II SA/Lu 169/23

II SA/Lu 169/23 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2023-05-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Brygida Myszyńska-Guziur
Grzegorz Grymuza /sprawozdawca/
Jerzy Parchomiuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 344
art. 124; art. 124a; art. 128 ust.4;
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Dz.U. 2017 poz 1073
art. 50 ust.1; art. 15 ust.2 pkt 1 i pkt 10; art. 15 ust.3 pkt 4a i 4b;
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur Protokolant Referent Elwira Szymaniuk-Szkodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2023 r. sprawy ze skargi Polskiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. z siedzibą w Tarnowie na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 20 grudnia 2022 r., znak: GN-BP.7534.1.14.2022.JH w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Wojewoda Lubelski decyzją z dnia 20 grudnia 2022 r., nr GN-BP.7534.1.14.2022.JH, po rozpatrzeniu odwołania A. R., uchylił decyzję Prezydenta Miasta Biała Podlaska z dnia 14 listopada 2022 r. znak: GN.6821.1.3.2022.TR2 w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia P. sp. z o.o. oddział Zakład G. w L. (dalej: "skarżąca" lub "PSG O/L.") na wybudowanie i posadowienie na działce nr [...] sieci gazowej i jednocześnie orzekł o odmowie ograniczenia sposobu korzystania z ww. nieruchomości.
Rozstrzygniecie organu zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z dnia 7 lipca 2022 r., PSG O/L. wystąpiła do Prezydenta Miasta Biała Podlaska o udzielenie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości położnej w B. obręb 4, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,0743 ha, stanowiącej własność A. R. Do wniosku załączono wypis ze zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. pod nazwą "P.— G." znak: UAB.6727.318.2022.SR2 z dnia 7 lipca 2022 r., wskazując, że planowana inwestycja jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, wskazano, że inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego, o której mowa w art. 6 u.g.n., a podjęte rokowania z właścicielką nieruchomości okazały się nieskuteczne z uwagi na wymagania właścicielki, które nie mogą być spełnione przez inwestora.
W trakcie rozprawy przeprowadzonej przed organem I instancji, właścicielka nieruchomości podniosła, że rokowania były przeprowadzone nierzetelnie i przez osobę nieuprawnioną, w związku z czym pełnomocnik PSG O/L. wniósł o odroczenie rozprawy, celem przeprowadzenia negocjacji z A. R.
Z uwagi na brak rezultatu z przeprowadzonych ponownie rokowań, PSG O/L. podtrzymał wniosek o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania oraz decyzji w sprawie niezwłocznego zajęcia nieruchomości w trybie art. 124a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344; dalej jako: "u.g.n.").
Decyzją z dnia 14 listopada 2022 r. znak: GN.6821.1.3.2022.TR2 Prezydent Miasta Biała Podlaska, na podstawie art. 124 u.g.n.:
1. Ograniczył sposób korzystania z nieruchomości położonej w obrębie 0004 B., jednostka ewidencyjna B., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,0743 ha, poprzez udzielenie zezwolenia PSG O/L. na wybudowanie i posadowienie na ww. działce nr [...] sieci gazowej ś/c dn 63 mm, PE długości 5,3 m w ulicy J. i J., o obszarze stałego zajęcia (strefa kontrolowana) - 1 m, o powierzchni do ograniczenia 5,3 m², w celu wykonania sieci gazowej.
2. Wskazał, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości obejmuje prawo wstępu na teren przedmiotowej nieruchomości w celu wykonania prac związanych z budową sieci gazowej.
3. Zobowiązał inwestora – PSG O/L. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po zakończeniu prac związanych z realizacją inwestycji, a jeżeli byłoby to niemożliwe albo powodowałoby nadmierne trudności lub koszty, wnioskodawca będzie zobowiązany stosownie do art. 128 ust. 4 u.g.n., do zapłaty odszkodowania.
