II SA/Lu 166/24

II SA/Lu 166/24 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2024-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Bartłomiej Pastucha /sprawozdawca/
Grzegorz Grymuza
Jerzy Parchomiuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1225
§ 12 ust. 1,  § 272 ust. 2 i 3
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 725
art. 51 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha (sprawozdawca) Protokolant Referent Justyna Kłosowska-Pietrynko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2024 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 20 grudnia 2023 r. znak: ZOA-II.7721.11.2023.MSG w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kraśniku z dnia 25 września 2023 r. znak: PINB.5160.3.9.2023.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia 20 grudnia 2023 r., znak: ZOA-II.7721.11.2023.MSG, Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie - po rozpatrzeniu odwołania M. W. (dalej także jako "skarżąca" lub "inwestorka") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kraśniku z dnia 25 września 2023 r., znak: PINB.5160.3.9.2023, nakładającą na skarżącą obowiązek wykonania w terminie do dnia 29 grudnia 2023 r. określonych robót budowlanych przy będącej w budowie wiacie gospodarczej usytuowanej na działce nr ewid. [...] w obrębie ewid. K. , jednostka ewid. G. - uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i wyznaczył nowy termin do dnia 30 kwietnia 2024 r., natomiast w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił następująco stan sprawy:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kraśniku wszczął z urzędu postępowanie w sprawie robót budowlanych związanych z budową wiaty gospodarczej, wykonywanych na działce nr ewid. [...] w miejscowości K. , gmina G., o czym pismem z dnia 7 czerwca 2023 r. zawiadomił strony postępowania.
Z akt sprawy wynika, że działka nr ewid. [...] posiada powierzchnię 3,8235 ha (38 235 m2) i znajduje się na niej budynek mieszkalny, dwa budynki gospodarcze oraz jedna wiata, a także prowadzone są roboty budowlane przy budowie drugiej wiaty. Na podstawie kontroli przeprowadzonej w dniu 7 czerwca 2023 r. ustalono, że w wyniku dotychczas zrealizowanych robót wykonano cztery słupy o wymiarach 0,38 m x 0,38 m z cegły ceramicznej pełnej z rdzeniem żelbetowym, o wysokości 3,63 m i 3,34 m, mierzonej od górnej powierzchni stopy fundamentowej. Słupy zakotwione są w punktowych fundamentach (w postaci stóp fundamentowych). Wymiary wiaty powstałej po zakończeniu robót budowlanych po obrysie zewnętrznym słupów będą wynosić 5,99 m x 8,06 m. Wykonane słupy znajdują się w odległości 1,14 m od granicy działki nr ewid.[...] oraz 2,02 m od istniejącej na działce inwestora wiaty, która była przedmiotem odrębnego postępowania (znak: PINB.405.III.12.2018). Działka sąsiednia nr [...] na wysokości przedmiotowego obiektu nie jest zabudowana – w miejscu tym znajduje się sad owocowy. Z oświadczenia S. W. złożonego do protokołu kontroli wynika, że przebieg granicy działki został wskazany przez uprawnionego geodetę w toku zakończonego postępowania rozgraniczeniowego. Ponadto S. W. wskazał, że wykonane słupy będą stanowiły konstrukcję wiaty gospodarczej, a do zakończenia jej realizacji pozostały do wykonania dodatkowe słupy stalowe oraz konstrukcja dachu wraz z pokryciem. Wiata będąca przedmiotem niniejszego postępowania będzie służyła do przechowywania sprzętu związanego z prowadzonym gospodarstwem rolnym.
Postanowieniem z dnia 25 lipca 2023 r., znak: PINB.5160.3.9.2023, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kraśniku, działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał inwestorce prowadzenie robót budowlanych przy budowie przedmiotowej wiaty gospodarczej realizowanej na działce nr ewid. [...].
Skarżąca wniosła na powyższe postanowienie zażalenie, po rozpatrzeniu którego Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 15 września 2022 r., znak: ZOA-11.7721.11.2023, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji.
