II SA/Lu 188/24

II SA/Lu 188/24 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2024-04-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Anna Ostrowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2553/24 - Wyrok NSA z 2024-12-03
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 138 par 2, art. 127a, art. 127 par 1, art. 28, art. 129 par 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2017 poz 1073
art. 61 ust. 1 pkt 6, art. 61 ust. 5a
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor sądowy Anna Ostrowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 17 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2024 r., znak: [...]; [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Decyzją z [...] stycznia 2024 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 i art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 77 ze zm., dalej: u.p.z.p.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołań B. B., [...] M. K., G. B., S. P. oraz P. G. od decyzji Wójta Gminy K. z dnia 10 lipca 2023 r., znak: [...] o ustaleniu spółce [...] warunków zabudowy dla zabudowy produkcyjnej polegającej na budowie fermy drobiu (15 budynków inwentarskich - kurników z obiektami towarzyszącymi) na terenie działek o nr [...] i [...] w Kątach:
1) umorzyło postępowanie odwoławcze z odwołania M. K., S. P. oraz P. G.,
2) po rozpatrzeniu odwołań B. B., N. G. oraz G. B. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Stan sprawy przedstawia się następująco.
Decyzją z dnia [...] lipca 2023 r. Wójt Gminy K. ustalił [...] warunki zabudowy dla fermy drobiu na terenie działek o numerach ewidencyjnych [...] i nr [...], obejmującej budowę 15 budynków inwentarskich - kurników z dobudowanymi częściami mieszczącymi funkcje socjalne lub magazyn oraz kotłownię w każdym z kurników; instalacji grzewczej - czyli 15 kotłowni składających się z 2 kotłów każda o mocy kotła 310 kW i 1 kotłowni o mocy 100 kW, budynku socjalnego, budynku technicznego, stacji uzdatniania wody (hydroforni), 30 silosów paszowych, 48 naziemnych zbiorników na gaz płynny propan, 2 studni wierconych, 9 zbiorników bezodpływowych na ścieki bytowe, 8 zbiorników bezodpływowych na ścieki przemysłowe, 2 konfiskatorów na sztuki padłe, 2 zbiorników p.poż., 2 agregatów prądotwórczych, 2 stacji transformatorowych słupowych, instalacji fotowoltaicznej, naziemnego zbiornika na olej napędowy i wagi najazdowej wraz z pozostałą niezbędną infrastrukturą techniczną.
W dniu 24 lipca 2023 r. (data nadania do organu pierwszej instancji) od tej decyzji odwołania złożyli: B. B., N. G. reprezentowana przez syna J. G., M. K., G. B., S. P. oraz P. G., wskazując, że kwestionowana decyzja ogłoszona została w Biuletynie Informacji Publicznej z dnia 10 lipca 2023 r.
W uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji, wydanej w wyniku odwołań, Kolegium podniosło następujące argumenty.
Kolegium wyjaśniło, że jeżeli wnoszący odwołanie twierdzi, że jest uprawniony do złożenia środka zaskarżenia, to organ odwoławczy jest zobowiązany do zweryfikowania tego twierdzenia w toku postępowania odwoławczego. Jeżeli twierdzenie to nie zostanie pozytywnie zweryfikowane, to organ odwoławczy powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (uchwała składu 7 sędziów NSA dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98 oraz wyrok NSA z dnia 13 maja 2016r., I OSK 1905/14). Opisana wyżej sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, bowiem Kolegium w ramach wstępnej analizy ustaliło, że odwołujący się: B. B., N. G., M. K., G. B., S. P. oraz P. G. nie uczestniczyli w postępowaniu pierwszoinstancyjnym jako strony i nie została im doręczona decyzja Wójta Gminy K. z dnia [...] lipca 2023 r.
Kolegium pismem z dnia 5 października 2023 r. wezwało odwołujących się do wykazania przez nich interesu prawnego wynikającego z art. 28 k.p.a. w związku z regulacjami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (według stanu prawnego obowiązującego na dzień złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy). W odpowiedzi na wezwanie B. B. reprezentowana przez pełnomocnika zawodowego podała, że jej interes prawny do udziału w przedmiotowym postępowaniu wynika z przysługującego jej prawa własności do zabudowanej budynkiem mieszkalnym działki nr [...], która przylega do działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Do pisma załączyła wypis z rejestru gruntów oraz mapkę terenu. Jako podstawę legitymacji skargowej wskazała art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego.
