) terenów zieleni.
W ocenie Starosty, planowany do realizacji PSZOK pozostaje w sprzeczności z przytoczonym przepisem planu miejscowego. Określone w tym unormowaniu przeznaczenie obszaru (PS) umożliwia bowiem lokalizację na nim obiektów budowlanych i urządzeń z zakresu produkcji oraz związanego z nim zaplecza technicznego, a także urządzeń obsługi rolnictwa. Przy czym wskazane w § 32 ust. 1 pkt 1 ww. uchwały bazy, zaplecza techniczne budownictwa, składy i magazyny, stanowią uzupełnienie podstawowego przeznaczenia tj. zaplecze obszarów produkcji. Z kolei zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 11 m.p.z.p., przez obszary urządzeń rolnictwa należy rozumieć tereny wyznaczone na lokalizację obiektów i urządzeń związanych z obsługą gospodarstw rolnych i procesu produkcji rolnej, obejmujących: zaopatrzenie, skup, zbyt płodów rolnych, usługi napraw i konserwacji, usługi mechanizacji, agrotechniczne, lecznictwa zwierząt, ośrodki doradztwa rolniczego oraz oczywiste usługi związane z obsługą obszarów rolnych, a także urządzeń produkcji rolnej. W ocenie Starosty [...], PSZOK nie jest obiektem, obszarem lub urządzeniem, o którym mowa w § 32 ust. 1 i 2 m.p.z.p. Planowana inwestycja jest zatem niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...].
W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji inwestor zarzucił:
- naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 35 ust. 1 pkt. 1 lit. "a" oraz ust. 3 i ust. 5 Pr.bud. poprzez uznanie, że planowana inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...], co w konsekwencji spowodowało, że decyzja odmawiająca zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę została wydana w sposób wadliwy;
- naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające wpływ na treść decyzji, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przekroczenie uznania administracyjnego oraz błędne ustalenie istotnych okoliczności sprawy przed wydaniem rozstrzygnięcia, co spowodowało, że swobodne uznanie organu przekształciło się w uznanie dowolne, co skutkowało wydaniem decyzji noszącej cechy dowolności.
Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.
W uzasadnieniu odwołania skarżąca podniosła, że punkt selektywnej zbiórki odpadów, zgodnie z nazwą, stanowi miejsce zbierania odpadów o charakterze czasowym, zaś jego utworzenie jest jednym z zadań infrastrukturalnych samorządu gminnego związanych z utrzymaniem porządku i czystości oraz ochroną środowiska. Zdaniem inwestora, punkt selektywnej zbiórki odpadów komunalnych nie jest tożsamy z wysypiskiem/składowiskiem śmieci/odpadów, dla którego wymagane są inne ustalenia planistyczne w postaci wydzielenia terenu infrastruktury technicznej - gospodarowanie odpadami symbol "O". Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego symbolem "O" oznaczane są tereny, na których gmina ma zamiar prowadzić gospodarkę odpadami lub umożliwić innym podmiotom prowadzenie takiej gospodarki, np. w formie składowiska odpadów, spalarni odpadów albo regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych. Nie można jednak przyjąć, że gospodarka odpadami może być prowadzona wyłącznie na terenach oznaczonych w planie literą "O" (wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1553/16). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 22 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 855/21, wyjaśnił natomiast, że działalność polegająca na przetwarzaniu odpadów, gdzie wynikiem tego procesu jest odpad służący użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, spełnia kryteria działalności produkcyjnej. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 289/23, orzekł o dopuszczalności lokalizacji punku selektywnej zbiórki odpadów w terenie obiektów produkcyjnych, składów, magazynów lub zabudowy usługowej, a więc w tożsamej sytuacji z jaką mamy do czynienia w U. . Sąd zaznaczył, że lokalizacja przedmiotowej inwestycji nie wymaga zmiany planu na funkcję "O" - tereny gospodarowania odpadami. W ocenie skarżącego, w świetle powyższych orzeczeń inwestycja planowana na działkach nr ewid. [...] i [...] jest zgodna z ustaleniami m.p.z.p.