Organ drugiej instancji stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kraśniku prawidłowo zakwalifikował realizowany na działce nr ewid. [...] obiekt o wymiarach zewnętrznych 5,99 m x 8,06 m, jako wiatę, bowiem z opisu przedmiotowej inwestycji wynika, że obiekt ten jest wznoszony na dwóch rzędach słupów kotwionych w betonowych fundamentach, na których będzie się opierała konstrukcja dachu wraz z pokryciem, jednak nie będzie wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w obecnym stanie prawnym, zgodnie z treścią art. 29 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki. Organ wskazał, że z zebranego materiału dowodowego (protokołu kontroli z dnia 7 czerwca 2023 r. oraz wypisu z rejestru gruntów) wynika, że wiata będąca przedmiotem niniejszego postępowania, posiadająca powierzchnię zabudowy wynoszącą 48,28 m2, jest usytuowana na działce o powierzchni 3,8235 ha (38 235 m2), na której znajduje się już jedna wiata (o wymiarach 6,00 m x 8,00 m, która była przedmiotem postępowania znak: PINB.405.III.12.2018). Niemniej jednak, powołując się na funkcję, jaką ma pełnić przedmiotowa wiata oraz postanowienia przepisów prawa miejscowego, organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie znajdą zastosowanie przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w tym § 12 ust. 1 i § 272 ust. 2 i 3 tego aktu.
W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kraśniku decyzją z dnia 25 września 2023 r., znak: PINB.5160.3.9.2023, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nałożył na skarżącą obowiązek wykonania w terminie do dnia 29 grudnia 2023 r. robót budowlanych przy będącej w budowie wiacie gospodarczej usytuowanej na działce o nr ewid. [...] w miejscowości K. K., polegających na:
1) zmianie lokalizacji wiaty usytuowanej w odległości 1,14 m od granicy z działką sąsiednią o nr ewid.[...] na odległość co najmniej 3,00 m od tej granicy,
2) wykonaniu okapu dachu w odległości co najmniej 1,50 m od granicy z działką sąsiednią o nr ewid.[...],
3) wypełnieniu ściany północnej materiałem nierozprzestrzeniającym ognia.
M. W. wniosła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem. W treści odwołania wskazała, że w związku z poniesieniem kosztów finansowych wynikających z dotychczas wykonanych robót oraz faktem, że wydana decyzja w zasadzie powoduje konieczność rozbiórki wykonanych już elementów, chce dokonać zmiany zamierzonego sposobu użytkowania budowanej wiaty na wiatę o przeznaczeniu rekreacyjno-wypoczynkowym.
Po rozpatrzeniu odwołania Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzję jedynie w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków i ustalił w tym zakresie nowy termin - do dnia 30 kwietnia 2024 r. Stwierdził bowiem, że termin wyznaczony w decyzji pierwszoinstancyjnej byłby zbyt krótki, aby wykonać nałożony obowiązek. Natomiast w pozostałym zakresie organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 51 ustawy Prawo budowlane, który stosowany jest w sytuacji wykonania robót budowlanych w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Przepis ten daje możliwość przeprowadzenia postępowania naprawczego, którego celem jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W postępowaniu tym organ nadzoru budowlanego weryfikuje dotychczas wykonane roboty budowlane w aspekcie ich zgodności z przepisami budowlanymi, a także przepisami chroniącymi interesy osób trzecich oraz ustala, jakie ewentualnie czynności (roboty) należy podjąć dla osiągnięcia stanu zgodnego z prawem.
W ocenie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ pierwszej instancji, na podstawie prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, przenalizował cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie i na jego podstawie nałożył na inwestorkę przedmiotowych robót budowlanych konkretne, jasno określone i precyzyjne obowiązki, mając na uwadze uchybienia w usytuowaniu spornej wiaty. Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone w postanowieniu z dnia 15 września 2022 r., iż z uwagi na funkcję, jaką ma pełnić przedmiotowa wiata, oraz postanowienia przepisów prawa miejscowego, w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Powołując się na treść § 12 ust. 1 i § 272 ust. 2 i 3 ww. rozporządzenia stwierdził, że organ pierwszej instancji prawidłowo, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nakazał inwestorce wykonanie określonych w zaskarżonej decyzji obowiązków.
