II OSK 2257/12

II SA/Łd 947/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2022-12-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka
Michał Zbrojewski /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Porczyński
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 9, art. 61a par. 1, art. 64 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Z. K. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 6 września 2022 r. nr 141/2022 znak WOP.7722.731.2022.KD w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego uciążliwości myjni samochodowej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 14.07.2022 roku nr 433/2022; 2. zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi na rzecz skarżącej Z. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. ał
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 6 września 2022 r., nr 141/2022, znak: WOP.7722.731.2022.KD Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, po rozpatrzeniu zażalenia Z. K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 14 lipca 2022 r., nr 433/2022, znak: PINB/7325/R-2860/2022/P/SM, wydane na podstawie art. 61a § 1 i § 2 k.p.a., odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku Z. K. z dnia 2 listopada 2021 r. dotyczącego uciążliwości myjni samochodowej znajdującej się na terenie nieruchomości w Łodzi przy ul. [...].
Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 2 listopada 2021 r. skarżąca zwróciła się z żądaniem zbadania legalności obiektu budowlanego – myjni samochodowej 24-godzinnej znajdującej się przy ulicy [...] w Ł., wskazując na uciążliwości związane z funkcjonowaniem spornego obiektu budowlanego.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wezwał Z. K. do wykazania interesu prawnego w sprawie udzielenia informacji w zakresie zbadania zgodności z przepisami prawa, użytkowania myjni samochodowej. W piśmie z dnia 24 czerwca 2022 r. skarżąca oświadczyła, że posiada interes prawny w sprawie z uwagi na fakt, iż myjnia samochodowa realnie oddziałuje na jej nieruchomość poprzez emisję hałasu i toksycznych związków chemicznych używanych przez tego rodzaju obiekty. Dodatkowo wskazała, że obiekt ten posiada 3 stanowiska, podczas gdy zaświadczenie o braku sprzeciwu dot. myjni samochodowej 4-stanowiskowej, a właściciel przystąpił do jej użytkowania przed zawiadomieniem o zakończeniu budowy w grudniu 2019 r.
Postanowieniem z dnia 14 lipca 2022 r., nr 433/2022 organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku Z. K. dotyczącego uciążliwości myjni samochodowej znajdującej się na terenie nieruchomości w Łodzi przy ul. [...].
Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Z. K. zarzucając naruszenie art. 124 § 1 k.p.a. poprzez nieopatrzenie postanowienia datą jego wydania oraz art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym niewyjaśnienie okoliczności w postaci poddania w wątpliwość legalności działania przedmiotowej inwestycji. Skarżąca wskazała, że organ nie odniósł się do kwestii czy wniesiony obiekt budowlany myjni samochodowej jest zgodny z wydanym pozwoleniem na budowę.
Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, po rozpoznaniu powyższego zażalenia, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Organ, po przywołaniu treści art. 28 oraz art. 61a k.p.a. wskazał, że pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, tj. z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu prawnego lub obowiązku danej osoby. Aby mieć przymiot strony należy wykazać interes prawny w danym postępowaniu lub w żądaniu dokonania czynności przez organ. Interes prawny musi wynikać z przepisów prawa materialnego, stanowiącego podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Nie wystarczy natomiast, że wnioskodawca legitymuje się jakimkolwiek interesem faktycznym, czyli zachodzi sytuacja, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Wskazywane przez skarżącą oddziaływanie na jej nieruchomość poprzez emisję hałasu i toksycznych związków chemicznych używanych przez tego rodzaju obiekty jest, w ocenie organu, wyłącznie interesem faktycznym, bowiem nie opiera się na żadnym obowiązującym i możliwym do ustalenia przepisie prawa materialnego.
Organ II instancji wyjaśnił jednocześnie, że nawet osoba trzecia, nieposiadająca interesu prawnego ma uprawnienie do zasygnalizowania organom administracji publicznej nieprawidłowości wymagających ich interwencji, jednakże wystąpienie takie jest skorelowane wyłącznie z obowiązkiem organów do podjęcia ewentualnych czynności kontrolnych zmierzających do ustalenia, czy wskazywane nieprawidłowości znajdują potwierdzenie i istnieją podstawy do ewentualnego wszczęcia postępowania z urzędu. Wtedy też organ winien jedynie poinformować wnioskującego o dokonanych ustaleniach oraz tym, iż nie został uznany za stronę przedmiotowego postępowania, a postępowanie w sprawie będzie prowadzone z urzędu.
ŁWINB w Łodzi stwierdził ponadto, że organ stopnia powiatowego dokonał weryfikacji informacji zawartych we wniosku w oparciu o zgromadzoną w innych postępowaniach dokumentację budowlaną, dochodząc do przekonania, że nie zachodzi podejrzenie naruszenia przepisów prawa budowlanego wobec przedmiotowej inwestycji w zakresie legalności jej budowy czy użytkowania. Dodatkowo wskazał, że sprawy dotyczące immisji powodowanych przez ww. obiekt budowlanych i jego oddziaływanie nie należą do właściwości organów nadzoru budowalnego i mogą być dochodzone w drodze postępowania cywilnego przed sądami powszechnymi.