G. B. podał, że jego interes prawny do udziału w postępowaniu wynika z przysługującego mu prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...], na których prowadzi działalność rolniczą i które położone są w bliskim sąsiedztwie działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Do pisma załączył wypis z rejestru gruntów, a jako podstawę legitymacji w postępowaniu wskazał art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.
M. K. podał, że jego interes prawny do udziału w postępowaniu wynika z przysługującego mu prawa własności działki nr [...], na której prowadzi działalność rolniczą i która położona jest w bliskim sąsiedztwie działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.
J. G. działający w imieniu N. G. podał, że jej interes prawny do udziału w przedmiotowym postępowaniu wynika z przysługującego prawa własności działki nr [...]. Do pisma załączył wypis z rejestru gruntów potwierdzający prawo własności wskazanej działki, a jako podstawę legitymacji w postępowaniu wskazał art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.
S. P. oraz P. G. w zakreślonym terminie nie ustosunkowali się do wezwania Kolegium i nie zajęli stanowiska w sprawie.
Z akt sprawy wynika, że za strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy zostali uznani wnioskująca spółka, Przedsiębiorstwo [...] [...] z siedzibą w [...] Gmina K. oraz Starostwo Powiatowe w B. P., co potwierdza wykaz stron postępowania (k. 28 akt sprawy).
Z ustaleń Kolegium poczynionych z urzędu wynika, że przedmiotowa decyzja Wójta Gminy K. z dnia 10 lipca 2023 r. została skutecznie doręczona spółce [...] oraz spółce [...].
Na egzemplarzu decyzji z dnia [...] lipca 2023 r. zamieszczona jest informacja, z której wynika, że w tej dacie decyzję odebrał [...]" oraz pieczęć z której wynika, że "decyzja wobec jej niezaskarżenia w terminie i trybie właściwym stała się w dniu [...].07.2023 r. prawomocna i natychmiast wykonalna".
Pismem datowanym na 9 października 2023 r. Kolegium zwróciło się do Wójta Gminy K. m.in. o przekazanie informacji, w jakiej dacie przedmiotowa decyzja została doręczona poszczególnym stronom postępowania, czy były reprezentowane przez pełnomocników oraz kto, w czyim imieniu i w jakiej dacie złożył oświadczenie o zrzeczeniu się odwołania.
W odpowiedzi organ I instancji poinformował, że omyłkowo jako strony zostały wymienione Gmina K. oraz Starostwo Powiatowe w B. P., które w sprawie były organami uzgadniającymi. Poinformował ponadto, że stronami postępowania, którym doręczono decyzję z dnia [...] lipca 2023 r., był właściciel nieruchomości, czyli spółka [...] z siedzibą w [...] oraz spółka [...]. Pełnomocnikiem tych podmiotów był M. Ś., który w ich imieniu odebrał przedmiotową decyzję w dniu [...] lipca 2023 r. i w tej dacie złożył w imieniu spółki [...] oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania od tej decyzji. Na potwierdzenie tego stanowiska organ I instancji przekazał Kolegium w dniu 26 października 2023 r. datowane na "10.07.2023 r.'’ "oświadczenie o zrzeczeniu prawa wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej od decyzji Wójta Gminy K. nr [...] z dnia 10.07.2023 r. dotyczącej budowy fermy w ilości 4440 DJP, na działkach nr [...] i nr [...], podpisane "jako pełnomocnik [...]".
Organ I instancji w dniu 26 października 2023 r. przekazał też Kolegium kolejny oryginalny egzemplarz decyzji z dnia 10 lipca 2023 r. na której zamieszczona jest informacja, z której wynika, że w tej dacie decyzję odebrał ". - pełnomocnik [...].A." oraz pieczęć, z której wynika, że decyzja wobec jej niezaskarżenia w terminie i trybie właściwym stała się w dniu 10.07.2023 r. prawomocna i natychmiast wykonalna. Wyjaśnił ponadto, że w imieniu spółki oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do złożenia odwołania złożył prezes zarządu, który wraz z M. Ś. przybył w dniu 10 lipca 2023 r. do siedziby organu po przekazanej spółce przez pracowników organu telefonicznej informacji o wydaniu decyzji. Natomiast w dniu 27 października 2023 r. organ I instancji przekazał Kolegium dokument pełnomocnictwa udzielonego M. Ś. przez spółkę, upoważniającego do działania w jej imieniu w niniejszej sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy.