Odnosząc się do wniosku skarżącej o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i wydanie zgody na wznowienie robót budowlanych w obecnej lokalizacji pod warunkiem użytkowania wiaty w celach rekreacyjno-wypoczynkowych, organ drugiej instancji wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania są roboty budowlane związane z budową wiaty gospodarczej i tego rodzaju obiektu budowlanego dotyczy niniejsza decyzja. Organ odwoławczy podkreślił, że opiera swoje rozstrzygnięcie na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, z którego wprost wynika, że przedmiotowa wiata ma pełnić funkcję gospodarczą. Nie może natomiast uzależniać swoich rozstrzygnięć od deklaracji inwestora, które mają charakter przyszły i niepewny.
Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie dokonano wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniono zebrany w sprawie materiał dowodowy. Przedmiotowe postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z wymogami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ pierwszej instancji dokonał również prawidłowej subsumcji powołanych przepisów do poczynionych ustaleń stanu faktycznego sprawy, co uprawniało go do wydania rozstrzygnięcia o nałożeniu skarżącą obowiązków naprawczych. Ponadto, stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a., organ pierwszej instancji zawarł w decyzji uzasadnienie faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia, wyjaśniając jego motywy.
M. W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego. W skardze zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na:
a) nieprawidłowych ustaleniach z zakresu stanu faktycznego i oparciu rozstrzygnięcia w sprawie na tych ustaleniach, poprzez przyjęcie, na podstawie ustnego oświadczenia męża skarżącej S. W. (nie będącego stroną, właścicielem nieruchomości, ani nawet świadkiem w sprawie), który był jedynie obecny na posesji podczas oględzin, że przedmiotowa wiata będzie miała przeznaczenie gospodarcze, z całkowitym pominięciem oświadczeń skarżącej zawartych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, z których wynikało, że stawiana wiata będzie miała przeznaczenie rekreacyjno-wypoczynkowe, a następnie zaniechanie powzięcia przez organ czynności zmierzających do ewentualnej weryfikacji tego oświadczenia dodatkowymi środkami dowodowymi, co skutkowało zgromadzeniem niekompletnego materiału dowodowego i niewyjaśnieniem sprawy, a w konsekwencji nieprawidłowym przyjęciem, że do zaistniałego stanu faktycznego zastosowanie mają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a co za tym idzie możliwe jest skorzystanie z procedury opisanej w art. 50 ust. 1 oraz 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, co skutkowało wydaniem nieprawidłowego rozstrzygnięcia;
b) niewyjaśniemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z jakich przyczyn nie przeprowadzono dowodów zmierzających do weryfikacji oświadczeń strony - zawartych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji odnośnie do przeznaczenia kwestionowanej wiaty, jak też co do przyczyn, dla których całkowicie zignorowano stanowisko strony, co do faktycznego przeznaczenia kwestionowanego obiektu budowlanego;
c) naruszeniu zasady, zgodnie z którą organy administracji publicznej nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, w ten sposób, że wobec niemal identycznej wiaty, która wybudowana została na tej samej nieruchomości w analogiczny sposób w odległości około 2 metrów od stawianej obecnie wiaty, na etapie prowadzenia robót budowlanych, związanych ze wznoszeniem tej wiaty w 2018 r., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie decyzją z dnia 14 czerwca 2019 r., znak: ZOS-II.7721.7.2019, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kraśniku z dnia 4 września 2018 r., znak: PINB.405.III.12.2018, w przedmiocie umorzenia postępowanie w sprawie nałożenia na skarżącą obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stany zgodnego z prawem.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kraśniku z dnia 25 września 2023 r.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że sposób procedowania i orzekania w sprawie nie spełnia wymogów stawianych organom przez przepisy postępowania administracyjnego. Skarżąca podkreśliła, że istota sporu sprowadza się do jednoznacznego ustalenia rodzaju spornego obiektu budowlanego, posadowionego na działce skarżącej. Powołując się na wybrane orzeczenia sądów administracyjnych wskazała, że obiekt budowlany nieposiadający przegród zewnętrznych (ścian), fundamentów bądź dachu lub niezwiązany trwale z gruntem, me odpowiada definicji budynku zawartej w art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Tego rodzaju obiekty są zaliczane do kategorii budowli, której definicję normuje art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Hipoteza § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, obejmuje natomiast tylko budynki. Skoro więc wiata nie spełnia wymogów definicji zawartej w art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i nie jest budynkiem, nie odnoszą się do niej unormowania § 12 ww. rozporządzenia. Do przyjęcia, iż dany obiekt budowlany jest "wiatą" nie jest przy tym wymagane ustalenie jego gospodarczego przeznaczenia. Kwalifikacja obiektu jako "wiaty" opiera się bowiem nie na sposobie jego wykorzystywania, lecz na jego konstrukcji, która pozbawiona jest co najmniej jednej ze ścian. W ocenie skarżącej, taka sytuacja bezsprzecznie zachodzi w niniejszej sprawie.