W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestor uwzględniając § 17 ust. 2 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego planował usytuowanie sieci gazowej w pasie drogowym, lecz z uwagi na kolizję ze słupem sieci energetycznej usytuowanym w pasie drogowym ulicy J., w niewielkiej odległości od nieruchomości A. R. oraz konieczność uwzględnienia rozbudowy skrzyżowania ulic J. i J. nie było technicznych możliwości przeprowadzenia sieci gazowej w pasie drogowym.
W ocenie organu I instancji, § 17 ust.2 m.p.z.p. przewiduje realizację sieci i infrastruktury technicznej poza terenami przeznaczonymi dla realizacji celów publicznych, w związku z czym lokalizacja gazociągu na spornej działce jest możliwa i nie narusza innych postanowień planu ani dotychczasowego sposobu wykorzystywania działki [...]. Odnosząc się do zarzutów pełnomocnika właścicielki nieruchomości dotyczących braku spełnienia przesłanki wynikającej z art.124 ust.1 u.g.n., w zakresie zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, organ podniósł, że obowiązujące przepisy prawa nie wymagają zaznaczenia konkretnego przebiegu danej sieci w części graficznej planu.
Od decyzji odwołała się właścicielka nieruchomości – A. R. - podnosząc zarzuty dotyczące błędnego przyjęcia, że ogólne postanowienia miejscowego planu o projektowanym zamierzeniu inwestycyjnym są wystarczające dla możliwości rozstrzygnięcia o ograniczeniu korzystania z nieruchomości.
Decyzją z dnia 20 grudnia 2022 r., znak: GN-BP.7534.1.14.2022.JH Wojewoda Lubelski, uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił ograniczenia sposobu korzystania z ww. nieruchomości.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z wypisu i z wyrysu obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wynikało, by na działce będącej przedmiotem postępowania przewidziano w planie zagospodarowania przestrzennego możliwość budowy urządzeń i sieci gazowych.
Wojewoda wyjaśnił, że, aby plan miejscowy stwarzał podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n., musi nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jakie mogą być pod nią zajęte. Powołując się na zrównanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego pod względem wynikających z nich skutków prawnych, Wojewoda wskazał, że zgoda na zajęcie nieruchomości musi więc być odnoszona do inwestycji, której realizacja jest precyzyjnie przewidziana w planie miejscowym, tak jak w przypadku decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdzie przebieg danej inwestycji (w tym w przypadku sieci gazowej), musi być precyzyjnie wskazany na załączniku graficznym do decyzji.
Wojewoda stwierdził, że obowiązujący na spornym terenie plan zagospodarowania miasta B. w odniesieniu do działki [...] nie przewiduje budowy na tej działce opisanej we wniosku o ograniczenie prawa własności sieci gazowej. Tym samym nie można uznać, że skarżona decyzja jest zgodna z prawem - co oznacza konieczność jej uchylenia.
W skardze do sądu na powyższe rozstrzygnięcie, wnioskodawca ograniczenia, PSG O/L. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:
a) naruszenie art. 124 ust. 1 u.g.n., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przesłanką wydania decyzji ograniczającej korzystanie z nieruchomości jest przewidzenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dokładnego przebiegu inwestycji polegającej na posadowieniu gazociągu, w przypadku gdy przepis ten nie wskazuje aby dla spełnienia przesłanki zgodności inwestycji z planem miejscowym konieczne było zaznaczenie jej dokładnego przebiegu w części graficznej, czy też opisowej planu.