Prezes Zarządu Spółki [...] oświadczeniem z dnia 30 października 2023 r. potwierdził m.in., że M. Ś. był uprawniony do odbioru skierowanej do spółki decyzji z dnia [...] lipca 2023 r. Dyrektor Zarządu Spółki [...] w oświadczeniu z dnia 20 listopada 2023 r. zaakceptował działania M. Ś. jako pełnomocnika dotyczące skutecznego doręczenia mu decyzji z dnia [...] lipca 2023 r. i złożenia przez niego oświadczenia o zrzeczeniu prawa do wniesienia odwołania od tej decyzji.
Kolegium przyjęło, że doszło do skutecznego doręczenia decyzji spółce [...] i spółce [...] w dniu [...] lipca 2023 r. oraz do złożenia w tej dacie przez strony reprezentowane przez uprawnione podmioty oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania.
Za kluczową w świetle ustalonego stanu faktycznego Kolegium uznało kwestię skutków prawnych opisanych oświadczeń o zrzeczeniu się odwołania względem B. B., N. G., M. K., G. B., S. P. oraz P. G., którzy nie brali udziału w postępowaniu o ustaleniu spółce warunków zabudowy, ale powołując się na swój interes prawny, wniosły odwołanie w terminie do złożenia środka zaskarżenia przewidzianym dla stron uczestniczących w tym postępowaniu. Zgodnie z art. 127a § 1 k.p.a., przed upływem terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. Z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna.
Kolegium podniosło, że z przywołanej regulacji jasno wynika, że prawo do zrzeczenia się odwołania przysługuje każdej ze stron postępowania, przy czym skutek ostateczności i prawomocności decyzji następuje z dniem doręczenia organowi oświadczenia przez ostatnią ze stron postępowania. Kolegium stwierdziło, że stosując w praktyce normę art. 127a § 2 k.p.a. należy pamiętać, że w przepisie tym ustawodawca posługuje się zwrotem "ostatnia ze stron postępowania", nie zaś ostatni uznawany przez organ I instancji za stronę podmiot. W judykaturze zauważono, że pominięcie strony postępowania przez organ I instancji i wskutek tego złożenie oświadczenia o zrzeczeniu się odwołania przez wadliwie uznaną za jedyną stronę postępowania nie może wywoływać związanego z takim oświadczeniem skutku dla strony ewidentnie pominiętej przez organ, a będącej stroną (por. wyrok NSA z dnia 6 listopada 2020r., II OSK 2674/20).
Kolegium przyjęło, że osoba, która pomimo posiadania interesu prawnego nie brała udziału w postępowaniu, zachowuje termin do wniesienia środka zaskarżenia w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję doręczono. Oznacza to, że ostateczny i nieprzekraczalny termin do złożenia odwołania dla osób wskazanych powyżej jest taki sam, jak termin do złożenia odwołania dla strony, której jako ostatniej doręczono decyzję (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2006 r., II OSK 1209/05).
W ocenie Kolegium, istota sprawy sprowadza się więc do ustalenia, czy wobec niedoręczenia decyzji I instancji odwołującym się jako właścicielom sąsiednich nieruchomości w stosunku do nieruchomości przewidzianych pod zabudowę, odwołania od decyzji z dnia [...] lipca 2023 r. zostały przez nich wniesione w terminie. Z akt sprawy wynika, że decyzję z dnia 10 lipca 2023 r. doręczono stronom postępowania spółce [...] i spółce [...] w dniu [...] lipca 2023 r. Termin do wniesienia odwołania od tej decyzji, zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., upływał w dniu 24 lipca 2023 r. N. G., M. K., G. B., S. P. oraz P. G. nadali odwołania w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe w dniu 24 lipca 2023 r., tj. w ustawowym terminie przewidzianym w art. 129 § 2 k.p.a. B. B. sporządziła odwołanie w dniu 22 lipca 2023 r., jednakże w aktach brak jest dowodu jego nadania. Organ potwierdził, że tak jak wszystkie pozostałe odwołania, wpłynęło ono w dniu 26 lipca 2023 r. za pośrednictwem operatora Poczta Polska, ale koperta, w której zostało nadane, zagubiła się. W ocenie Kolegium także B. B. odwołanie od przedmiotowej decyzji sporządziła i wniosła w ustawowym terminie zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a.