W odpowiedzi na skargę Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Na wstępie należy podkreślić, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest dokonanie kompleksowej oceny legalności zaskarżonego aktu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i ich podstawy prawnej powołanej przez skarżącego. Ponadto, zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie z powodu zarzutów podniesionych w jej treści.
Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma ustalenie, czy w stosunku do obiektu, którego budowa jest przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, mają zastosowanie przepisy § 12 ust. 1 i § 272 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 poz. 1225 ze zm., dalej jako "r.w.t."). To bowiem te przepisy zostały powołane przez organy obu instancji jako podstawa nałożenia na skarżącą obowiązków określonych w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
O ile przypisanie przedmiotowemu obiektowi funkcji gospodarczej pozostaje w sprawie sporne, o tyle nie jest kwestią sporną kwalifikacja przedmiotowego obiektu jako wiaty. W tym zakresie ocena organów nie budzi również zastrzeżeń Sądu. Zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie bowiem wskazuje, że mamy w niniejszej sprawie do czynienia z budową obiektu pozbawionego przegród zewnętrznych, a składającego się z dwóch rzędów słupów oraz umiejscowionej na nich konstrukcji dachu wraz z pokryciem (zob. protokół kontroli z dnia 7 czerwca 2023 r. waz z załączoną do niego dokumentacje fotograficzną – k. k. 10-13 akt. adm. I inst.). Wprawdzie pojęcie wiaty nie zostało zdefiniowane w ustawie Pr.bud., jednak w języku potocznym z pojęciem tym utożsamia się właśnie "budowlę składającą się z konstrukcji dachowej wspartej na słupkach (...)" (Encyklopedia PWN, Warszawa 1996). W orzecznictwie wskazuje się, iż wiatę od budynku odróżnia przede wszystkim to, że jest ona pozbawiona wszystkich albo większości przegród zewnętrznych, a także najczęściej jej podstawowym elementem konstrukcyjnym (konstrukcją nośną), na którym osadzony jest dach, są słupy wiążące budowlę z gruntem (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 389/19, LEX nr 2939060). Nie budzi wątpliwości Sądu, ze objęty niniejszym postepowaniem obiekt realizowany przez skarżącą na działce nr ewid. [...], w pełni odpowiada powyższym cechom.
