II SA/Lu 174/26

II SA/Lu 174/26 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2026-05-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2026-03-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Grzegorz Grymuza
Jerzy Parchomiuk /przewodniczący/
Maciej Gapski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędzia WSA Maciej Gapski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 maja 2026 r. sprawy ze skargi F. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2026 r., znak: [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Marszałka Województwa L. z dnia [...] stycznia 2026 r., znak: [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz F. L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do sądu decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2026 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania F. W. z siedzibą w L. (dalej jako: skarżąca lub Fundacja), utrzymano w mocy decyzję Marszałka Województwa L. (dalej jako: Marszałek) z dnia 26 stycznia 2026 r. w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie treści obecnie realizowanych planów/programów naprawczych dla szpitali wojewódzkich oraz sprawozdań złożonych w związku z realizacją planów/programów naprawczych w okresie od 1 stycznia 2025 r. do dnia rozpatrzenia wniosku.
Stan sprawy przedstawia się następująco:
F. W. w dniu 13 stycznia 2026 r. złożyła wniosek do Marszałka Województwa L. za pośrednictwem poczty elektronicznej o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: treści obecnie realizowanych planów/programów naprawczych dla szpitali wojewódzkich oraz sprawozdań złożonych w związku z realizacją planów/programów naprawczych w okresie od 1 stycznia 2025 r. do dnia rozpatrzenia wniosku.
Organ I instancji uznał, że istnieje konieczność wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy. Stanowisko Marszałka zawarte w decyzji oraz jej uzasadnieniu zostało w pełni zaakceptowane i powtórzone w zaskarżonym orzeczeniu Kolegium.
Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz. U. z 2022 r., dalej jako u.d.i.p.) prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Stosownie do art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p.: odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji; do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym, że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.
Organ odwoławczy podkreślił, że art. 11 ust. 2 i ust 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2026 r. poz. 85, dalej u.z.n.k.), ust. 2 przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności; ust. 4. Wykorzystanie lub ujawnienie informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi czyn nieuczciwej konkurencji, w szczególności gdy następuje bez zgody uprawnionego do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi i narusza obowiązek ograniczenia ich wykorzystywania lub ujawniania wynikający z ustawy, czynności prawnej lub z innego aktu albo gdy zostało dokonane przez osobę, która pozyskała te informacje, dokonując czynu nieuczciwej konkurencji.
Kolegium podniosło, że wprawdzie samodzielne publiczny zakład opieki zdrowotnej (SPZOZ) nie jest w świetle ustawy o działalności leczniczej przedsiębiorcą. Jednak w świetle tej ustawy prowadzi on regulowaną działalność gospodarczą. Tym samym na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej winien być on traktowany jako przedsiębiorca, którego tajemnica podlega ochronie. W tym zakresie powołano się na tezę wyroku WSA w Białymstoku z dnia 7 września 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 308/17, zgodnie z którą: samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej powinien być traktowany jak przedsiębiorca, którego tajemnica podlega ochronie.
Kolegium w pełni podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, które przyjmuje tak jak własne, że cyt.: "(...) jednostki ochrony zdrowia podległe Samorządowi Województwa L., których dotyczy plan/program naprawczy oraz sprawozdanie, to mające osobowość prawną podmioty funkcjonujące również na konkurencyjnym rynku, co powoduje, że zasadne jest uwzględnienie zasad poufności i konkurencyjności, szczególnie w zakresie wskazanych w ww. dokumentach danych. Dane te nie są powszechnie znane i nie powinny być ujawnione publicznie, gdyż w istocie stanowią znaczną wartość gospodarczą. We wnioskowanych dokumentach zawarte są między innymi dane dotyczące innowacyjnych rozwiązań odnośnie poprawy sytuacji finansowej podmiotów leczniczych. Udostępnienie danych daje możliwość potencjalnego wykorzystania ich przez inny podmiot, co mogłoby, zdaniem organu, dać nieuzasadnioną przewagę nad konkurencyjnymi na danym rynku podmiotami. Powyższe wniosku stały się podstawą do utrzymania w mocy decyzji Marszałka.
Skargę na decyzję organu odwoławczego złożyła Fundacja wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz przeprowadzenie dowodu z planów naprawczych szpitali, na okoliczność potwierdzenia, że zawierają tajemnicę przedsiębiorcy oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że organy nie wykazały, aby żądana informacja publiczna objęta była tajemnicą przedsiębiorcy.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jej uchylenia stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej jako: p.p.s.a.). Z uwagi na to, że uchybieniami dotknięta jest także decyzja wydana w pierwszej instancji, należało uchylić również i tę decyzję, działając w oparciu o art. 135 p.p.s.a.
Poza sporem w przedmiotowej sprawie pozostaje kwestia tego, że Marszałek Województwa należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, a żądane informacje w postaci treści obecnie realizowanych planów/programów naprawczych dla szpitali wojewódzkich oraz sprawozdań złożonych w związku z realizacją planów/programów naprawczych w okresie od 1 stycznia 2025 r. do dnia rozpatrzenia wniosku należy uznać za informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p.
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny tego, czy Marszałek, a za nim Kolegium, prawidłowo powołały się na ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na przesłankę konieczności ochrony tajemnicy przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Fundament sporu leży zatem w prawidłowym rozstrzygnięciu w uwarunkowaniach konkretnej sprawy, kolizji zachodzącej między dwiema wartościami: transparentnością życia publicznego i koniecznością ochrony informacji, których ujawnienie mogłoby mieć negatywne konsekwencje dla dysponenta tych informacji, będącego przedsiębiorcą. Jest to zatem kolizja między konstytucyjnym prawem do informacji publicznej (art. 61 Konstytucji RP) i koniecznością ochrony innych, nie mniej cennych wartości konstytucyjnych, w tym przypadku wywodzonych z wolności działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP; w doktrynie wskazuje się, że tajemnica przedsiębiorstwa może być traktowana jako prawo podmiotowe o treści majątkowej – zob. A. Michalak [w:] Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz, wyd. II, red. M. Sieradzka, M. Zdyb, Warszawa 2016, wer. el. SIP LEX, art. 11; pkt 18-19). Sam ustrojodawca w art. 61 ust. 3 Konstytucji zastrzegł, że ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Regulacja konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Ogólne dyrektywy interpretacji analizowanego przepisu są już ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak również w literaturze przedmiotu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy. Zgodnie z powszechnie akceptowanym poglądem, poszukując znaczenia tego pojęcia należy odwołać się do definicji tajemnicy przedsiębiorcy, zawartej w art. 11 ust. 2 u.z.n.k. W świetle tego przepisu, przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.
Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, w świetle przywołanego przepisu art. 11 ust. 2 u.z.n.k., ochrona danych jako tajemnicy przedsiębiorstwa wymaga spełnienia dwóch przesłanek: formalnej i materialnej. Aspekt formalny sprowadza się do podjęcia przez przedsiębiorcę stosownych działań w celu utrzymania informacji w poufności. Tajemnica przedsiębiorstwa nie obejmuje takich danych, które są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo są dla nich łatwo dostępne. Aspekt materialny wymaga dokonania oceny spornych informacji pod kątem tego, czy są to takie informacje (techniczne, technologiczne, organizacyjne lub inne), które mają wartość gospodarczą.
W żadnym z tych dwóch aspektów w sprawie nie wykazano istnienia tajemnicy przedsiębiorcy w odniesieniu do treści realizowanych przez szpitale wojewódzkie planów/programów naprawczych dla tych jednostek oraz sprawozdań z ich wdrażania, czy też realizacji. Sam fakt, że samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej w ramach swojej działalności mogą prowadzić działalność gospodarczą (co podkreśliły organy) nie świadczy o tym, że tajemnicą przedsiębiorcy objęte są plany (programy) naprawcze, którymi te podmioty zostały objęte.
Z uzasadnień decyzji organów obu instancji można wywnioskować, że Marszałek Województwa przygotował programy, czy też plany naprawcze dla szpitali wojewódzkich, jednakże nie wykazano, aby objęto je w sposób formalny tajemnicą, czyli podjęto działania w celu utrzymania tych informacji w poufności. Należy także podkreślić, że zaangażowanie środków publicznych w ramach programów naprawczych dla szpitali publicznych w sposób istotny ogranicza poufność tego rodzaju dokumentów oraz sprawozdań z ich realizacji.
Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a-h u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o:
a) majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych,
b) innych prawach majątkowych przysługujących państwu i jego długach,
c) majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych
d) majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach,
e) dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w lit. a-c, mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych, oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat,
f) długu publicznym,
g) pomocy publicznej,
h) ciężarach publicznych.
Mając na względzie, że ustawodawca w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit c, f, g i h u.d.i.p. wprost wskazuje na konieczność udostępniania informacji o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz długu publicznym, pomocy publicznej oraz ciężarach publicznych ograniczenie prawa do uzyskania informacji o realizowanych przez Marszałka Województwa L. programach (planach) naprawczych dla szpitali wojewódzkich oraz sprawozdań z ich realizacji nie wydaje się dopuszczalne.
Organy nie potrafiły przy tym w uzasadnieniu decyzji odmownej wiarygodnie sprecyzować jaki interes (gospodarczy) przedsiębiorcy przemawia za brakiem udostępniania informacji. Wszak z pewnością żądane dane nie dotyczą informacji o charakterze technicznym, technologicznym i organizacyjnym. Dlatego też również w zakresie materialnym nie można zasadnie wywieść, że żądane we wniosku z dnia 13 stycznia 2026 r. przez Fundację dane objęte są tajemnicą przedsiębiorcy.
Informacje żądane przez Fundację tylko hipotetycznie mogą mieć pewną wartość gospodarczą, jednakże ich udostępnienie nie naraża przedsiębiorcy (szpitali wojewódzkich) na szkodę. Powoływanie się przez Marszałka na ewentualne zmniejszenie konkurencyjności szpitali wojewódzkich na rynku usług medycznych, przy uwzględnieniu zasad poufności i konkurencyjności jest zupełnie nieprzekonujące. Powoływanie się zatem na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. jest w odniesieniu do wniosku Fundacji z dnia 13 stycznia 2026 r. zupełnie nieuprawnione.
Konkludując należy podkreślić, że rolą sądu jest ocena, czy żądana informacja publiczna, w zakresie programów/planów naprawczych sporządzonych przez Marszałka Województwa dla szpitali wojewódzkich i sprawozdania z ich realizacji, jest informacją objętą tajemnicą przedsiębiorcy. W niniejszej sprawie Sąd uznał, że owa tajemnica, na którą powołuje się Marszałek, nie może stać się podstawą do odmowy udostępnienia żądanej informacji. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit c u.d.i.p. informacje dotyczące dysponowania majątkiem jednostek samorządu terytorialnego podlegają udostępnieniu na podstawie i zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem Sądu wartość, jaką jest konstytucyjne uprawnienie obywateli (mieszkańców danej wspólnoty samorządowej, a także innych podmiotów) do informacji publicznej dla umożliwienia weryfikowania sposobu rozporządzania środkami publicznymi, jest wartością wyższą od bliżej niesprecyzowanego interesu przedsiębiorcy (szpitali wojewódzkich), w postaci ochrony potencjalnej tajemnicy. Dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. uchylono zaskarżone decyzje o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
Konsekwencją uchylenia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej wydanych przez organy jest konieczność ponownego rozpatrzenia wniosku Fundacji z dnia 13 stycznia 2026 r. Marszałek Województwa powinien wziąć pod uwagę ocenę prawną przedstawioną w niniejszym wyroku, którą stosownie do art. 153 p.p.s.a. jest związany. Rozpatrzenie wniosku powinno nastąpić poprzez udostępnienie informacji publicznej za pomocą czynności materialno-technicznej lub wydanie decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Zwrot kosztów objął uiszczony wpis od skargi (200 zł).
Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji wyroku.