Rozpatrując odwołanie Wojewoda nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia i wskazaną na wstępie decyzją ostateczną z dnia [...] lutego 2025 r. (zaskarżoną do Sądu), utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Wojewoda zaaprobował ustalenie, iż objęte projektem budowlanym działki inwestycyjne – stosownie do ustaleń m.p.z.p. – położone są w terenie oznaczonym symbolem (PS) - obszary produkcji i zaplecza technicznego. Przeznaczenie i warunki zagospodarowania przedmiotowych działek określa § 32 m.p.z.p.
W wyniku przeprowadzonej analizy spełnienia wymagań, o których mowa w art. 35 ust. 1 Pr.bud., organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty [...], iż przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z § 32 ust. 1 i 2 m.p.z.p., regulującym podstawowe i dopuszczalne przeznaczenia działek inwestycyjnych. Organ odwoławczy wskazał, że według opisu zamierzonego sposobu użytkowania, projektowany punkt selektywnej zbiórki odpadów przeznaczony będzie do magazynowania odpadów. Zebrane odpady będą magazynowane w odpowiedni sposób, w specjalnie przeznaczonych do tego celu miejscach. Funkcjonalność projektowanego obiektu sprowadza się do realizacji następującego schematu działań: etap I - przywóz rozładunek i umieszczenie odpadów w odpowiednich pojemnikach, kontenerach lub w wydzielonym miejscu; etap II - magazynowanie odpadów; etap III - odbiór i wywóz odpadów do dalszego przetwarzania (Projekt architektoniczno-budowlany, część opisowa - pkt 2.1 Sposób użytkowania, s. 17). Tak określony program użytkowy ww. obiektu mieści się pojęciu gospodarowania odpadami zdefiniowanym, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 ze zm., dalej jako "u.o."), jako zbieranie, transport lub przetwarzanie odpadów, w tym sortowanie, wraz z nadzorem nad wymienionymi działaniami (...). Z kolei, przez zbieranie odpadów należy rozumieć gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsca przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w pkt 5 lit. "b" (art. 3 ust. 1 pkt 34 u.o.). Magazynowaniem odpadów jest zaś m.in. czasowe przechowywanie odpadów obejmujące tymczasowe ich magazynowanie przez prowadzącego zbieranie odpadów (art. 3 ust. 1 pkt 5 lit. "b" u.o.).
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2404, dalej jako "rozporządzenie w sprawie projektu m.p.z.p."), symbole, nazwy i oznaczenia graficzne dotyczące przeznaczenia terenów stosowane w projekcie planu miejscowego oraz standardy ich stosowania określa załącznik nr 1 do rozporządzenia. Stosownie do postanowień zawartych w tym załączniku przeznaczenie terenu wyznacza się na trzech poziomach. Wyznacza się tereny infrastruktury technicznej o symbolu "I" (poziom I), w ramach którego wyróżnia się tereny gospodarowania odpadami - oznaczone symbolem "IO" (poziom II). W ramach terenu gospodarowania odpadami możliwe jest również określenie przeznaczenia terenu pod teren punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych - symbol "IOP".