Stwierdzenie, że w sprawie mamy do czynienia z wiatą, jak słusznie wskazano w skardze, przesądza natomiast o zakwalifikowaniu przedmiotowego obiektu do kategorii budowli w rozumieniu art. 3 ust. 3 Pr.bud. (por. np. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1851/96, LEX nr 47196; z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1481/14, LEX nr 2037381). Wbrew jednak twierdzeniu skarżącej, taka kwalifikacja spornej inwestycji nie wyłącza jej z góry z zakresu przedsięwzięć budowlanych, względem których zastosowanie mają przepisy r.w.t. Zgodnie bowiem z § 2 ust. 1 r.w.t., przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem - w brzmieniu z daty orzekania przez organy - § 207 ust. 2. W ocenie Sądu, że przepisu tego jednoznacznie wynika, że przepisy rozporządzenia w pełnym zakresie mają zastosowanie nie tylko do budynków, lecz również do budowli nadziemnych i podziemnych – pod warunkiem, że są to budowle, które spełniają funkcje użytkowe budynków. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska odmiennego wyrażanego w części orzecznictwa sądów administracyjnych, iż rozporządzenie stosuje się do budowli spełniających funkcje użytkowe budynków tylko wówczas, gdy przepis szczególny rozporządzenia nie zawęża swego zakresu przedmiotowego do budynków, a takim przepisem zaważającym jest wedle tego stanowiska jest § 12 ust. 1-7 rozporządzenia, bowiem hipotezy tych norm obejmują tylko budynki (tak Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyrokach: z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1642/11, LEX nr 1341558; z dnia 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1580/23, LEX nr 3610687). W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko odmienne, w ramach którego trafnie wskazuje się, że z żadnego przepisu rozporządzenia takie zawężenie nie wynika i przepisy rozporządzenia (w tym § 12) stosuje się również do budowli pełniących funkcje użytkowe budynków, a zatem budowli służącym celom takim jak budynek, w tym budynek gospodarczy. Podkreślić należy, że pogląd ten zdecydowanie dominuje w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1379/10; z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 728/11; z dnia 26 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1594/18; z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt II OSK 189/14; z dnia 2 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3998/19, dnia 14 września 2022 r., sygn. akt II OSK 3341/19; z dnia 2 września 2021 r., sygn. akt II OSK 3096/18 – opubl. w CBOSA). Przyjęcie, że zawężenie stosowania § 12 ust. 1-7 r.w.t. jedynie do budynków wynika z faktu, iż w przepisie tym prawodawca posłużył się wyłącznie pojęciem budynku, nie jest trafne już choćby z tego względu, że w istocie również niemal wszystkie pozostałe przepisy r.w.t. (w tym przepisy, które w świetle pierwszego z powyższych poglądów orzeczniczych należy – w odróżnieniu od § 12 ust. 1-7 – stosować również do budowli spełniających funkcje użytkowe budynków, tj. § 13, § 60 i określające wymagania przeciwpożarowe przepisy § 270 i nast.), w swoim literalnym brzmieniu posługują się wyłącznie pojęciem budynku. Konieczność odpowiedniego stosowania tych norm również do budowli spełniających funkcje użytkowe budynków, wynika więc każdorazowo ze sposobu wyznaczenia zakresu przedmiotowego r.w.t. dokonanego w jego w § 2 ust. 1.
W związku z powyższym, skoro w niniejszej sprawie przedmiotem nałożonych obowiązków jest budowa obiektu należącego do kategorii budowli, ocena, czy obiekt ten winien spełniać wymogi określone w r.w.t., w tym w jego § 12 i § 272 ust. 2 i 3, wymagała ustalenia, czy w analizowanym przypadku mamy do czynienia z realizacją budowli spełniającej funkcje użytkowe budynków.