Skład Orzekający Kolegium stanął na stanowisku, że o tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola, czy subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny".
Kolegium wyjaśniło, że w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest normy prawnej określającej krąg podmiotów będących stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2022 r., II OSK 78/19). Wnioskodawca nie jest jedynym uczestnikiem postępowania w sprawie wydania tej decyzji, gdyż w postępowaniu takim z mocy tej ustawy oraz przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego mogą brać udział również inne podmioty. Kolegium uznało, że przede wszystkim są to właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje, ale także właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących (graniczących) z terenem inwestycji oraz właściciele i użytkownicy wieczyści gruntów położonych dalej, w zależności od zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. W tych samych kategoriach rozważana jest legitymacja procesowa tych właścicieli (użytkowników wieczystych) gruntów, które mogą znaleźć się w zasięgu oddziaływania inwestycji. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Na każdym etapie postępowania organ zobowiązany jest badać, czy podmiot występujący o wszczęcie postępowania, w tym wypadku odwołujący się od decyzji kończącej postępowanie przed organem I instancji, w którym nie brał udziału, jest do tego legitymowany, a zatem, czy może być stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.
W ocenie Kolegium odwołujący się: S. P., P. G. oraz M. K. nie wykazali, aby byli legitymowani do udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w związku z czym w punkcie pierwszym sentencji decyzji organ odwoławczy orzekł o umorzeniu w stosunku do tych osób postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.).
Kolegium uznało, że B. B., N. G., w imieniu której działa jej syn J. G. oraz G. B. jako właściciele nieruchomości sąsiadujących z działkami nr [...] i nr [...], na terenie których planowana jest inwestycja, wykazali, że z tego tytułu przysługuje im status stron postępowania o ustalenie warunków zabudowy. B. B. jest właścicielką działki nr [...] położonej odległości ok. 6 m od działki nr [...]. N. G. jest z kolei właścicielką działki nr [...] położnej w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...]. G. B. jest natomiast właścicielem działek nr [...], nr [...] i nr [...]. Ta ostatnia położona jest w odległości ok. 35-40 m od działki nr [...]. Taki stan rzeczy był też podstawą uznania ich za strony postępowania o ustalenie spółce środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia zakończonego decyzją Wójta Gminy K. z dnia 19 października 2022r., znak: [...], co potwierdza sporządzony przez organ I instancji wykaz stron tego postępowania.
Kolegium podkreśliło, że dla ustalenia kręgu stron w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy istotny jest charakter i parametry inwestycji. Jak wynika z kwestionowanej decyzji, inwestycja obejmuje budowę 15 budynków inwentarskich - kurników o wysokości do 8 m, szerokości elewacji frontowej od 20 m do 26 m wraz opisanymi wyżej obiektami towarzyszącymi łącznie na zabudowanej powierzchni terenu 80.250 m2. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z inwestycją, która ze względu na swe cechy i parametry będzie oddziaływać na sposób korzystania z nieruchomości odwołujących się. Ze względu na bliskie sąsiedztwo tych nieruchomości i planowanej zabudowy produkcyjnej Kolegium przyjęło, że ma znaczenie dla ochrony interesu prawnego odwołujących się, jakie warunki zostaną określone w zakresie realizacji tej zabudowy, w tym jej intensywności. Skoro zgodnie z art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania oraz zabudowy terenu wynikające z przepisów odrębnych, w szczególności w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, to skarżący powinni mieć w niniejszej sprawie zapewniony udział w postępowaniu ze względu na pozostawanie ich nieruchomości w zasięgu oddziaływania spornej inwestycji. W tych okolicznościach stwierdzić należało, że skarżącym przysługiwał przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, a źródłem ich uprawnienia był posiadany przez nich tytuł prawny do wskazanych nieruchomości oraz związane z nim, a wynikające z przywołanych powyżej przepisów, prawo do ochrony interesu prawnego.
Kolegium zwróciło uwagę na niewyjaśnienie przez Wójta Gminy K., jaki obszar oddziaływania inwestycji przyjął, czy taki, jak wskazywał inwestor, czy jak wynikało z decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania, czy też inny, co utrudnia ocenę, czy organ prawidłowo ustalił strony postępowania. Organ, weryfikując zakres oddziaływania podany przez inwestora, nie może opierać się wyłącznie na powieleniu ustaleń dokonanych w postępowaniu dotyczącym środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.
Pominięcie w postępowaniu przed organem I instancji B. B., N. G. oraz G. B. jako stron postępowania stanowiło o naruszeniu art. 28 k.p.a., a w konsekwencji prowadziło do naruszenia art. 10 k.p.a. Organ I instancji nie zapewnił bowiem wszystkim stronom udziału w postępowaniu. W ocenie Kolegium nie było możliwe sanowanie tego uchybienia na etapie postępowania odwoławczego, bowiem oznaczałoby to zaakceptowanie sytuacji, w której strony byłyby pozbawione prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a więc także w postępowaniu przed organem I instancji. W ocenie Kolegium, w następstwie stwierdzenia, że w postępowaniu przed organem I instancji nie ustalono właściwie stron postępowania, w efekcie czego doszło do przeprowadzenia postępowania bez ich udziału, uzasadnione jest zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.
Dodatkowo Kolegium wskazało, że zagadnienia będące przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z dnia 10 lipca 2023 r. reguluje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy tej ustawy, w tym art. 61, zostały zmienione z dniem 24 września 2023 r. ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688), jednakże w niniejszej sprawie stosuje się przepisy w brzmieniu obowiązującym do dnia 24 września 2023 r., gdyż zgodnie z art. 59 ustawy nowelizującej, do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w brzmieniu dotychczasowym.
Kolegium wyjaśniło następnie, że podstawą stwierdzenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu są łącznie: część tekstowa oraz część graficzna analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Treść części tekstowej analizy urbanistycznej nie może być sprzeczna z częścią graficzną analizy. Skoro załącznik do decyzji o warunkach zabudowy składa się z części tekstowej i graficznej analizy, to w celu oceny ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu konieczne jest nie tylko porównanie tekstu analizy z tekstem decyzji, ale także odniesienie się do części graficznej analizy. Załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, określone w § 9 rozporządzenia, stanowią integralną część tej decyzji, co oznacza, że załączniki te, obok dokładnego oznaczenia decyzji, której dotyczą, muszą być opatrzone podpisem osoby uprawnionej do wydania tej decyzji. Obowiązek ten dotyczy zarówno części tekstowej i graficznej decyzji, jak również załączników w postaci wyników analizy, zawierających także część tekstową i graficzną. W przypadku braku tych załączników lub wadliwego ich sporządzenia, decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna. Część graficzna analizy jest uszczegółowieniem części tekstowej i ustalenia obu tych załączników do decyzji o warunkach zabudowy muszą być odczytywane łącznie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 listopada 2021 r., II SA/Po 80/21).
Ocena dokumentów włączonych do akt administracyjnych ujawniła, że w badanej sprawie analiza urbanistyczna zawiera jednie część tekstową, z której nie wynika jednak, jak faktycznie został wyznaczony obszar analizowany oraz na czym polega kontynuacja funkcji planowanej zabudowy, w sytuacji, gdy nie wskazano, które działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej zabudowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących parametrów zabudowy dla planowanej inwestycji. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W kontrolowanej sprawie brak części graficznej analizy i lakoniczność jej części tekstowej nie pozwala na zweryfikowanie zgodności zamierzonej inwestycji z ładem przestrzennym terenu, na którym przewidziano budowę 15 kurników z obiektami towarzyszącymi. W kontekście poczynionych uwag nie da się odtworzyć na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, że rzeczywiście w przedmiotowej sprawie została spełniona przesłanka dobrego sąsiedztwa, tj. czy wzięto pod uwagę takie parametry sąsiedniej zabudowy, które umożliwiają określenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Planowana inwestycja dotyczy budowy 15 budynków inwentarskich oraz obiektów towarzyszących obejmującej obszar o wielkości ok. 80.250 m2. Dla tak dużej inwestycji analiza urbanistyczna powinna być precyzyjna i kompletna.