Wojewoda przyznał rację skarżącej w zakresie, w jakim wskazała, obiekty związane z gospodarką odpadami można realizować również poza terenami oznaczonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako tereny o symbolu "IO" - tereny gospodarki odpadami. Podkreślił jednak, że w przypadku realizacji tego typu inwestycji poza obszarami przeznaczonymi w miejscowym planie na obszary gospodarki odpadami, rolą organów administracji architektoniczno-budowlanej jest dokonanie wnikliwej analizy, czy nieprzewidziane w sposób wyraźny w planie zamierzenie jest na tyle podobne i na tyle nie koliduje z wyraźnymi ustaleniami planu, że jego lokalizację należy uznać za dopuszczalną. Ocena w powyższym zakresie doprowadziła Wojewodę do stwierdzenia, że przedmiotowa inwestycja nie wpisuje się ani w przeznaczenie podstawowe, ani przeznaczenie dopuszczalne, określone dla działek inwestycyjnych w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Zdaniem organu drugiej instancji, nie sposób przyjąć, że planowany PSZOK mieści się w podstawowym przeznaczeniu terenu pod zakłady produkcyjne, bazy, zaplecza techniczne budownictwa, składy magazyny i hurtownie dla obsługi jednostek produkcyjnych i handlowych; urządzenia obsługi rolnictwa oraz obiekty rzemiosła produkcyjnego. Projektowany obiekt nie może być również uznany za możliwy do realizacji w ramach przeznaczenia dopuszczalnego w postaci urządzeń komunikacji i urządzeń infrastruktury technicznej, zaplecza administracyjno-technicznego i socjalnego dla przedsiębiorstw, usług komercyjnych oraz terenów zieleni. Zbierania i magazynowania odpadów nie można bowiem powiązać z ww. funkcjami terenu, jakie wyznaczono w miejscowym planie dla terenu inwestycji.
Organ odwoławczy podkreślił, że potwierdzeniem stanowiska o dopuszczalności przedmiotowej inwestycji w terenach określonych w § 32 planu miejscowego, nie są tezy przywołanych w uzasadnieniu odwołania wyroków sądów administracyjnych. W żadnym z tych wyroków nie przesądzono bowiem - jak twierdzi inwestor - że realizacja punktu selektywnej zbiórki odpadów jest zgodna z jakąkolwiek funkcją terenu wymienioną w § 32 m.p.z.p.
G. U., reprezentowana przez Wójta [...], wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Wojewody, domagając się jej uchylenia wraz z decyzją organu pierwszej instancji. W skardze podniesiono następujące zarzuty:
- naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 35 ust. 1 pkt. 1 lit. "a" oraz ust. 3 i ust. 5 Pr.bud., poprzez uznanie, że planowana inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego G. U., co w konsekwencji spowodowało, iż decyzja odmawiająca zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę została wydana w sposób wadliwy;
- naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające wpływ na treść decyzji, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez przekroczenie uznania administracyjnego oraz błędne ustalenie istotnych okoliczności sprawy przed wydaniem rozstrzygnięcia, co spowodowało, iż swobodne uznanie organu przekształciło się w uznanie dowolne, co skutkowało wydaniem decyzji noszącej cechy dowolności;
- powołanie się na przepisy wykonawcze rozporządzenia w sprawie m.p.z.p., które nie obowiązywało w momencie sporządzania i uchwalenia m.p.z.p., na podstawie którego organ administracji architektoniczno-budowlanej bada zgodność pozwolenia na budowę z określonym przeznaczeniem i sposób zagospodarowania nieruchomości.
W uzasadnieniu skargi skarżąca ponownie powołała się na wyroki sądów administracyjnych przytoczone w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie skarżącej, w świetle tych orzeczeń lokalizacja PSZOK-u na działkach nr [...] i [...] jest w pełni zgodna z m.p.z.p. Ponadto skarżąca zwróciła uwagę, że powołane przez organy rozporządzenie w sprawie projektu m.p.z.p., nie ma zastosowania do analizowanego planu miejscowego z 2003 r.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Podkreślić na wstępie należy, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Starosty [...] naruszają bowiem prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. W celu usunięcia naruszenia prawa stwierdzonego w wyniku kontroli powyższych decyzji, konieczne jest ponadto uchylenie poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji z dnia 19 listopada 2024 r. w części obejmującej jego pkt 2.
Przypomnieć dla porządku należy, że zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję odmawiającą udzielenia skarżącej pozwolenia na budowę punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych na działkach oznaczonych numerami geodezyjnymi: [...], [...], [...] i [...], położonych w miejscowości U.. Powodem orzeczonej odmowy było stwierdzenie, iż projektowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady G. U. z dnia [...] czerwca 2003 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego G. U.), zaś inwestor - pomimo zobowiązania go w punkcie 2 postanowienia organu pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2024 r. do usunięcia powyższej nieprawidłowości w projekcie budowlanym - w wyznaczonym terminie nie wyeliminował tej wady. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że fakt niewykonania obowiązku określonego w pkt 2 ww. postanowienia nie jest przez skarżącą kwestionowany. Inwestor kwestionuje natomiast zasadność nałożenia powyższego obowiązku, stojąc na stanowisku, iż stwierdzenie niezgodności lokalizacji projektowanej inwestycji z postanowieniami m.p.z.p. nie znajduje uzasadnionych podstaw.