Ocena tej kwestii jest w okolicznościach niniejszej sprawy o tyle utrudniona, że obiekt objętym postępowaniem jest dopiero w trakcie budowy i tym samym do tej pory nie przystąpiono do jego użytkowania. Nie mniej jednak poczynione w sprawie ustalenia, w ocenie Sądu, uzasadniają przyjęcie, że założeniem inwestora jest w tym wypadku realizacja obiektu mającego spełniać funkcję budynku gospodarczego. Na takie przeznaczenie realizowanej wiaty wskazuje przede wszystkim oświadczenie męża skarżącej S. W. złożone podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 7 czerwca 2023 r., zgodnie z którym (cyt.) "Wiata ta ma służyć do przechowywania sprzętu związanego z prowadzonym gospodarstwem rolnym". Oczywiście oświadczenie męża skarżącej, który nie występuje w niniejszej sprawie w roli inwestora, ani nie posiada tytułu prawnego do terenu inwestycji, samoistnie nie przesądza o zamierzonej funkcji realizowanego obiektu, jednak w okolicznościach niniejszej sprawy oświadczeniu temu nie sposób odmówić wiarygodności. Na gospodarcze przeznaczenie realizowanego obiektu wskazuje bowiem również dotychczas zrealizowana cześć jego konstrukcji, której podstawowym elementem są trwale związane z gruntem słupy z cegły ceramicznej pełnej z rdzeniem żelbetowym, których wysokość przekracza 3 m. Ponadto obiekt ten znajduje się w skrajnej części działki nr ewid. [...], w znacznej odległości od zlokalizowanego na niej budynku mieszkalnego, a zatem nie sposób uznać, że został zaplanowany jako zaplecze rekreacyjno-wypoczynkowe dla mieszkańców tego budynku – zwłaszcza że w bezpośrednim sąsiedztwie realizowanej wiaty (w odległości 2,02 m) zlokalizowana jest inna wiata, o podobnej konstrukcji i wymiarach, która – jak wynika z dołączonej do akt dokumentacji fotograficznej (k. 31-32 akt adm. II inst.) – już wykorzystywana jest w celach gospodarczych, tj. do przechowywania sprzętu rolniczego. Zdaniem Sądu, okoliczności te jednoznacznie wskazują, że również wiata będąca przedmiotem niniejszego postępowania realizowana jest jako obiekt przeznaczony do przechowywania sprzętu rolniczego, a więc mający pełnić funkcję budynku gospodarczego. Taki zresztą zamierzony sposób użytkowania spornego obiektu skarżąca w istocie potwierdziła w treści odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, Wprawdzie w odwołaniu inwestorka jednocześnie zadeklarowała zmianę zaplanowanej funkcji przedmiotowej wiaty na obiekt rekreacyjno-wypoczynkowy, celem pozostawienia jego zrealizowanej części w dotychczasowej lokalizacji. W ocenie Sądu deklaracja ta została jednak złożona jedynie na potrzeby toczącego się postępowania administracyjnego i prawidłowo organ odwoławczym - uwzględniając dotychczasowe okoliczności realizacji przedmiotowej inwestycji - nie przyjął jej za miarodajną podstawę kwalifikacji funkcji realizowanego obiektu.
Zasadne jest wobec tego uznanie, że przedmiotem niniejszego postępowania są roboty budowlane przy budowie budowli spełniającej funkcję użytkową budynku – w tym wypadku budynku gospodarczego, a zatem zgodnie z § 2 ust. 1 r.w.t., do robót tych mają zastosowanie przepisy r.w.t., w tym § 12 i § 272 rozporządzenia. Oczywiste jest natomiast, że wykonywane roboty - ze względu na lokalizację realizowanego obiektu w odległości wynoszącej jedynie 1,14 m od granicy działką sąsiednią o nr ewid.[...] - wymogów określonych w tych przepisach nie spełniają.
Na ocenę zasadności stanowiska organów co do niezgodności przedmiotowej wiaty z ww. przepisami techniczno-budowalnymi, nie może mieć wpływu ewentualna odmienna ocena legalności drugiej wiaty zlokalizowanej na działce nr ewid. [...], która była przedmiotem odrębnego postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kraśniku (znak: PINB.405.III.12.2018). Stanowisko przyjęte przez organy w tym postępowaniu - jako odnoszące się do innego obiektu - nie jest wiążące w niniejszej sprawie, tym bardziej, że nie było przedmiotem kontroli sądowej. Odmienna ocena legalności kontrolowanych w tych sprawach obiektów nie może też świadczyć o naruszeniu art. 8 § 2 k.p.a., albowiem jednostkowa decyzja, nawet wydana w tożsamym prawnie i faktycznie stanie sprawy, nie świadczy jeszcze o utrwalonej praktyce, o której mowa w tym przepisie. Przez utrwaloną praktykę należy rozumieć zgodne z prawem, akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych. Fakt zatem wydania wymienionej, jednostkowej decyzji administracyjnej w sprawie drugiej wiaty zlokalizowanej na działce nr ewid. [...], nie może świadczyć o naruszeniu przez organy zasady pewności prawa w niniejszym postępowaniu.
