II SA/LU 176/24

II SA/Lu 176/24 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2024-04-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Anna Ostrowska
Jacek Czaja /sprawozdawca/
Joanna Cylc-Malec /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 3 pkt 4, art. 29 ust. 2, art. 29 ust. 7, art. 30 ust. 5, art. 30 ust. 6, art. 30 ust. 7
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 75, art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145, art. 135, art. 205
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Asesor sądowy Anna Ostrowska Protokolant Referent Justyna Kłosowska-Pietrynko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 28 grudnia 2023 r. nr IF-VII.7840.6.27.2023.IT w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia budowy lub wykonania innych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Krasnostawskiego z 6 listopada 2023 r. nr AB.6743.645.2023; II. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz K. L. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie decyzją z 28 grudnia 2023 r., Wojewoda Lubelski (dalej także jako: Wojewoda), po rozpatrzeniu odwołania K. K. spółki jawnej z siedzibą w L. (dalej także jako: skarżąca, spółka, inwestor), utrzymał w mocy decyzję Starosty Krasnostawskiego (dalej także jako: Starosta) z 6 listopada 2023 r. w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia dotyczącego zamiaru montażu ośmiu słupków ozdobnych w K. od strony ul. C. na działce nr ewidencyjny [...] i nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu objętego obowiązkiem zgłoszenia.
Decyzja zapadła w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy.
Spółka 22 września 2023 r. złożyła wniosek dotyczący zgłoszenia zamiaru montażu ośmiu słupków ozdobnych od strony ul. C. na działce nr [...] w K.
Postanowieniem z 4 października 2023 r., Starosta nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym zgłoszeniu do 31 października 2023 r. Spółka wykonała obowiązek pismem z 23 października 2023 r.
Decyzją z 6 listopada 2023 r. Starosta, na podstawie art. 30 ust. 5 i ust. 7 pkt 1 i 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2023 r., poz. 682 ze zm., dalej jako: p.b.) wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia dotyczącego zamiaru montażu ośmiu słupków ozdobnych w K. od strony ul. C. na działce nr ewidencyjny [...] i nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu objętego obowiązkiem zgłoszenia, gdyż jego realizacja może spowodować: zagrożenie bezpieczeństwa ludzi oraz wprowadzenie, utrwalenie, zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Planowana inwestycja została zakwalifikowana jako budowa ogrodzenia. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że zlokalizowanie słupków ulicznych o wysokości 100 cm równolegle do krawędzi chodnika, które będą rozdzielały teren utwardzony działki nr [...] i chodnika – działka nr [...], który to teren jest ogólnie dostępny dla ruchu pieszych może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi, a dodatkowo może wprowadzić zwiększenie uciążliwości dla terenów sąsiednich (chodnika).
Wojewoda utrzymał powyższą decyzję w mocy wskazaną na wstępie decyzją z 28 grudnia 2023 r. Organ odwoławczy zakwestionował kwalifikację spornych robót budowlanych, jako realizację ogrodzenia. Wskazał, że zamierzeniem inwestora jest montaż ośmiu słupków ozdobnych zlokalizowanych od strony ul. C., ustawionych równolegle do krawędzi chodnika w całości na terenie działki należącej do wnioskodawcy. Od strony działki nr [...] zamontowane mają zostać cztery słupki w rozstawie 2,5 m, następnie pozostawiona ma być przestrzeń wolna o szerokości 12,86 m – dojście do budynku (schody). Kolejne trzy słupki mają zostać usytuowane w rozstawie 2,5 m, następnie pozostawiona zostanie przestrzeń wolna o szerokości 6 m, stanowiąca wjazd na działkę inwestycyjną. Ostatni słupek zlokalizowany ma być bezpośrednio przy granicy z działką [...]. W związku z powyższym, wskazując na art. 3 pkt 4 p.b., Wojewoda ocenił, że słupki stanowią obiekty małej architektury, które mogą pełnić funkcję ozdobą, a także użytkową – utrzymanie porządku.
W związku z powyższym Wojewoda uznał, że realizacja takich słupków nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia, powołując przy tym art. 29 ust. 2 pkt 19 p.b.