Ponadto, w ocenie Kolegium, organ I instancji pominął przeprowadzenie oceny, czy planowane zamierzenie budowlane nie znajduje się w obszarze, w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy; w obszarze strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, a także w obszarze strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu (art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p.).
Sprzeciw od rozstrzygnięcia w zakresie punktu drugiego decyzji Kolegium wniosła spółka [...], zarzucając naruszenie:
1) art. 127 § 1 i 1a w zw. z art. 127a w zw. z art. 134 w zw. z art. 16 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi pomimo zaistnienia przesłanek do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania jako wniesionego w dacie, gdy decyzja organu I instancji była ostateczna i wykonalna;
2) art. 28 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyznanie B. B., N. G. oraz G. B. statusu stron, a w konsekwencji prawa do wniesienia odwołania, w sytuacji, gdy te podmioty nie wykazały, że przysługuje im interes prawny w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy.
Mając na względzie powyższe, spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części obejmującej pkt 2 oraz o zasądzenie kosztów postępowania na jej rzecz według norm przepisanych.
W ocenie spółki, odwołania zostały wniesione po dacie, w której decyzja stała się prawomocna i ostateczna na skutek zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania przez strony niniejszego postępowania. Podmiot pominięty może wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla stron. Termin nie biegnie w sytuacji, gdy decyzja stała się prawomocna i ostateczna; skorzystanie z prawa do zrzeczenia się prawa do odwołania bieg ten przerywa, tamuje, "zamyka". Odwołanie wniesione później zostaje złożone od decyzji ostatecznej. Jeżeli odwołanie wnoszone jest przez podmiot, któremu nie przysługiwał status strony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji i który nie wniósł odwołania od decyzji kończącej postępowanie w terminie otwartym dla innej strony postępowania biorącej w nim udział, to organ odwoławczy powinien stwierdzić jego niedopuszczalność w trybie art. 134 k.p.a., ponieważ dotyczy ono decyzji ostatecznej. Po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania strona może skutecznie bronić się przez złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2020 r. II OSK 2180/19). Zdaniem skarżącej, organ na etapie realizacji przez strony prawa do zaskarżenia decyzji nie jest uprawniony do badania legitymacji podmiotu ubiegającego się o udział w postępowaniu administracyjnym. Podmiot, który twierdzi, że jest stroną, będzie swoje prawa realizował poprzez złożenie żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wówczas będzie podlegała badaniu kwestia legitymacji i interesu prawnego.
Abstrahując od powyższej argumentacji, na wypadek niepodzielenia jej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, skarżąca podniosła, że podmioty zabiegające o status strony w postępowaniu nie wykazały w sposób skuteczny, że przysługuje im interes prawny. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że w toku postępowania o wydanie tzw. "WZ-ki" przez kilka miesięcy osoby te nie manifestowały w żaden sposób, że chcą brać w nim udział (mimo że posiadały wiedzę o toczącym się postępowaniu) i zaktywizowały się dopiero po wydaniu decyzji i po uzyskaniu przez nią przymiotu wykonalności. Argumentacja przytoczona przez odwołujących się, oparta na prawie własności, w istocie zmierza do wykazania interesu faktycznego.
Odnosząc się do treści zarzutów przedstawionych przez osoby ubiegające się o status strony, spółka uznała, że próbują one w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy podważać decyzję środowiskową.
W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Sprzeciw jest niezasadny. Zaskarżony punkt drugi decyzji Kolegium jest zgodny z prawem.
W pierwszej kolejności należy się odnieść do kwestii kluczowej, a mianowicie - posiadania przez odwołujących się: B. B., N. G. oraz G. B. interesu prawnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla opisanej na wstępie inwestycji.
Z racji tego, że Sąd w pełni podziela stanowisko Kolegium w tej kwestii, nie ma w tym miejscu potrzeby przytaczania ponownie obszernych teoretycznych dywagacji dotyczących kręgu stron postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Wystarczy jedynie przywołać ugruntowane w orzecznictwie sądowym stanowisko, że
w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy interes prawny mogą mieć właściciele, użytkownicy wieczyści nieruchomości graniczących z terenem inwestycji oraz właściciele i użytkownicy wieczyści gruntów nie sąsiadujących z terenem inwestycji, lecz znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji na ich grunty. Ustalenie kręgu stron postępowania zależy od okoliczności występujących w konkretnej sprawie: charakteru planowanej inwestycji, rodzaju, stopnia, zakresu uciążliwości i zasięgu oddziaływania na otoczenie. Sam fakt braku nakładania na właściciela nieruchomości sąsiadującej z działką inwestycyjną oznaczonego obowiązku nie może oznaczać a priori, że nikt oprócz inwestora nie będzie posiadać interesu prawnego w takim postępowaniu (por. zamiast wielu: wyroki NSA: z dnia 20 sierpnia 2013 r., II OSK 854/12; z dnia 9 stycznia 2019 r., II OSK 1816/18).
W świetle powyższego żadnych wątpliwości Sądu nie budzi istnienie po stronie B. B., N. G. oraz G. B. interesu prawnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, zważywszy na rodzaj i rozmiar spornej inwestycji, którą jest budowa fermy drobiu składającej się z 15 budynków inwentarskich wraz z opisaną we wstępnej części uzasadnienia infrastrukturą na powierzchni ok. 80.250 m2. Będące ich własnością nieruchomości bezspornie znajdują się w zasięgu oddziaływania spornej inwestycji.
Interes prawny B. G. w niniejszej sprawie wynika z przysługującego jej prawa własności do zabudowanej budynkiem mieszkalnym działki nr [...], która jest położona w odległości około 6 m od granicy działki nr [...] objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.
Interes prawny G. B. w niniejszej sprawie wynika z przysługującego mu prawa własności działek: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...], które położone są w bliskim sąsiedztwie działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (działka nr [...] jest położona jest w odległości ok. 35-40 m od objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy działki nr [...]).
Interes prawny N. G. w niniejszej sprawie wynika natomiast z przysługującego jej prawa własności działki nr [...], położonej w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...], objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.
Potwierdzają to mapy zamieszczone w aktach administracyjnych sprawy (zob. także: Geoportal Gminy K., https://koden.e-mapa.net/).
Zarzut naruszenia art. 28 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyznanie B. B., N. G. oraz G. B. statusu stron, a w konsekwencji prawa do wniesienia odwołania, jest zatem całkowicie bezpodstawny. Ubocznie należy wskazać, że jak słusznie zauważył organ odwoławczy, bliskie sąsiedztwo z terenem inwestycji było podstawą uznania tych osób za strony postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia zakończonego decyzją Wójta Gminy K. z [...] października 2022 r., znak: [...]
Wbrew zawartemu w skardze stanowisku bez znaczenia pozostaje fakt, że w toku postępowania w sprawie odwołujący się przez kilka miesięcy nie manifestowali w żaden sposób, że chcą brać w nim udział (mimo że posiadali wiedzę o toczącym się postępowaniu) i zaktywizowali się dopiero po wydaniu decyzji i po uzyskaniu przez nią przymiotu wykonalności. Interes prawny jest kategorią obiektywną, ponieważ przysługuje podmiotowi niezależnie od jego postawy. Z tego względu nie ma również znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy twierdzenie skarżącej spółki, że "odwołujący się próbują w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy podważać decyzję środowiskową". Organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznać sprawę w jej całokształcie, niezależnie od stanowiska odwołujących się. Kolegium uznało jedynie – w pełni zasadnie – że B. B., N. G. oraz G. B. przysługuje status stron niniejszego postępowania, co samo w sobie nie przesądza jeszcze o jego wyniku.
Odnosząc się do drugiego z zarzutów skargi, tj. zarzutu naruszenia art. 127 § 1 i 1a w zw. z art. 127a w zw. z art. 134 w zw. z art. 16 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi pomimo zaistnienia przesłanek do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania jako wniesionego w dacie, gdy decyzja organu I instancji była ostateczna i wykonalna, należy w pierwszej kolejności wskazać, że w świetle ugruntowanego już stanowiska orzecznictwa i doktryny, prawo do wniesienia odwołania od decyzji przysługuje nie tylko adresatowi decyzji (stronie, której doręczono decyzję), ale również osobie, która nie została uznana przez organ za stronę, oczywiście pod warunkiem, że spełnia ustawowe kryterium nabycia statusu strony postępowania, tj. wykaże, że sprawa dotyczy jej interesu prawnego (art. 28 k.p.a.). Ponieważ ustawa wiąże początek biegu terminu do wniesienia odwołania z doręczeniem (ewentualnie ogłoszeniem) decyzji organu I instancji (art. 129 § 2 k.p.a.), kłopotliwe jest ustalenie początku biegu tego terminu dla strony, której w ogóle nie została doręczona decyzja. W literaturze i orzecznictwie przyjął się obecnie niekwestionowany już pogląd, że termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w I instancji, liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 15. wyd., Warszawa 2017, s. 695-696; K. Glibowski, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, 4. wyd., Warszawa 2017, s. 963 oraz powołana tam literatura i orzecznictwo).
Nietrafne jest zatem stanowisko skarżącej spółki, jakoby zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania w rozpoznawanej sprawie przez strony, którym doręczono decyzję organu I instancji, spowodowało, że z dniem złożenia tego oświadczenia decyzja organu pierwszej instancji stała się ostateczna i prawomocna, wskutek czego odwołania wniesione przez B. B., N. G. oraz G. B. były niedopuszczalne.
Zgodnie z art. 127a § 1 k.p.a., w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. Zgodnie z § 2 tego artykułu, z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania decyzja staje się ostateczna i prawomocna.
W ocenie Sądu, na tle przywołanych regulacji nie może budzić wątpliwości teza, że skoro prawa do wniesienia odwołania może zrzec się wyłącznie strona, której odwołanie przysługuje, nie jest dopuszczalne, aby skutki tego oświadczenia wpływały na prawa procesowe stron, które takiego oświadczenia nie złożyły. Ponadto, w świetle przytoczonych wyżej, ugruntowanych poglądów doktryny i orzecznictwa, termin do wniesienia odwołania dla strony pominiętej przez organ I instancji, jest powiązany z terminem doręczenia decyzji stronie uczestniczącej w postępowaniu. Dobitnie wskazuje to na brak związku między zrzeczeniem się prawa do odwołania przez stronę uczestniczącą w postępowaniu a prawem do odwołania strony w tym postępowaniu pominiętej. Skoro prawo do wniesienia odwołania przysługuje również stronie pominiętej (podmiotowi, który wykaże, że ma interes prawny w sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a.), tylko ona może tym prawem dysponować. Oświadczenia drugiej strony nie mogą skutkować pozbawieniem strony pominiętej podstawowego uprawnienia procesowego.
Kolegium prawidłowo uznało zatem, że oświadczenia spółek [...] i [...] o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania nie mogły wywołać również skutków w odniesieniu do B. B., N. G. oraz G. B., pozbawiając te osoby prawa do wniesienia odwołania.
Skoro decyzja organu I instancji została doręczona spółkom w dniu 10 lipca 2023 r., to termin do wniesienia odwołania przez osoby mające w tym postępowaniu interes prawny: B. B., N. G. oraz G. B. upływał z dniem 24 lipca 2023 r. Okolicznością niesporną w sprawie jest, że te osoby wniosły odwołanie w dniu 24 lipca 2023 r. Oznacza to, że zachowały one termin do wniesienia odwołania.
Ponadto Sąd w pełni podziela stanowisko Kolegium, że Wójt Gminy K. nie wyjaśnił, jaki obszar oddziaływania inwestycji przyjął, co uniemożliwia ocenę, czy prawidłowo ustalił krąg stron postępowania. Organ, weryfikując zakres oddziaływania inwestycji, nie może bezrefleksyjnie powielać ustaleń dokonanych w postępowaniu dotyczącym środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.
Niezależnie od powyższego Kolegium zasadnie dostrzegło, że w aktach organu pierwszej instancji brakuje części graficznej analizy urbanistycznej, co stanowi naruszenie § 9 ust. 2-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Według tych unormowań, wyniki analizy urbanistycznej, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy, sporządza się na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (ust. 3).
Ponadto Wójt nie ustalił, czy planowana inwestycja nie znajduje się w obszarze, w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy; w obszarze strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, a także w obszarze strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu (art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p.).
Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., nie znajdując żadnych podstaw do jego uwzględnienia. W okolicznościach niniejszej sprawy, wobec charakteru uchybień organu pierwszej instancji, Kolegium w wyniku rozpoznania odwołań B. B., N. G. oraz G. B., było obowiązane do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.