b) art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977; dalej jako: u.p.z.p.) w zw. z §17 uchwały ws. zmiany planu poprzez błędną ich wykładnię i uznanie, iż na działce będącej przedmiotem postępowania nie istnieje możliwość posadowienia inwestycji celu publicznego w postaci sieci gazowej, w przypadku, gdy plan miejscowy stanowiący podstawę lokalizację takiej inwestycji wskazuje na możliwość jej posadowienia na terenie objętym uchwałą ws. zmiany planu, na którym to terenie znajduje się działka uczestnika;
c) art. 15 ust. 2 pkt 1 i 10 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na pominięcie faktu, iż ustawodawca nie wprowadził dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymogu ustalenia szczegółowego przebiegu sieci infrastruktury technicznej, a samo sformułowanie "zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej" nakazuje przyjąć, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przybierają formę częściowo ogólną, bez konieczności precyzyjnego wyznaczania terenów dopuszczalnej inwestycji w planie, które to precyzyjne ustalenie ma miejsce dopiero w decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., co w konsekwencji skutkowało uznaniem przez organ, iż zapisy planu w przedmiotowej sprawie są zbyt ogólne do wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości;
d) art. 15 ust. 3 pkt 4a i 4b u.p.z.p. w zw. z § 17 uchwały ws. zmiany planu poprzez ich błędną wykładnię i nieuwzględnienie, iż w planie miejscowym zawiera się granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym oraz granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym "w zależności od potrzeb", a więc stanowią one elementy fakultatywne planu zagospodarowania przestrzennego, a ponadto pominięcie, iż obowiązek wynikający z zawarcia ww. fakultatywnego zapisu w planie dotyczy jedynie ustalenia "granic terenów inwestycji celu publicznego", a nie precyzyjnego ich wyznaczenia w planie.
Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje:
Kontrola legalności zaskarżonej decyzji dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej jako "p.p.s.a."), wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
Przedmiotem kontroli Sądu jest reformatoryjna decyzja Wojewody Lubelskiego z dnia 20 grudnia 2022 r., uchylająca decyzję Prezydenta Miasta Biała Podlaska z dnia 14 listopada 2022 r., o ograniczeniu sposobu korzystania nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] poprzez udzielenie zezwolenia PSG O/L. na wybudowanie i posadowienie na działce nr [...] sieci gazowej i jednocześnie orzekająca o odmowie ograniczenia sposobu korzystania z ww. nieruchomości.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 124 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Należy jednocześnie podkreślić, że zezwolenie na zakładanie i przeprowadzanie określonych instalacji uprawnia inwestora do czasowego zajęcia nieruchomości, a w konsekwencji zobowiązuje właściciela bądź użytkownika wieczystego takiej nieruchomości do znoszenia takiego zajęcia. Ponadto skutkiem udzielonego zezwolenia jest realizacja, a następnie pozostanie wykonanych ciągów, przewodów i urządzeń na nieruchomości. Dalszą konsekwencją udzielonego zezwolenia jest ciągłe korzystanie z nieruchomości przez osobę trzecią wykorzystującą wykonane na nieruchomości ciągi, przewody i urządzenia. Decyzja, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. prowadzi zatem do trwałego ograniczenia prawa do nieruchomości, gdyż sprawia, że jej właściciel lub użytkownik wieczysty ma obowiązek znoszenia stanu ukształtowanego przebiegiem urządzeń infrastruktury przesyłowej (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2551/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych; dalej jako: "CBOSA").
W świetle art. 124 ust. 2 u.g.n., udzielenie zezwolenia następuje z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej. Przepis ten stanowi wyjątek od przyjętej w art. 113 ust. 1 u.g.n. zasady, zgodnie z którą nieruchomość może być wywłaszczona tylko na rzecz Skarbu Państwa albo na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, gdyż na jego podstawie postępowanie może być wszczęte także na wniosek podmiotu, który realizuje inwestycję celu publicznego. Z kolei z art. 124 ust. 3 u.g.n. wynika, że udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.