Kolejno organ drugiej instancji wyjaśnił, że działka inwestycyjna, zgodnie z uchwałą Rady Miasta z 6 lutego 2020 r., nr XVII/127/2020 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centralnej części miasta w rejonie ulic: S., O., M., P. i K. w K., znajduje się w terenie oznaczonym jako 2.2 U - tereny zabudowy usługowej. Jest zlokalizowana w obszarze objętym ochroną konserwatorską, jako układ urbanistyczny – wpis do Rejestru Zabytków Województwa Lubelskiego pod numerem A/628. Wskazał, że – zgodnie z art. 29 ust. 7 pkt 2 p.b. – roboty budowlane, o których mowa w ust. 1-4, wykonywane na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymagają dokonania zgłoszenia, przy czym do wniosku o decyzję o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia należy dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Wojewoda zakwestionował stanowisko Starosty w zakresie, w jakim organ pierwszej instancji stwierdził, że inwestycja może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Zgodził się z inwestorem, że słupki nie stwarzają zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi. Nie będą one usytuowane w ciągu pieszym, a projektowana 2,5 metrowa odległość między słupkami nie będzie miała wpływu na swobodny ruch pieszych.
Zdaniem Wojewody kwestią uzasadniającą wniesienie sprzeciwu oraz nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w przedmiotowej sprawie jest wpływ planowanej inwestycji na zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Słupek usytuowany tuż przy granicy z działką nr [...] może wprowadzić uciążliwości dla działki sąsiedniej poprzez utrudnienie z korzystania z wjazdu na nieruchomość. Organ odwoławczy wskazał, że: "Jak wynika z ogólnodostępnej mapy Google ul. C. w K. jest ulicą jednokierunkową z wjazdem od strony ul. P. Zgodnie ze znakiem pionowym B-35 znajdującym się na wjeździe w ul. C., po prawej stronie jezdni obowiązuje zakaz postoju z wyjątkiem okresu między godziną 8.00, a 16.00 nie przekraczający 120 minut. Zakaz ten nie dotyczy niedziel." Ponadto podał, że działka nr [...] położona jest zgodnie z ww. planem miejscowym miasta K. w terenach zabudowy usługowej. Dalej wyjaśnił, że z "ogólnodostępnej mapy Google" wynika, że wjazd znajdujący się na działce nr [...], przy którym w bezpośrednim sąsiedztwie ma zostać ustawiony słupek, stanowi drogę dojazdową do galerii handlowej P. dla samochodów z zaopatrzeniem, a więc korzystają z niego samochody dostawcze. Wszystkie wskazane powyżej czynniki tj. układ komunikacyjny, funkcja usługowa budynku na działce sąsiedniej oraz związany z nią ruch samochodów dostawczych doprowadziły Wojewodę do wniosku, że planowana inwestycja może spowodować uciążliwości dla działki sąsiedniej poprzez utrudnienie bądź uniemożliwienie korzystania przez właściciela działki sąsiedniej z dojazdu do budynków usługowych dla samochodów z zaopatrzeniem.
Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję i podniosła następujące zarzuty:
I. naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:
a. art. 30 ust. 5 w zw. z art. 30 ust. 7 pkt 4 p.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów wyrażające się wadliwym przyjęciem, że realizacja zamiaru montażu ośmiu słupków ozdobnych w K. od strony ul. C. na działce o nr ewidencyjnym [...] może spowodować wprowadzenie, utrwalenie, zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich, co skutkowało wadliwym wniesieniem sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji w sprawie tego zgłoszenia i uznanie jego zasadności przez organ odwoławczy w sytuacji, gdy prawidłowe zastosowanie tych przepisów powinno prowadzić do konkluzji, że brak jest możliwości spowodowania wprowadzenia, utrwalenia, zwiększenia ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich, wobec czego wniesienie sprzeciwu jest bezzasadne;
b. art. 29 ust. 7 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 5, 6 i 7 pkt 4 p.b. w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów wyrażające się wadliwym przyjęciem, że realizacja zamiaru montażu ośmiu słupków ozdobnych, o których mowa powyżej może spowodować wprowadzenie, utrwalenie, zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich, co skutkowało wniesieniem sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno - budowlanej I instancji i uznanie jego zasadności przez organ odwoławczy w sytuacji, gdy wojewódzki konserwator zabytków decyzją z 4 maja 2022 r. znak: EN.II.5142.67.1.2022 wydał pozwolenie na podejmowanie działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru zabytków, tj. montaż słupków ozdobnych - 8 szt. na działce nr [...] przy ul. C. w K. wskazując, że montaż słupków ozdobnych jest akceptowalny ze stanowiska konserwatorskiego;
II. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
a. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w sposób dowolny i wybiórczy wyrażający się bezzasadnym oraz sprzecznym z zasadami logiki i doświadczenia życiowego przyjęciem, że z jednej strony montaż ośmiu słupków ozdobnych może spowodować wprowadzenie, utrwalenie, zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich a drugiej zaś, że organ odwoławczy nie podziela stanowiska (Starosty Krasnostawskiego), z którego wynika, że montaż słupków ozdobnych może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, podczas gdy rzetelna i wszechstronna ocena całości zebranego materiału dowodowego prowadzi do konkluzji, że montaż ośmiu słupków ozdobnych objętych zgłoszeniem nie tylko nie spowoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ale również nie spowoduje wprowadzenia, utrwalenia albo zwiększenia ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich;
b. art. 7 k.p.a. w zw. z 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zgormadzonego materiału dowodowego i nierozważenie wszystkich okoliczności sprawy jak również niewskazanie w sposób rzetelny i wyczerpujący w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ostatecznej, dlaczego organ odwoławczy uznał, że montaż słupków objętych zgłoszeniem może spowodować wprowadzenie, utrwalenie, zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich w sytuacji, gdy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazał konkretnych i realnych przesłanek, które by przemawiały za taką oceną jak również przez niewskazanie, dlaczego organ odwoławczy przyjął, że choć przesłanka zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia nie występuje to jednak wadliwie przyjął istnienie przesłanki wprowadzenia, utrwalenia, zwiększenia ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich bez skonkretyzowania, w czym dokładnie się ona wyraża.
W uzasadnieniu skargi, spółka wskazała, że tylko jeden z ośmiu słupków ma być umiejscowiony obok wjazdu na działkę nr [...], zaś pozostałe siedem ma być umieszczone w znacznej odległości od działki o numerze [...] (równolegle wzdłuż chodnika przy ul. C.). Co więcej nawet słupek mający być umiejscowionym obok wjazdu na działkę o numerze [...] w żaden sposób nie ogranicza i nie narusza prawa własności właścicieli tej działki, nie wchodzi w jej przestrzeń ani nie utrudnia wjazdu na tą nieruchomość, ponieważ znajduje się w całości na działce, której dotyczy zgłoszenie – nie będzie położony na chodniku ani w świetle wjazdu na działkę nr [...]. Zakwestionowała stanowisko Wojewody, wskazując, że zakłada ono dopuszczenie naruszania prawa własności każdoczesnych właścicieli działki [...] (skarżącej spółki) poprzez uczynienie z jej narożnej części poszerzenia drogi dojazdowej dla samochodów z zaopatrzeniem wjeżdżających na działkę [...]. Strona wskazała, że z dokumentacji fotograficznej w okresie przed modernizacją budynku na działce skarżącej spółki w identycznym miejscu na działce nr [...] a więc bezpośrednio obok wjazdu na działkę o numerze [...] bvł umiejscowiony słup ogrodzenia tej działki jak również betonowa latarnia uliczna. Podkreśliła także, że działka o numerze [...] nie jest obciążona żadną służebnością na rzecz każdoczesnych właścicieli działki o numerze [...], w szczególności służebnością przechodu i przejazdu czy też służebnością drogi koniecznej
W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji oraz przyznanie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności jest prawidłowa kwalifikacja prawna planowanych robót budowlanych, ponieważ ma to wpływ na rozstrzygnięcie pozostałych zagadnień. W zgłoszeniu i piśmie z 20 października 2023 r. wskazano, że planowany jest montaż ośmiu ozdobnych słupków stalowych o wysokości 100 cm. Wojewoda słusznie ocenił, że planowane obiekty nie stanowią ogrodzenia, lecz są to obiekty małej architektury. Zgodnie z definicją legalną przez obiekt małej architektury należy rozumieć niewielkie obiekty, w szczególności kultu religijnego, jak np. kapliczki, krzyże przydrożne, figury; posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej; a także obiekty użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki (art. 3 pkt 4 p.b.). Stanowisko Wojewody w tym zakresie należy zatem w pełni zaaprobować, gdyż planowaną inwestycję należało zakwalifikować, jako zespół obiektów małej architektury, słupki będą pełnić funkcję ozdobną i użytkową (utrzymanie porządku).