Wobec tak określonych przyczyn odmowy udzielenia inwestorowi wnioskowanego pozwolenia na budowę, wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. "a" Pr.bud., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza (m.in.) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. W razie stwierdzenia nieprawidłowości w tym zakresie organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia (art. 35 ust. 3). W przypadku niewykonania tego postanowienia w wyznaczonym terminie, organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 5 pkt 1).
Z kolei art. 35 ust. 4 Pr.bud. stanowi, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Dyspozycja tego ostatniego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest decyzją uznaniową, lecz ma charakter związany. W praktyce oznacza to, że właściwy organ nie może udzielić pozwolenia na budowę inwestorowi, który nie spełni wszystkich prawem przewidzianych wymagań, ale zarazem nie może odmówić uwzględnienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy inwestor wszystkie wymagane przepisami przesłanki spełni.
W tym kontekście jako nietrafny ocenić należy zarzut skargi wskazujący na wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego. Orzekając w sprawie wnioskowanego pozwolenia na budowę organy nie dysponowały bowiem luzem decyzyjnym. Jednocześnie postępowanie wyjaśniające poprzedzające kontrolowane rozstrzygnięcia przeprowadzone zostało w zachowaniem zasad wynikających z powyższych unormowań. Uzasadnienia podjętych decyzji spełniają natomiast wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.
Za uzasadniony uznać natomiast należy zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. "a" Pr.bud. Podjęte przez organy rozstrzygnięcie stanowiło bowiem konsekwencję negatywnej oceny spełnienia przez inwestora przesłanki określonej w tym przepisie prawa materialnego. Sąd podziela natomiast stanowisko skarżącej, iż ocena ta jest błędna.
Jak już wskazano, z treści art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. "a" Pr.bud. wynika, iż warunkiem udzielenia pozwolenia na budowę jest zgodność projektu zagospodarowania działki (terenu) oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić w tym miejscy należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem normatywnym powszechnie obowiązującym, który zawiera ustalenia wiążące na obszarze, na którym obowiązuje, określając przeznaczenie i sposób zagospodarowania objętych nim terenów. Postanowienia miejscowego planu wiążą nie tylko właścicieli nieruchomości gruntowych położonych na jego obszarze, ale i organy gminy oraz inne organy państwa, we właściwości których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela nieruchomości, na podstawie przepisów odrębnych. W postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę organy architektoniczno-budowlane nie są uprawnione do oceny zasadności i prawidłowości ustaleń zawartych w planie miejscowym, kształtujących sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, natomiast dokonują oceny, czy projektowana inwestycja jest z tymi ustaleniami zgodna.
Ocena taka wymaga każdorazowo interpretacji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązujących dla danego obszaru. Ustalenia planów zawierające ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem nie mogą być natomiast interpretowane w sposób rozszerzający. Dokonywana w oparciu o zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ingerencja organów administracji w uprawnienia właścicielskie nie może bowiem skutkować wprowadzeniem ograniczeń, ponad wynikające wyraźnie z jego przepisów (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 565/16, LEX nr 2085203). Postanowienia planu miejscowego nie mogą być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela ani w sposób nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich, tak aby nie naruszało to istoty prawa własności (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 490/05, LEX nr 196696). Wszelka rozszerzająca wykładnia ustaleń planu miejscowego na niekorzyść właścicieli nieruchomości byłaby sprzeczna z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 11 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 295/96, LEX nr 47787). Na gruncie spraw dotyczących udzielenia pozwolenia na budowę taka wykładnia godziłaby nadto w zasadę wolności zabudowy sformułowaną w art. 4 Pr.bud. Wprawdzie z zasady tej nie wynika pełna swoboda właściciela w zakresie sposobu zagospodarowania nieruchomości - prawo zabudowy nieruchomości zostało wszakże w ww. przepisie wyraźnie uzależnione przez ustawodawcę od jego zgodności z przepisami prawa. Powyższa zasada przesądza jednak o tym, że wszelkie ograniczenia w zakresie określenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu wynikające z przepisów prawa, w tym z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, muszą być ustanowione wyraźnie - istnieje, bowiem domniemanie na rzecz wolności przysługującej inwestorowi. Wspomniana zasada ma więc zapewnić inwestorowi realizację jego inwestycji, zapobiegając poszukiwaniu w formalistycznie rozumianych przepisach przeszkód w tym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1719/07, LEX nr 530046).