Odnosząc się do ram prawnych wskazać należy, że wynikające z art. 124 ust. 1 u.g.n. uprawnienie organu administracyjnego do ograniczenia prawa właściciela ma charakter wyjątkowy i może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości niezbędnych prac związanych z realizacją określonej inwestycji infrastrukturalnej, a negocjacje między inwestorem i właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora (wnioskodawcy) na daną nieruchomość. W związku z tym, że decyzje wydawane na podstawie art. 124 u.g.n. naruszają interes właściciela nieruchomości poprzez ograniczenie prawa własności, ustawodawca dopuścił możliwość ich wydawania jedynie w celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizacji inwestycji celu publicznego, a więc takich, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 567/10, dostępny w CBOSA).
W kontekście powyższego wskazać również należy, że przedsięwzięcie inwestora stanowi inwestycję celu publicznego określoną w art. 6 pkt 2 u.g.n., zgodnie z którym celem publicznym jest budowa i utrzymanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. W orzecznictwie wypracowano stanowisko, zgodnie z którym zaliczenie inwestycji do celów, o których mowa w art. 6 u.g.n., nie pozwala jeszcze na uznanie, że mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego. Konieczne jest również określenie, czy inwestycja wiązać się będzie z urzeczywistnieniem potrzeb określonych wspólnot na poziomie gminnym, powiatowym, wojewódzkim lub krajowym. Przy tym obejmowanie przez inwestycję jedynie wycinka terytorium gminy, a nie całego terytorium wspólnoty, nie dyskwalifikuje jej jako inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 pkt 2 u.g.n. (vide np. wyrok NSA w sprawie II OSK 838/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przypomnieć w tym miejscu należy, że w niniejszej sprawie, decyzją reformatoryjną, Wojewoda odmówił ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w B., poprzez zezwolenie na wybudowanie i posadowienie sieci gazowej na ww. nieruchomości. Podstawą takiego rozstrzygnięcia było odmienne od organu I instancji ustalenie, że nie zostały spełnione warunki uprawniające do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w oparciu o wspomniany wyżej art. 124 ust. 1 u.g.n., z uwagi na niezgodność z postanowieniami obowiązującego na spornym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zgodnie, z powołanym wyżej art. 124 ust. 1 u.g.n., jedną z podstawowych przesłanek ograniczenia w drodze decyzji administracyjnej sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na wybudowanie i posadowienie sieci będącej inwestycją celu publicznego, jest zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
W ocenie skarżącej w przedmiotowej sprawie warunek ten został spełniony, bowiem wyznaczenie w miejscowym planie granic inwestycji celu publicznego nie musi nastąpić w sposób precyzyjny z uwagi na to, że w chwili uchwalania planu organ nie zawsze dysponuje wiedzą o szczegółach technicznych przyszłej inwestycji.
Odnosząc się do stanowiska skarżącej, wskazać należy, że co do zasady jest ono zasadne. We wcześniejszym orzecznictwie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrażał i w pełni podzielał pogląd, że aby plan miejscowy stwarzał podstawę do zastosowania art. 124 ust. 1 u.g.n., musi on nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty, zgoda na zajęcie nieruchomości może być przy tym odnoszona do inwestycji, której realizacja jest przewidziana w planie miejscowym, tzn. w tym planie został ustalony jej przebieg, zaś usytuowania inwestycji nie można ustalić wyłącznie na podstawie ogólnych zapisów planu miejscowego (por. wyrok WSA w Lulinie z dnia 7 czerwca 2022 r., sygn. akt I OSK 831/19 oraz wyroki NSA z 21 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 742/16, z 23 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2588/17, dostępne w CBOSA).
Jednakże stanowisko takie nie znalazło akceptacji w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a więc w orzecznictwie sądu sprawującego nadzór merytoryczną sferą działalności wojewódzkich sądów administracyjnych.
Aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym w szczególności orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest inny, obecnie dominujący pogląd, zgodnie z którym nie w każdym przypadku dla spełnienia wynikającej z art. 124 ust. 1 u.g.n. przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym konieczne jest zaznaczenie przebiegu danej sieci w części graficznej planu lub wymienienie jej z nazwy w konkretnym przepisie planu (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2022 r. sygn. akt I OSK 920/21, wyrok NSA z 7 czerwca 2022 r. sygn. akt I OSK 831/129, dostępne w CBOSA). Niewątpliwie aby plan miejscowy stwarzał podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n. musi on dopuszczać realizację celu publicznego i określać jej lokalizacje. Obowiązujące przepisy prawa nie wymagają jednakże dla spełnienia wynikającej z art. 124 ust. 1 u.g.n. przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym zaznaczenia konkretnego przebiegu danej sieci elektroenergetycznej w części graficznej planu lub wymienienia jej z nazwy w konkretnym przepisie planu.
W orzecznictwie oraz w doktrynie wskazuje się na dopuszczalność wydawania decyzji wskazanych w art. 124 ust. 1 u.g.n. na podstawie zapisów wprawdzie przewidujących infrastrukturę na określonym terenie, jednakże nie określających precyzyjnie ich przebiegu, podkreślając jednocześnie, iż im bardziej ogólne postanowienie planu miejscowego w zakresie dopuszczalności inwestycji o charakterze publicznym, tym większy margines swobody dla starosty w toku postępowania z art. 124 u.g.n. (vide: G. Matusik (w:) G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 719; wyrok NSA z dnia 23 października 2014 r. sygn. akt I OSK 537/13 oraz wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1683/17).
W tym kontekście, jak już wspomniano wyżej stanowisko skarżącej jest co do zasady słuszne, zaś za wadliwą należy uznać interpretację wymogu zgodności ograniczenia z planem miejscowym przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Jednakże, w ocenie Sądu kwestią uniemożliwiającą uwzględnienie wniosku skarżącej w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. o ograniczeniu sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości jest nie tyle brak zapisu o precyzyjnym przebiegu planowanej inwestycji, co brak dopuszczalności usytuowania sieci gazowej na działce nr ewid. [...], wynikający z zapisów planu. Tej kwestii zdaje się nie dostrzegł organ odwoławczy, bowiem o ile będące przedmiotem kontroli sądu rozstrzygnięcie o odmowie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości jest prawidłowe, o tyle argumentacja w tym zakresie jest błędna.
Dokonując analizy postanowień uchwały nr VII/28/15 Rady Miasta z dnia 30 kwietnia 2015 r., w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. pod nazwą "P.-G." wskazać należy, że na terenie spornej nieruchomości obowiązują ogólne ustalenia w zakresie infrastruktury technicznej i uzbrojenia terenu w granicach planu przewidziane w § 17 oraz § 20 planu.
Dodatkowo w ustaleniach ogólnych kwestię szeroko rozumianej realizacji celów publicznych reguluje § 6 planu.
Natomiast ustalenia szczegółowe planu wskazują, że przedmiotowa działka zlokalizowana jest na terenie oznaczonym w planie symbolem MN-6 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Ustalenia sposobu zagospodarowania dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną zawarte są w § 26 - § 31 planu. Zgodnie z § 26 ust. 2 planu, na terenach oznaczonych symbolami MN-1 do MN-54 dopuszcza się realizację i utrzymanie usług nieuciążliwych wbudowanych w budynki mieszkalne oraz infrastruktury towarzyszącej tj. drogi wewnętrzne, miejsca parkingowe, budynki garażowe, budynki gospodarcze, infrastruktura techniczna, dojścia, dojazdy, przejazdy, ogrodzenia oraz obiekty małej architektury.
Przechodząc do postanowień ogólnych planu wskazać należy, że zgodnie z § 17 ust. 1 planu ustala się możliwość zachowania, modernizacji i realizacji sieci oraz obiektów infrastruktury technicznej, a także obiektów obsługi technicznej na terenach przeznaczonych do realizacji celów publicznych, w szczególności na terenach dróg publicznych. Z kolei § 17 ust. 2 przewiduje, że dopuszcza się zachowanie, modernizację oraz realizację sieci oraz obiektów infrastruktury technicznej, a także obiektów obsługi technicznej poza terenami przeznaczonymi do realizacji celów publicznych, w szczególności dotyczy to stacji transformatorowych i przepompowni ścieków.