Wobec powyższych ustaleń, w ocenie organu w sprawie zachodzi zarówno podmiotowa, jak i przedmiotowa przesłanka do odmowy wszczęcia postępowania stosownie do art. 61a § 1 k.p.a.
Odnosząc się do treści zażalenia, organ wyjaśnił, że biorąc pod uwagę, że sporna myjnia samochodowa wykorzystując 3 stanowiska, zamiast 4, które znajdowały się w zgłoszeniu o zakończeniu budowy, sama logistyka wykorzystywania obiektu budowlanego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej pozostaje w gestii właściciela/inwestora takiego obiektu, i nie może być przedmiotem oceny organów nadzoru budowlanego, jeżeli jako taka pozostaje zgodna z samym przeznaczeniem obiektu wynikającym z decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie organ poinformował, że zaskarżone postanowienie znajdujące się w aktach sprawy posiada datę wydania 14 lipca 2022 r.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, Z. K., zaskarżyła w całości postanowienie organu II instancji zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 7, 77 §1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym przyjęcie jako własne błędnych ustaleń organu I instancji w zakresie legalności myjni położonej w Łodzi przy ul. [...];
2. naruszenie art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 125 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzestając jedynie na twierdzeniach organu I instancji, podczas gdy wskazywała w sposób precyzyjny na niezgodność wzniesionego, istniejącego obiektu tj. myjni z dokumentacją;
3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że organy nie zbadały legalności obiektu, tj. myjni samochodowej. W jej ocenie niezasadnym jest przyjęcie, że obiekt, co do którego organ nie wniósł sprzeciwu, jest użytkowany legalnie, podczas gdy skarżąca wskazywała, że obiekt nie odpowiada temu, którego dotyczyło zgłoszenie zakończenia budowy. Organ, otrzymując zawiadomienie o tym, że obiekt, który wzniesiono nie odpowiada pozwoleniu na budowę, winien wykorzystać wszystkie przewidziane prawem instrumenty, w tym oględziny, by zweryfikować tę informację, co nie miało miejsca w niniejsze sprawie.
Odnosząc się do stanowiska organu co do wykorzystania 3 stanowisk, skarżąca stwierdziła, że nie wskazywała na fakt braku eksploatacji jednego stanowiska, a na fakt wybudowania myjni z 3 stanowiskami (a nie 4 jak w dokumentacji projektowej oraz w zgłoszeniu o zakończeniu budowy).
Ponadto, zdaniem skarżącej, organy nie dostrzegają okoliczności związanych ze szkodliwością dla zdrowia i środowiska inwestycji na realizację której wyraziły zgodę.
Skarżąca nadmieniła jednocześnie, że niezasadnym jest nieuwzględnienie przez organ II instancji zastrzeżeń co do daty wydanego przez PINB w Łodzi postanowienia, gdyż to, które otrzymała nie jest opatrzone datą.
W odpowiedzi na skargę, Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Na wstępie wskazać należy, że sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym bez przeprowadzenia rozprawy i udziału stron, stosownie do treści art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: 2022 r. poz. 329 z zm.), dalej p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może zostać rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Oceniając skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona, albowiem zaskarżone postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 6 września 2022 r., jak i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 14 lipca 2022 r. zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.
Podstawę powyższych postanowień stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (tj. żądanie strony wszczęcia postępowania administracyjnego), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organy zgodnie uznały, że wolą wnioskodawczyni było wszczęcie postępowania dotyczącego uciążliwości myjni samochodowej znajdującej się na terenie nieruchomości w Łodzi przy ul. [...]. Jednocześnie organy stwierdziły, że skarżąca nie ma interesu prawnego w tym postępowaniu, a tym samym nie może w nim uczestniczyć w charakterze strony. W ocenie Sądu, zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, zostały wydane przedwcześnie z naruszeniem przepisów postępowania, bez dokładnego ustalenia żądania wnioskodawczyni. Złożony przez Z. K. wniosek z dnia 2 listopada 2021 r. uzupełniony pismem z dnia 20 maja 2022r. został bowiem sformułowany w sposób niejednoznaczny i budzący wątpliwości co do rzeczywistego żądania wnioskodawcy. Przy czym analiza akt (zażalenia oraz treści skargi) wskazuje, iż skarżąca prawdopodobnie domaga się przeprowadzenia przez organ kontroli zgodności z projektem budowlanym wybudowanej myjni samochodowej. Możliwość ustalenia rzeczywistych intencji wnioskodawczyni daje organom administracji art. 64 § 2 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa (w niniejszej sprawie określenia w sposób jednoznaczny żądania, będącego elementem koniecznym podania stosownie do art. 63 § 2 k.p.a.), należy wezwać wnoszącą do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, że to nie rzeczą organu, a strony jest formułowanie zamierzeń, jakie chce podjąć w postępowaniu czy też wywołać składanym wnioskiem. Organ nie jest uprawniony