Powyższe prowadzi do wniosku, że zgodność projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, o której mowa w art. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. "a" Pr.bud., należy rozumieć jako brak sprzeczności, a nie dosłowną zgodność polegającą na dokładnym przepisaniu postanowień tego planu (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 grudnia 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 763/11, LEX nr 1135295; wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 565/09, LEX nr 558442). O braku zgodności określonej inwestycji z planem miejscowym można mówić wówczas, gdy dana inwestycja objęta jest wyraźnym ograniczeniem co do form zagospodarowania danego obszaru, zawartym w planie miejscowym, ewentualnie, gdy ze względu na swój charakter i funkcję jest nie do pogodzenia z podstawowym lub dopuszczalnym przeznaczeniem terenu określonym w planie.
Przedmiotem spornej inwestycji jest punkt selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, a więc obiekt przeznaczony do gospodarowania odpadami, którego realizacja stanowi ustawowy obowiązek gminy wynikający z art. 3 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 733, dalej jako "u.u.c.p.g."). Przepis ten stanowi, że gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności tworzą w sposób umożliwiający łatwy dostęp wszystkim mieszkańcom gminy punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych wymienionych w pkt 5, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych, które powstały w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon oraz odpadów tekstyliów i odzieży, a także odpadów budowlanych i rozbiórkowych z gospodarstw domowych.
Co do zasady prawidłowo wskazał Wojewoda w zaskarżonej decyzji, iż z przepisów wydanego na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sprawie projektu m.p.z.p. (tak jak i z zastąpionego ww. rozporządzeniem rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) wynika, iż tereny infrastruktury technicznej przeznaczone na gospodarowanie odpadami oznaczane są w projekcie rysunku planu miejscowego symbolem "O". Okoliczność, iż zawarte w mającym zastosowanie w niniejszej sprawie planie miejscowym teren planowanej inwestycji znajduje się w obszarze o innym oznaczeniu, nie przesądza jednak o niezgodności inwestycji z tym aktem. Przede wszystkim należy zauważyć, że zasad oznaczania obszarów wynikających z powyższych aktów prawnych nie można odnosić do planów miejscowych uchwalonych przed okresem ich obowiązywania, a więc m.in. właśnie do analizowanego planu miejscowego G. U. uchwalonego w dniu 23 czerwca 2003 r., na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w przywoływanym przez skarżącą wyroku NSA z dnia 31 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1553/16, że również w odniesieniu do późniejszych planów miejscowych, przy uchwalaniu których miały już zastosowanie ww. rozporządzenia, nie można przyjąć, iż tylko na terenach oznaczonych symbolem "O" dopuszczalne jest sytuowanie obiektów związanych z gospodarowaniem odpadami. Jak słusznie wskazał NSA, tego rodzaju wąska wykładnia przepisów rozporządzenia prowadziłaby do nieuzasadnionego ograniczenia zarówno władztwa planistycznego gminy, jak i swobody działalności gospodarczej. Oznaczałaby bowiem, że gospodarowanie odpadami możliwe jest tylko na terenach oznaczonych symbolem O, a więc tylko w ściśle określonych i z góry przewidzianych miejscach. Zdaniem NSA nie ulega zaś wątpliwości, że tego rodzaju działalność dopuszczalna jest na terenach przewidzianych w planach miejscowych w sposób ogólny na prowadzenie działalności gospodarczej, produkcyjnej lub związanej z infrastrukturą techniczną. Symbolem "O" oznaczane są zaś przede wszystkim tereny, na których to dana gmina ma zamiar prowadzić gospodarkę odpadami lub, na których zamierza umożliwić innym podmiotom prowadzenie gospodarki odpadami, np. w formie składowiska odpadów, spalarni odpadów lub regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych. Nie można jednak przyjąć, że gospodarka odpadami może być prowadzona wyłącznie na terenach oznaczonych w planie literą "O".