W związku z powyższym należy zauważyć, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 19 p.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa obiektów małej architektury, z wyjątkiem obiektów małej architektury w miejscach publicznych. Nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa obiektów małej architektury w miejscach publicznych (art. 29 ust. 1 pkt 28 p.b.). Co do zasady zatem realizacja obiektów małej architektury nie podlega żadnej formie reglamentacji, natomiast jeżeli są realizowane w miejscach publicznych podlegają zgłoszeniu.
Na podstawie art. 29 ust. 7 pkt 2 p.b. roboty budowlane, o których mowa w ust. 1-4 wykonywane na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymagają dokonania zgłoszenia, przy czym do zgłoszenia należy dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Działka, na której planowana jest inwestycja znajduje się na obszarze objętym ochroną konserwatorską, jako układ urbanistyczny objęty wpisem do Rejestru Zabytków Województwa Lubelskiego pod numerem A/628. Okoliczność ta nie była kwestionowana przez strony. Mając na uwadze powyżej przywołane przepisy i okoliczności, należało stwierdzić, że realizacja planowanej inwestycji wymagała dokonania zgłoszenia oraz przedłożenia pozwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków.
Starosta i Wojewoda nie kwestionowali, że inwestor spełnił przesłankę w postaci uzyskania pozwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków.
Organ administracji architektoniczno-budowlanej może w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw (art. 30 ust. 5 zd. 2 p.b.). Nałożenie w drodze postanowienia obowiązku uzupełnienia zgłoszenia przerywa bieg terminu (art. 30 ust. 5d p.b.). W niniejszej sprawie sprzeciw wniesiono z zachowaniem ustawowego terminu, co nie było kwestionowane.
Ustawodawca w art. 30 ust. 6 p.b. wskazał przypadki, gdy organ zobligowany jest do wniesienia sprzeciwu – m. in. gdy zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (pkt 1). Natomiast na podstawie art. 30 ust. 7 p.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować: pkt 1 – zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia; pkt 2 – pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków; pkt 3 – pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych; pkt 4 – wprowadzenie, utrwalenie, zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.
Nie można tracić z pola widzenia, że w sytuacji, gdy realizacja konkretnego zamierzenia budowlanego jest zwolniona z jakiejkolwiek formy reglamentacji nie dochodzi do kontroli administracyjnej zgodności obiektu z prawem budowlanym przed przystąpieniem do budowy – chociaż oczywiście podlega reżimowi prawa budowlanego i innych właściwych ustaw. Ustawodawca dostrzega jednak, że zwykle nie są to obiekty o znacznych rozmiarach i nie są skomplikowane pod względem techniczno-budowalnym. Istotne jest jednak, że w takiej sytuacji nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę i dokonanie zgłoszenia, zatem nie podlegają badaniu pod kątem spełnienia przesłanek wymienionych w art. 30 ust. 7 p.b.
Ma to zasadnicze znaczenie w przypadku, gdy reglamentacja następuje wyłącznie na podstawie art. 29 ust. 7 p.b. Wówczas dokonanie zgłoszenia jest konieczne jedynie z uwagi na to, że roboty budowlane są wykonywane na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, nie zaś z uwagi na sam charakter realizowanego obiektu. Zdaniem Sądu w takich sprawach niewątpliwe możliwe jest wniesienie sprzeciwu w oparciu o art. 30 ust. 6 p.b. Jednakże wykładnia systemowa prowadzi do wniosku, że o ile obowiązek dokonania zgłoszenia wynika wyłącznie z art. 29 ust. 7 p.b., to wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 7 p.b. jest uzasadnione, gdy organ działając z wyższym stopniem staranności, w sposób wyczerpujący i pogłębiony wykaże ziszczenie się wskazanej w przepisie przesłanki. Przepis ten co do zasady powinien mieć zastosowanie jedynie wówczas, gdy ustawodawca przewidział, że określone roboty budowlane podlegają zgłoszeniu.
W tym miejscu należy zauważyć, że zasadniczym celem dokonania zgłoszenia w przypadku, gdy roboty budowlane będą wykonywane na obszarze wpisanym do rejestru zabytków jest ustalenie czy inwestor uzyskał pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków i czy planowana inwestycja jest zgodna z tym pozwoleniem. W tym przypadku obowiązek zgłoszenia nie wynika z charakteru planowanych robót budowlanych.