do samodzielnego kształtowania treści wniosku niezgodnie z jego treścią bądź wbrew rzeczywistej woli podmiotu. Organ administracji, dysponując pismem strony, nie może przypisywać mu znaczenia, jakie z niego nie wynika, nie może domniemywać, jakie były intencje strony przy składaniu pisma i co strona chciała osiągnąć. O tym jaki charakter ma pismo decyduje sama strona. Przy czym organ – na podstawie art. 9 k.p.a. – ma obowiązek czuwania nad tym, aby strona z powodu nieznajomości prawa nie poniosła szkody, w tym celu powinien udzielić jej w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, które powinny w szczególności dotyczyć dopuszczalności pisma (por. wyrok NSA z 20 lutego 2014 r., II OSK 2257/12, B. Adamiak /w/ B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz, C.H. Beck 2012, s. 308). Dopiero jednoznaczne ustalenie treści żądania wnioskodawczyni umożliwi sprecyzowanie materialnej podstawy załatwienia sprawy zakreślonej żądaniem strony. Ustaleń dotyczących intencji wnioskodawczyni oraz ich oceny przez pryzmat obowiązujących przepisów nie może jednak dokonywać sąd administracyjny w zastępstwie organów administracji. Sąd nie jest bowiem władny zastąpić organów w dokonaniu ustaleń, analiz i ocen, gdyż ustrojową rolą sądu administracyjnego nie jest rozpoznawanie i rozstrzyganie ("załatwianie" w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a.) spraw administracyjnych, lecz wyłącznie kontrola działalności administracji publicznej, i to zasadniczo tylko pod względem zgodności z prawem. Tym samym nie jest rolą sądu administracyjnego uzupełnianie w jakimkolwiek zakresie aktów podejmowanych przez organy administracji, a w szczególności prowadzenie brakujących ustaleń, analiz, tudzież przedstawianie "w zastępstwie" tych organów motywów, jakimi kierowały się one przy rozstrzyganiu danej sprawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z 19 maja 2016 r., IV SA/Po 973/15). Ponadto kontrola sądowoadministracyjna nie może zastępować organu, gdyż narusza to konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zadaniem sądu administracyjnego jest jedynie badanie legalności działań bądź zaniechań organu (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2018 r., II OSK 1419/17).
Nie mniej Sąd pragnie zwrócić uwagę, że jeżeli intencją skarżącej było aby organy wszczęły postępowanie legalizacyjne/naprawcze to, przy ustalaniu kręgu stron nie można pominąć skutków, które wywołuje inwestycja budowlana dla osób trzecich. Pismo podmiotu, któremu przysługuje interes prawny, wymusza wszczęcie postępowania jurysdykcyjnego, jeżeli istnieją oczywiście powody przedmiotowe do prowadzenia postępowania. W związku z powyższym skoro pismo skarżącej z dnia 2 listopada 2021 r. stanowiło w istocie wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie zgodności z prawem budowy myjni, to należało ustalić definitywnie, czy skarżąca jest osobą mającą interes prawny w weryfikacji zgodność z prawem wskazanej budowy oraz czy zachodzą przedmiotowe przesłanki prowadzenia postępowania naprawczego wobec inwestora. W zależności od tych ustaleń organ dopiero powinien podjąć stosowne rozstrzygnięcie.
Organ po otrzymaniu wniosku powinien podjąć działania weryfikujące twierdzenia w nim wskazane – w tym przypadku czy rzeczywiście mamy do czynienia z odstępstwami od projektu budowlanego (3 stanowiska względem 4 w projekcie) oraz zbadać czy skarżącej przysługuje status strony i w zależności od wyników – albo odmówić wszczęcia postępowania albo wszcząć postępowanie z urzędu i uznać skarżącą za stronę lub poinformować ją, że jej taki status nie przysługuje. W niniejszej sprawie organy w ogóle nie podjęły próby weryfikacji twierdzeń skarżącej, wskazując tylko, że "myjnia została wzniesiona legalnie" oraz nie zbadał interesu prawnego skarżącej. Na marginesie Sąd pragnie zauważyć, że postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 kpa ma charakter proceduralny, jest aktem formalnym, a nie merytorycznym. Na skutek postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Nie może zatem w jego ramach odnosić się do meritum sprawy będącej przedmiotem ewentualnego wniosku. W przedmiotowej sprawie organy ustaliły jednak, że myjnia samochodowa, czterostanowiskowa zlokalizowana na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] wzniesiona została legalnie i dopiero po tym wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z art. 61a kpa, co jest niedopuszczalne przed uruchomieniem postępowania.
Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji zobowiązane będą uwzględnić poczynione powyżej uwagi, a w szczególności zobowiązane będą do ustalenia dokładnej treści żądania skarżącej zawartego we wniosku z dnia 2 listopada 2021 r. uzupełnionego pismem z dnia 20 maja 2022r., poprzez wezwanie wnioskodawczyni do jego sprecyzowania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. i udzielenia jej stosownych pouczeń na podstawie art. 9 k.p.a.
Z przedstawionych powyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 14 lipca 2022 r. O kosztach postępowania, na które składał się wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł orzeczono na podstawie art. 205 § 1 w zw. z art. 200 p.p.s.a.
ABo