Nie jest zatem uprawnione stwierdzenie niezgodności projektowanej inwestycji z zakresu gospodarowania odpadami z planem miejscowym wyłącznie w oparciu o ustalenie, iż teren inwestycji znajduje się w obszarze o innym oznaczeniu niż oznaczenie symbolem "O". Ocena projektu budowlanego w tym zakresie wymagała rozstrzygnięcia, czy planowana działalność może stanowić działalność zgodną z podstawowym lub uzupełniającym przeznaczeniem terenu przewidzianym w obowiązującym na tym terenie miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z rozstrzygnięciem organów co do tej kwestii nie sposób natomiast się zgodzić.
Z niekwestionowanych w sprawie ustaleń wynika, że teren objęty planowaną inwestycją położony jest w obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem (PS) - Obszary produkcji i zaplecza technicznego. Zasady zagospodarowania tego obszaru reguluje § 32 m.p.z.p., który w ustępie 1 stanowi: Wyznacza się Obszary produkcji i zaplecza technicznego (PS) z podstawowym przeznaczeniem pod:
1) zakłady produkcyjne, bazy, zaplecza techniczne budownictwa, składy, magazyny i hurtownie dla obsługi jednostek produkcyjnych i handlowych,
2) urządzenia obsługi rolnictwa,
3) obiekty rzemiosła produkcyjnego.
Zgodnie zaś z ustępem 2 cytowanego paragrafu: Dopuszcza się lokalizację:
1) urządzeń komunikacji i urządzeń infrastruktury technicznej,
2) zaplecza administracyjno-technicznego i socjalnego dla przedsiębiorstw,
3) usług komercyjnych,
4) terenów zieleni,
5) mieszkań w budynkach produkcyjnych, socjalno-administracyjnych, (lokalizowanych na Obszarach produkcji i zaplecza technicznego oznaczonych w planie symbolem PS),
6) budynków mieszkalnych jednorodzinnych, realizowanych dla właściciela obiektów wymienionych w ust. 1 pkt 1-3, lokalizowanych na terenach PS, z zachowaniem przepisów odrębnych i warunków planu.
Mając na względzie przedstawione wcześniej zasady interpretacji ustaleń planów miejscowych zawierających ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem, stwierdzić należy, że dokonana przez organy obu instancji ocena zgodności projektowanej inwestycji z przytoczonymi wyżej postanowieniami m.p.z.p., nie jest prawidłowa. W ocenie Sądu, organy dokonały nieuprawnionej - rozszerzającej wykładni przytoczonego wyżej § 32 ust. 1 m.p.z.p., błędnie uznając, że przepis ten zawiera ograniczenia uniemożliwiające realizację na terenie nim objętym punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych. Zdaniem Sądu, planowany obiekt – przy uwzględnieniu jego charakteru i funkcji - uznać należy za zgodny z podstawowym przeznaczeniem obszaru (PS) wskazanym w § 32 ust. 1 pkt 1 m.p.z.p. Zauważyć bowiem należy, że z treści art. 3 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. wynika, iż punkty selektywnej zbiórki odpadów komunalnych tworzone są w celu przyjmowania od mieszkańców gminy ustalonych rodzajów odpadów komunalnych. Zasadniczą funkcją tego rodzaju obiektów – obok zbierania odpadów przezywanych przez mieszkańców gminy – jest ich magazynowanie rozumiane – zgodnie z definicją tego pojęcia sformułowaną w art. 3 ust. 1 pkt 5 u.o. – jako czasowe przechowywanie odpadów. Taka też podstawowa funkcja punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych będącego przedmiotem niniejszej sprawy wynika z opisu zamierzonego sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu zawartego w projekcie budowlanym. Z kolei przepis § 32 ust. 1 m.p.z.p. wśród rodzajów obiektów stanowiących podstawowe przeznaczenie obszaru (PS) wymienia m.in. magazyny. Jednocześnie w treści § 32 planu miejscowego brak jest