W związku z powyższym, jako prawidłowe ocenić należy objęcie wiaty, będącej przedmiotem niniejszej sprawy, postępowaniem naprawczym w oparciu o przesłankę wskazaną w art. 50 ust. 1 pkt 4 Pr.bud, jaką jest wykonywanie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych (m.in.) w przepisach. W wyniku przeprowadzonego w tym trybie postępowania organ nadzoru budowlanego winien natomiast nałożyć na inwestorkę stosowne obowiązki zmierzające do wyeliminowania stwierdzonej niezgodności realizowanych robót budowlanych z ww. przepisami r.w.t., stosując w tym zakresie instrumenty przewidziane w art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 Pr.bud. Obowiązki nałożone w tym celu winny jednak zostać określone w sposób adekwatny do okoliczności sprawy, a więc z uwzględnieniem cech konstrukcyjnych danego obiektu budowlanego. Ten aspekt sprawy budzi natomiast zastrzeżenia Sądu skutkujące uwzględnieniem skargi.
Przypomnieć należy, że utrzymanym w mocy zaskarżoną decyzją rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, skarżąca została na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. zobowiązana do wykonania robót budowlanych polegających na:
1) zmianie lokalizacji wiaty usytuowanej w odległości 1,14 m od granicy z działką sąsiednią o nr ewid.[...] na odległość co najmniej 3,00 m od tej granicy,
2) wykonaniu okapu dachu w odległości co najmniej 1,50 m od granicy z działką sąsiednią o nr ewid.[...],
3) wypełnieniu ściany północnej materiałem nierozprzestrzeniającym ognia.
W ocenie Sądu, obowiązek określony w pkt 1 decyzji organu pierwszej instancji nie może zostać uznany za prawidłowy w sytuacji, gdy jego realizacja musiałaby w istocie sprowadzać się do całkowitej rozbiórki dotychczas zrealizowanej części konstrukcja spornej wiaty, a następnie odbudowania jej w innym miejscu (na taki rzeczywisty charakter tego obowiązku skarżąca zwróciła uwagę w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji). W przypadku bowiem konieczności wykonania rozbiórki zrealizowanej dotychczas części obiektu, jego późniejsza odbudowa w innej lokalizacji wykracza poza zakres obowiązków, które mogą zostać nałożone na inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. Decyzja co do odbudowy obiektu w innym miejscu winna w takiej sytuacji pozostać wyłącznie w gestii inwestora. Nie może wszakże stać się w przyszłości elementem ewentualnej egzekucji nałożonego obowiązku. Dlatego też ewentualne nakazanie zmiany lokalizacji spornej wiaty celem doprowadzenia jej do stanu zgodnego z wymogami § 12 r.w.t. wymaga uprzedniego potwierdzenia przez organy, że konstrukcja przedmiotowego obiektu umożliwia wykonanie takiego obowiązku. Kwestia ta determinuje również ocenę celowości nałożenia pozostałych obowiązków określonych w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Ustaleń takich zabrakło natomiast w dotychczas przeprowadzonym postępowaniu, co świadczy o naruszeniu przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji naruszeniu art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy.
Ponownie rozpatrując sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kraśniku uwzględni przedstawione wyżej uwagi i wnioski. W szczególności organ ten ustali, czy pod względem technicznym możliwa jest zmiana lokalizacji dotychczas zrealizowanej części konstrukcji spornej wiaty bez dokonywania jej rozbiórki, i w zależności od tych ustaleń prawidłowo określi, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 Pr.bud., obowiązek zmierzający do usunięcia niezgodności przedmiotowego obiektu z prawem.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania nie orzeczono, albowiem skarżąca, będąc reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika, do czasu zamknięcia rozprawy nie złożyła stosownego wniosku o zwrot poniesionych kosztów postępowania (art. 210 § 1 p.p.s.a.).