Stanowisko to potwierdza także przesłanka wskazana w art. 30 ust. 7 pkt 2 p.b., zgodnie z którą organ może wnieść sprzeciw m. in. z uwagi na stan zachowania zabytków. Jest to zasadnicza okoliczność, która podlega badaniu w przypadku postępowania prowadzonego w związku z pracami budowlanymi na obszarze wpisanym do rejestru zabytków i w tej kwestii doniosłe znaczenie ma pozwolenie konserwatora, nie zaś ocena organu administracji architektoniczno-budowlanej. Jeżeli inwestycja jest sprzeczna z pozwoleniem konserwatora, to z tego względu jej realizacja nie jest dopuszczalna. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może jednak wkraczać w kompetencje konserwatora.
Reasumując powyższe rozważania należy podkreślić, że okoliczności wskazane w art. 30 ust. 7 pkt 1-4 p.b. zasadniczo nie mogą wystąpić w przypadku robót budowlanych, które są zwolnione z jakiejkolwiek formy reglamentacji – ponieważ właśnie z tego względu, że są to proste konstrukcje, zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia lub dokonania zgłoszenia. W przypadku prac prowadzonych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków przyczyną poddania inwestycji reglamentacji nie są same prace budowlane, a jedynie konieczność ochrony tego obszaru z uwagi na jego szczególne walory. Skoro ustawodawca nie dostrzega potencjalnego zagrożenia w samym prowadzeniu robót budowlanych i z tego względu rezygnuje z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i dokonania zgłoszenia, to nie można tej okoliczności pomijać, a postępowanie wywołane dokonaniem zgłoszenia należy prowadzić z uwzględnieniem podstawy prawnej, wprowadzającej obowiązek dokonania tego zgłoszenia. W związku z powyższym w przypadku, gdy jedyną podstawą dokonania zgłoszenia jest fakt, że prace budowlane będą prowadzone na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, to o ile organ uznaje za uzasadnione wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 7 p.b. powinien dołożyć szczególnej staranności przy wykazaniu ziszczenia się tej przesłanki, mając na uwadze, że nie jest to przepis skorelowany z procedurą dokonania zgłoszenia w przypadku opisanym w art. 29 ust. 7 p.b.
Należy podkreślić, że decyzje wydawane na podstawie art. 30 ust. 7 p.b. mają charakter uznaniowy, co nie oznacza dowolności działania organu administracyjnego. Decyzje uznaniowe wymagają od organu szczegółowego uzasadnienia i precyzyjnego wskazania, jakie zindywidualizowane, wykazane okoliczności przemówiły za konkretnym rozstrzygnięciem. Uzasadnienie takiej decyzji powinno zawierać wyczerpującą argumentację, znajdującą potwierdzenie w poczynionych w toku przeprowadzonego postępowania ustaleniach tj. wyjaśnić okoliczności, które przemawiają za przyjęciem, że zaistniały przesłanki dające podstawy do wniesienia sprzeciwu. Uzasadnienie takiej decyzji powinno być zrozumiałe dla strony postępowania i stwarzać możliwość kontroli zarówno przez nią jak i przez sąd administracyjny prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję i pozwalać na weryfikację motywów rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 767/21).
Wojewoda słusznie nie zgodził się ze stanowiskiem Starosty, że realizacja planowanej inwestycji może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, jednakże stwierdził, że zachodzi przypadek określony w art. 30 ust. 7 pkt 4 p.b., czyli że dojdzie do wprowadzenia, utrwalenia, zwiększenia ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że organ nie musi udowodnić, że takie niebezpieczeństwo istnieje, lecz stanowisko to powinno zostać oparte na całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych. W świetle powyżej poczynionych rozważań, należy stwierdzić, że organ powinien takie stanowisko poprzeć pogłębioną analizą stanu faktycznego i prawnego. Należy szczegółowo wyjaśnić, dlaczego jego sporna inwestycja może spowodować skutki wskazane w art. 30 ust. 7 pkt 4 p.b.