ograniczenia wyłączającego spośród dopuszczonych na obszarze (PS) obiektów magazynowych takie, których działalność związana jest z gospodarowaniem odpadów. W tej sytuacji przyjętą przez organy wykładnia § 32 ust. 1 m.p.z.p., skutkującą uznaniem projektowanego PSZOK-u za obiekt sprzeczny określonym w tym przepisie przeznaczeniem terenu, w ocenie Sądu, uznać należy ze nazbyt rygorystyczną i nieodpowiadającą intencjom miejscowego prawodawcy. Pomimo, że ogólnym przeznaczeniem terenu inwestycji pozostaje działalność produkcyjna, to jednak skoro funkcja projektowanego obiektu pozostaje co do istoty zgodna z funkcją jednego z rodzajów obiektów wymienionych wśród form zabudowy stanowiących podstawowe przeznaczenie obszaru, stwierdzenie niezgodności projektowanej inwestycji z planem miejscowym ocenić należy jako nieuprawnione.
Zaznaczyć wypada, że powyższe stanowisko – wbrew ocenie Wojewody - znajduje oparcie w przywołanym przez skarżącą wyroku NSA z dnia 31 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1553/16, w uzasadnieniu którego wprost wskazano, że tego rodzaju działalność, jak gospodarowanie odpadami, jest dopuszczalna na terenach przewidzianych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego w sposób ogólny między innymi na prowadzenie działalności produkcyjnej. Potwierdzeniem słuszności powyższej oceny jest również wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 208/18, w którym stwierdzono, że co do zasady przeznaczenie terenu pod zabudowę produkcyjno-usługową nie wyklucza realizacji punktu zbierania i przetwarzania odpadów.
Podsumowując stwierdzić należy, że organy orzekające w niniejszej sprawie błędnie oceniły projekt budowlany w kontekście warunku określonego w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. "a" Pr.bud. Projektowana inwestycja pozostaje bowiem zgodna z przeznaczeniem terenu określonym w § 32 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego W konsekwencji bezzasadne było wezwanie inwestora w trybie art. 35 ust. 3 Pr.bud. do usunięcia nieprawidłowości projektu budowlanego w powyższym zakresie (pkt 2 postanowienia z dnia 19 listopada 2024 r.), a następnie wydanie, na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1 Pr.bud., decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, z powodu niewykonanie przez inwestora powyższego obowiązku. Tym samym błędna wykładnia przez organy § 32 m.p.z.p. skutkowała naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. "a", ust. 3 i ust. 5 pkt 1 Pr.bud., które miało wpływ na wynik sprawy.
Konieczne jest wobec tego uchylenie decyzji organów obu instancji, jak i punktu 2 poprzedzającego te decyzje postanowienie Starosty [...] z dnia 19 listopada 2024 r. Dokonując ponownej oceny złożonej przez inwestora dokumentacji projektowej w zakresie wskazanym w art. 35 ust. 1 Pr.bud., organ ten zobowiązany będzie przyjąć zgodnie z oceną prawną Sadu wyrażoną powyżej, iż warunek zgodności projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest w niniejszej sprawie zachowany.
W tym stanie rzecz Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 135 p.p.s.a, orzekł jak w pkt I i II sentencji wyroku.
Orzeczenie o kosztach postępowania, zawarte w pkt III sentencji, znajduje natomiast uzasadnienie w art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzone koszty postępowania obejmują uiszczony wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 500 złotych oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej, które stosownie do § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.), wynosi 480 złotych.