Natomiast § 20 planu stanowi, że w zakresie zaopatrzenia w gaz ustala się:
1) możliwość zaopatrzenia w gaz z sieci gazowej średniego ciśnienia lub niskiego ciśnienia wszystkich obiektów budowlanych;
2) dopuszczenie możliwości zaopatrzenia w gaz z indywidualnych źródeł do czasu realizacji sieci gazowej;
3) dopuszczenie wykorzystania gazu ziemnego w urządzeniach wytwarzających ciepło lub urządzeniach kogeneracji rozproszonej;
4) prowadzenie nowych sieci gazowych w pasach drogowych z zachowaniem odległości ogrodzeń od gazociągu min. 0,5 m w rzucie poziomym;
5) montowanie szafek gazowych, otwieranych od strony ulicy w linii ogrodzeń budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego, a w pozostałych przypadkach zgodnie z przepisami odrębnymi.
Będąca przedmiotem ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości inwestycja polegającą na wybudowaniu sieci gazowej jest niewątpliwie inwestycją celu publicznego. Zaliczyć należy ją do kategorii infrastruktury technicznej.
Co do zasady kwestia wyznaczenia terenów do realizacji celów publicznych uregulowana została wprost w § 6 ust. 1 planu, w którym postanowiono, że wyznacza się jako tereny do realizacji celów publicznych tereny oznaczone symbolami: KDG-1, KDZ-1 i KDZ-2, od KDL-1 do KDL-5, od KDD-1 do KDD-50, od KDPJ-1 do KDPJ-17 jako tereny dróg publicznych.
W planie wprost zatem określono tereny przeznaczone do realizacji celów publicznych.
Jednakże katalog ten nie ma charakteru zamkniętego albowiem w § 6 ust. 1 planu postanowiono, że dopuszcza się realizację celów publicznych na terenach niewymienionych w ustępie 1, na warunkach określonych w ustaleniach szczegółowych planu.
Co do zasady w planie dopuszczono więc możność realizacji celów publicznych na terenach innych niż wymienione § 6 ust. 1, jednakże tylko wówczas, gdy możliwość i warunki realizacji takich celów określone zostaną w ustaleniach szczegółowych planu.
W kontekście tego zapisu Wojewoda Lubelski w odpowiedzi na skargę wskazał, że ustalenia szczegółowe dla terenów oznaczonych w planie symbolami od MN-1 do MN-54 zawarte są w Dziale III Rozdziale 1 planu zatytułowanym "Przeznaczenie, zagospodarowanie i zabudowa terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonych symbolami od MN-1 do MN-54", paragrafy od 26 do 31. Żaden z tych przepisów nie zezwala na umieszczenie na nieruchomościach znajdujących się na terenach oznaczonych symbolem MN urządzeń infrastruktury.
Natomiast – jak wywodził dalej Wojewoda - w pozostałych rozdziałach Działu III (rozdziały 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 12 - odpowiednio przepisy § 32 ust. 2, § 38 ust. 2, § 44 ust. 2, § 50 ust. 2, § 54 ust. 2, § 57 ust. 2, 62 ust. 2, § 67 ust. 2, § 82 ust. 2 pkt 2) wyraźnie wskazuje się, że na opisanych w tych rozdziałach terenach dopuszczalna jest budowa urządzeń infrastruktury, co oznacza, że na terenach oznaczonych symbolem MN nie jest dopuszczalna budowa urządzeń infrastruktury.
Stanowisko to jest wadliwe albowiem pomija oczywistą treść § 26 ust. 2 planu odnoszącego się do terenu MN-6, na którym posadowiona miała być przedmiotowa inwestycja.
Zwrócić należy uwagę, że identyczne zapisy jak w przywołanych przez Wojewodą § 32 ust. 2, § 38 ust. 2, czy § 44 ust. 2 planu, znajdują się także w § 26 ust. 2 planu.
§ 26 ust. 2 planu stanowi bowiem, że na terenach oznaczonych symbolami od MN-1 do MN-54 dopuszcza się realizacje i utrzymanie usług nieuciążliwych wbudowanych w budynki mieszkalne oraz infrastruktury towarzyszącej takiej jak: drogi wewnętrzne, miejsca parkingowe, budynki garażowe, budynki gospodarcze, infrastruktura techniczna, dojścia, dojazdy, przejazdy, ogrodzenia oraz obiekty małej architektury.
Przepis ten wprost przewiduje możność realizacji na terenach oznaczonych symbolami od MN-1 do MN-54, a więc i na terenie MN-6, infrastruktury towarzyszącej takiej jak infrastruktura techniczna.
Z wniosku inwestora wynika, że przedmiotowa sieć gazowa nie ma charakteru sieci przesyłowej, lecz służyć ma zasileniu w gaz istniejących budynków położonych na tym terenie, tj. budynków położonych w B. przy ul. J. i J.
Inwestycję taką zaliczyć należy zatem do kategorii infrastruktury technicznej towarzyszącej, o której mowa w § 26 ust. 2 planu.
Z powyższego wynika, że ustalenia szczegółowe zawarte w § 26 ust. 2 planu umożliwiają co do zasady realizację na terenach od MN-1 do MN-54 urządzeń infrastruktury technicznej towarzyszącej.
Analogiczny sens ma również przywoływany wyżej § 17 ust. 2 planu. Wprawdzie bowiem § 17 ust. 1 planu nakazuje realizację sieci oraz obiektów infrastruktury technicznej na terenach przeznaczonych do realizacji celów publicznych, w szczególności na terenach dróg publicznych, jednakże § 17 ust. 2 planu dopuszcza realizację sieci i obiektów infrastruktury technicznej poza terenami przeznaczonymi do realizacji celów publicznych.
Treść powyższych postanowień, ze względu na swój ogólny charakter i z uwagi na istnienie przepisu § 20 pkt 4 planu dotyczącego bezpośrednio realizacji nowych sieci gazowych, nie daje jednakże podstawy do uznania za spełnioną, wynikającej z art. 124 ust. 1 u.g.n, przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym.
§ 26 ust. 2 planu ma ogólny charakter i dotyczy możności realizacji szeroko rozumianej infrastruktury technicznej towarzyszącej, bez określenia poszczególnych kategorii tych urządzeń.
Podobnie ogólny charakter ma również § 17 ust. 2 planu, który dotyczy realizacji sieci oraz obiektów infrastruktury technicznej w ogólności, a więc bez rozróżniania poszczególnych kategorii i rodzajów infrastruktury technicznej.
Realizacji tego rodzaju zamierzenia inwestycyjnego jak będące przedmiotem wniosku o graniczenie sposób korzystania z nieruchomości, tj. budowy sieci gazowej dotyczy natomiast wprost § 20 pkt 4 planu, który stanowi, że w zakresie zasady zaopatrzenia w gaz ustala się prowadzenie nowych sieci gazowych w pasach drogowych z zachowaniem odległości ogrodzeń od gazociągu min. 0,5 m w rzucie poziomym.
Przepis § 20 pkt 4 planu ma charakter przepisu szczególnego (lex specialis) w stosunku do ogólnych postanowień § 17 ust. 2 planu oraz § 26 ust. 2 w zw. z § 6 ust. 2 planu.
§ 20 pkt 4 planu dotyczy ściśle określonej kategorii inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury technicznej jaką jest budowa nowej sieci gazowej.
O ile więc co do zasady w planie przewidziano możność realizacji szeroko rozumianych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury technicznej również poza terenami przeznaczonymi do realizacji celów publicznych to jednak, w odniesieniu do określonej kategorii tych celów w postaci budowy nowej sieci gazowej, w planie postanowiono, że prowadzenie nowych sieci gazowych ma się odbywać w pasach drogowych.
W uchwalonym i obowiązującym na tym terenie planie miejscowym ustawodawca gminny przesądził więc konieczność lokalizowania inwestycji celu publicznego w postaci budowy nowych sieci gazowych w pasach drogowych.
Skoro według wniosku inwestora przedmiotowa sieć gazowa w spornym fragmencie ma być usytuowana nie w pasie drogowym drogi publicznej, lecz na nieruchomości stanowiącej własność osoby prywatnej, to zamierzenie takie pozostaje w sprzeczności z ustaleniami planu miejscowego.
Sprzeczność lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami planu miejscowego oznacza, że tym samym projektowane ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nie następuje zgodnie z planem miejscowym
Tym samym w sprawie nie doszło do spełnienia, statuowanej w art.124 ust. 1 u.g.n., przesłanki zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Konkludując, z powołanego art. 124 ust. 1 u.g.n. wynika, że w celu realizacji inwestycji wymienionych w powyższym przepisie konieczne jest, aby plan miejscowy dopuszczał na danym terenie realizację inwestycji celu publicznego. W kontekście okoliczności przedmiotowej sprawy kwestia wtórną jest, że obowiązujące przepisy prawa nie wymagają dla spełnienia wynikającej z art. 124 ust. 1 u.g.n. przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym zaznaczenia konkretnego przebiegu danej sieci w części graficznej planu lub wymienienia jej z nazwy w konkretnym przepisie planu.
Zatem, w ocenie Sądu, w oparciu o przedstawione stanowisko orzecznictwa sądów administracyjnych oraz wskazane ustalenia planu miejscowego, pomimo błędnego uzasadnienia, właściwe jest stanowisko organu odwoławczego, że na terenie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], lokalizacja wskazanej infrastruktury w postaci budowy nowej sieci gazowej nie jest możliwa, bowiem nie pozwala na to wykładnia zapisów obowiązującego planu wykluczająca w ogóle realizację przedmiotowej inwestycji na terenie działki [...], objętej ustaleniami planu miejscowego.
W tym stanie rzeczy i z przedstawionych wyżej względów zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego nie są uzasadnione.
Chybiony jest zarzut skarżącej w zakresie naruszenia przez organ odwoławczy art. 124 ust. 1 u.g.n. Wbrew twierdzeniom skarżącej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie dopuszcza w § 17 uchwały możliwości budowy nowej sieci gazowej na spornej działce. Z tej przyczyny twierdzenia skargi nie mogą również odnieść zakładanego przez skarżącą rezultatu.
Na aprobatę nie zasługuje także zarzut dotyczący naruszenia art. 15 ust. 1 pkt 1 i 10 u.p.z.p. Przepisy te poprzez sformułowanie, "zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej" nakazują przyjąć, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przybierają formę częściowo opisową. Również określony w art. 15 ust. 3 pkt. 4a i 4b u.p.z.p. wymóg zawarcia w planie miejscowym granic terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym (4a) oraz granic terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, umieszczonych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa lub w ostatecznych decyzjach o lokalizacji drogi krajowej, wojewódzkiej lub powiatowej, linii kolejowej o znaczeniu państwowym, lotniska użytku publicznego, inwestycji w zakresie terminalu lub przedsięwzięcia Euro 2012 (4b), odnoszą się tylko do elementów fakultatywnych planu, a ponadto dotyczą jedynie ustalenia "granic terenów inwestycji celu publicznego", a nie precyzyjnego ich wyznaczenia w planie. Zarzuty te nie mogą zatem stanowić skutecznego środka podważającego zasadność rozstrzygnięcia Wojewody Lubelskiego.
W przedstawionych powyżej okolicznościach Sąd - nie znajdując podstaw dla wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego - stosownie do przepisu art. 151 powołanej na wstępie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.