W niniejszej sprawie Wojewoda tego obowiązku zaniechał. Należy zauważyć, że uzasadnienie organu pierwszej instancji było nader lakoniczne, a również organ odwoławczy nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący, rzetelny i przekonujący podstaw utrzymania w mocy decyzji, którą wniesiono sprzeciw. W szczególności należy podkreślić, że twierdzenia Wojewody nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że organ drugiej instancji ograniczył się do zgromadzenia zdjęć z "ogólnodostępnej mapy Google" i na tak ustalonym stanie faktycznym oparł swoje rozstrzygnięcie. W orzecznictwie wprawdzie jest akceptowana możliwość dopuszczenia w sprawie jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy (art. 75 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. 2023 r., poz. 775; dalej jako: k.p.a.), zatem także danych pochodzących z portali internetowych (por. m. in. wyrok NSA z 12 kwietnia 2023 r., sygn. II OSK 1285/20 i cyt. tam orzecznictwo). Sąd akceptuje zatem stanowisko, że może to być dowód uzupełniający, świadczący o prawidłowości ustalonego stanu faktycznego na podstawie pozostałych środków dowodowych. Nie można jednak zaakceptować sytuacji, gdy organ opiera rozstrzygnięcie jedynie na dowodzie z portalu internetowego – zwłaszcza, gdy mógłby przeprowadzić np. oględziny. Ponadto zdjęcia znajdujące się na portalu Google, które dołączono do akt sprawy, wykonano w lipcu 2019 r., zatem mogą przedstawiać stan nieaktualny. Zdjęcia nie pozwalają także na ustalenie granic działek i odniesienie ich do stanu faktycznego. W szczególności należało zweryfikować, czy aktualnie przy granicy nieruchomości znajdują się inne obiekty małej architektury (np. słupki), elementy bramy, latarnie.
W związku z powyższym należy stwierdzić, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
Wojewoda dokonał także nieprawidłowej wykładni art. 30 ust. 7 pkt 4 p.b. Ochronie przewidzianej przez ten przepis podlega tylko zgodne z prawem korzystanie przez właścicieli terenów sąsiednich z ich własnych nieruchomości. Przepis nie tworzy uprawnienia po stronie właścicieli terenów sąsiednich do korzystania w jakimkolwiek zakresie z nieruchomości inwestora. Ustawodawca zauważył, że niektóre inwestycje realizowane na konkretnej nieruchomości mogą oddziaływać na nieruchomości sąsiednie, wprowadzając ograniczenia lub uciążliwości, będą to np. ograniczenia w prawie zabudowy lub uciążliwości w postaci przysłaniania czy zacieniania nieruchomości sąsiednich. Z uzasadnienia Wojewody wynika, że "wjazd znajdujący się na działce nr [...], przy którym w bezpośrednim sąsiedztwie ma zostać ustawiony słupek stanowi drogę dojazdową do galerii handlowej P. dla samochodów z zaopatrzeniem, a więc bez wątpienia korzystają z niego samochody dostawcze". Dalej zaś wyjaśnia "planowana inwestycja może spowodować uciążliwości dla działki sąsiedniej poprzez utrudnienie bądź uniemożliwienie korzystania przez właściciela działki sąsiedniej z dojazdu do budynków usługowych dla samochodów z zaopatrzeniem." Z uzasadnienia tego wynika założenie organu, że podmioty trzecie, w celu dojazdu do nieruchomości sąsiedniej korzystają z działki inwestora tj. przejeżdżają przez nią. Jeżeli taka sytuacja zachodzi, to takie nieuprawnione naruszanie prawa własności przez podmioty trzecie, nie korzysta z żadnej ochrony. W istocie tym bardziej zasadne jest działanie inwestora, który poprzez realizację słupków uniemożliwi naruszenie jego prawa własności, na co trafnie wskazano w treści skargi.
W sprawie nie ustalono, aby działka inwestora była obciążona służebnością, a sama spółka podkreślała, że takiego prawa nie ustanowiono na rzecz właściciela działki nr [...].
Z tych też przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.
Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji powinien poddać jeszcze raz ocenie zgłoszenie skarżącej spółki tj. rozważyć, czy określone względy wskazują na zasadność wniesienia sprzeciwu na podstawie w art. 30 ust. 7 pkt 4 p.b. Ewentualne stwierdzenie, że taka sytuacja zachodzi, wymaga szczegółowego uzasadnienia, znajdującego potwierdzenie w prawidłowo zgromadzonym materiale dowodowym. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ będzie związany oceną prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i wynikającymi z niego wskazaniami co do dalszego postępowania.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Na koszty poniesione przez skarżącą składały się kwoty: 500 zł uiszczonego wpisu, 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł.