II SA/LU 166/23

II SA/Lu 166/23 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2023-06-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Bartłomiej Pastucha /sprawozdawca/
Jerzy Parchomiuk
Joanna Cylc-Malec /przewodniczący/
Symbol z opisem
6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2421/23 - Wyrok NSA z 2024-10-30
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 71 ust.6; art. 3 pkt 6;
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 735
art. 6; art. 7; art. 77 § 1; art. 80; art. 107 § 3;
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni [...] w L. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 15 grudnia 2022 r. znak: ZOA-XXI.7721.3.2022 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokali oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia 15 grudnia 2022 r. znak: ZOA-XXI.7721.3.2022 Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie, po rozpatrzeniu odwołania Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej "N." w L. (dalej także jako "skarżąca" lub "Spółdzielnia") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin z dnia 27 października 2022 r. znak: PNB.IO.III.5160.1.2022 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokali nr [...] w budynku mieszkalnym położonym przy ul. J. w L., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności wyjaśnił, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było ponownie, na skutek uchylenia decyzją Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 marca 2022 r. znak: ZOA-XXI.7721.3.2022 r. poprzednio wydanej w sprawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin z dnia 26 stycznia 2022 r. znak: PNB.IO.1.5160.46.2021, umarzającej postępowanie administracyjne, oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wydając powyższą decyzję kasacyjną organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji nie ustalił w sposób bezsporny podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu. Akta sprawy nie zawierały bowiem informacji o tym, kto jest właścicielem lub zarządcą lokali usługowych będących przedmiotem postępowania. Ponadto organ drugiej instancji wytknął brak uwierzytelnień na zamieszczonych w aktach kopiach dokumentów.
Rozpatrując sprawę ponownie organ pierwszej instancji uzyskał poświadczone za zgodność z oryginałem decyzje Prezydenta Miasta Lublin, tj.:
- decyzję nr 101/191 z dnia 22 marca 2006 r. znak: AAB.II.MG.7353/159/06, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Spółdzielni Mieszkaniowej "K." w upadłości w L. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania lokali usługowo-handlowych nr [...] na przedszkole niepubliczne, w istniejącym budynku wielorodzinnym zlokalizowanym na działkach nr ewid. [...] przy ul. J. w L.;
- decyzję nr 581/955 z dnia 28 sierpnia 2008 r. znak: ABU.PB. 1.2.7353-1059/08 zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą J. C. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania lokalu usługowego nr [...] na przedszkole niepubliczne jednooddziałowe wraz z wykonaniem wewnętrznych instalacji, w budynku zlokalizowanym na działce nr ewid. [...] przy ul. J. w L.
Organ ustalił jednocześnie, że Wojewoda Lubelski decyzją z dnia 25 marca 2022 r. znak: IF-VII.7840.1.56.202l.DB odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia 22 marca 2006 r., zaś Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją ostateczną z dnia 23 listopada 2022 r. znak: DOA.7110.129.2022.KKA utrzymał w mocy decyzję Wojewody Lubelskiego. Z kolei decyzją z dnia 29 marca 2022 r. znak: IF-VII.7840.1.57.2021.DB Wojewoda Lubelski odmówił stwierdzenia nieważności powołanej wyżej decyzji z dnia 28 sierpnia 2008 r., zaś Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją ostateczną z dnia 4 listopada 2022 r. znak: DOA.7110.128.2022.KKA utrzymał w mocy decyzję Wojewody Lubelskiego.
Ponadto ustalono, że spółdzielcze własnościowe prawa do lokali nr [...], znajdujących się w budynku przy ul. J. w L., przysługuje P. P.
W dniu 19 maja 2022 r. uprawnieni pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego miasta Lublin dokonali kontroli sposobu użytkowania przedmiotowych lokali. W wyniku kontroli ustalono, że w obiekcie nie są prowadzone żadne prace budowlane. W obrębie lokali nr [...] układ pomieszczeń oraz sposób ich użytkowania są zgodne z decyzją Prezydenta Miasta Lublin z dnia 22 marca 2006 r. Podczas kontroli funkcjonowało tam przedszkole i w obiekcie znajdowały się dzieci. Dzieci nie były natomiast obecne w lokalu nr [...]. Jednakowoż stwierdzono, że jest on wykonany i użytkowany zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta Lublin z dnia 28 sierpnia 2008 r. W lokalu tym nie stwierdzono nieprawidłowości, a jego stan techniczny oceniono jako dobry.
Mając na względzie powyższe ustalenia organ pierwszej instancji decyzją z dnia 27 października 2022 r., na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej zmiany sposobu użytkowania lokali nr [...] w budynku mieszkalnym położonym przy ul. J. w L.
Odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin wniosła Spółdzielnia, a także – jak wskazał organ odwoławczy - radca prawny I. S. reprezentująca Spółdzielnię.
W odwołaniach podniesiono, że decyzja Prezydenta Miasta Lublin z dnia 24 maja 2001 r. znak: AAB.III.4.7355/303/2001 o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego przy ul. J. w L., została wydana z wyłączeniem niewybudowanych lokali usługowych m.in. nr [...]. Zdaniem skarżących, skoro lokale te nie miały pozwolenia na użytkowanie, to nie mogło dojść do zmiany sposobu ich użytkowania, tym bardziej, że w księgach wieczystych widnieją odrębne lokale, a nie jeden lokal przedszkolny. Wskazując na powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.
Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił decyzję organu pierwszej instancji jako prawidłową.
Organ odwoławczy podkreślił, że zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy oceniać w porównaniu do sposobu użytkowania tego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie w porównaniu do sposobu użytkowania wskazanego w późniejszych decyzjach o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania.
W ocenie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy zarzut skarżących, jakoby w dacie wydania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego przy ul. J. w L. lokale usługowe nr [...] były niewybudowane. Wyłączenie tych lokali z pozwolenia na użytkowanie stanowi jedynie o tym, że lokale te wyłączono z odbioru z uwagi na nieprzeprowadzenie robót wykończeniowych. Budowa tych lokali została jednak zakończona, co wynika z decyzji z dnia 22 marca 2006 r. i z dnia 28 sierpnia 2008 r., udzielających pozwolenia na wykonanie robót budowanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania przedmiotowych lokali usługowych na przedszkole, a także z umów z dnia 22 czerwca 2007 r. o ustanowieniu spółdzielczego własnościowego prawa do przedmiotowych lokali użytkowych, zawartych pomiędzy Spółdzielnią Budowlano-Mieszkaniową "K." w upadłości w L. a P. P. Potwierdza to też wyrok Sądu Okręgowego z dnia 3 marca 2022 r. sygn. akt [...], z którego wynika, że w dniu 3 sierpnia 2009 r. Własnościowa Spółdzielnia Mieszkaniowa "N." w L. wydała zaświadczenie, że P. P. przysługuje spółdzielcze własnościowe prawa do lokali użytkowych nr [...] położonych przy ul. J. w L.
W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, wbrew stanowisku skarżących możliwa była zmiana sposobu użytkowania przedmiotowych lokali użytkowych na przedszkole. Skoro zaś Prezydent Miasta Lublin decyzją z dnia 22 marca 2006 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółdzielni Mieszkaniowej "K." w upadłości w L. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania lokali usługowo-handlowych nr [...], na przedszkole, natomiast decyzją z dnia 28 sierpnia 2008 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. C. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania lokalu usługowego nr [...] na przedszkole, decyzje te istnieją w obrocie prawnym, a jednocześnie układ pomieszczeń i sposób użytkowania lokali jest z nimi zgodny, lokale są w dobrym stanie technicznym i nie stwierdzono w nich żadnych nieprawidłowości, to brak jest podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego, co z kolei stanowi podstawę do umorzenia postępowania.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego wniosła Własnościowa Spółdzielnia Mieszkaniowa "N." w L., reprezentowana przez radcę prawnego I. S. W treści skargi skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.:
1) art. 6 k.p.a. polegające na działaniu organów według uznaniowości, a nie na podstawie przepisów prawa administracyjnego i prawa budowlanego, a także stosowaniu przepisów w sposób wybiórczy, mający na celu zbagatelizowanie błędów organów architektoniczno-budowlanych, co przejawiło się w tym, że organ nie wyjaśnił:
- czy, a jeśli tak to kiedy, została zakończona budowa lokali usługowych w budynku C-10;
- czy, kiedy i na jakiej podstawie zostały przyjęte do użytkowania lokale, skoro konkurencyjną decyzją z dnia 24 maja 2001 r. wyłączono je z użytkowania;
- kiedy i w oparciu o jaką podstawę prawną powstały lokale nr [...] oraz zostały uznane za lokale samodzielne, skoro brak jest dokumentu w postaci zaświadczenia o samodzielności tych lokali,
- czy doszło do zrealizowania decyzji nr 101/191 z 2006 r. i decyzji nr 581/955 z 2008 r. oraz czy możliwe było wykonanie robót budowlanych zmierzających do zmiany sposobu użytkowania niewybudowanych - wobec braku pierwotnej decyzji o oddaniu do użytkowania – lokali, a także w stosunku do jakiego stanu faktycznego i prawnego odnosiła się decyzja o zmianie sposobu użytkowania lokali;
2) art. 8 kpa w zw. z art. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób budzący brak zaufania do organów i pominięcie przez organ kierowania się zasadami bezstronności i równego traktowania, jak też nienależyte uzasadnienie decyzji i zawarcie w niej ogólnikowych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania strony do organów i uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji w szczególności poprzez brak wyjaśnienia:
- dlaczego organ nie odniósł się do stanu prawnego wynikającego z ksiąg wieczystych, które są założone dla każdego lokalu odrębnie, tylko odniósł się do dwóch decyzji administracyjnych, według których są to lokale o innych parametrach, a przy tym trzy lokale zostały połączone w jeden lokal przedszkolny, zaś decyzje te są "wewnętrznymi" decyzjami organów administracyjnych, które nie zostały ujawnione w obrocie prawnym, bowiem w księgach wieczystych, które funkcjonują w obrocie prawnym, są ujawnione cztery odrębne lokale o innych parametrach niż podaje organ;
- dlaczego organ umorzył sprawę co do dwóch lokali przedszkolnych, podczas gdy wniosek spółdzielni odnosił się do czterech odrębnych lokali ujawnionych w księgach wieczystych,
- dlaczego organ odmówił uznania wiarygodności stanom prawnym ujawnionym w księgach wieczystych i forsuje własną wersję "stanu prawnego administracyjnego" powstałego na użytek organu w sytuacji, gdy P. P. uznaje istnienie czterech lokali i wniósł o wydanie zaświadczenia co do tych czterech lokali;
3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym niewyjaśnienie przyczyn, dla których organ nie ustalił, w jakiej dacie powstał lokal przedszkola skoro budowa dotycząca działek, na których są posadowione przedmiotowe lokale, jest kontynuowana w oparciu o decyzję nr 739/18 z dnia 5 lipca 2018 r. wydaną dla M. Sp. z o.o. i przeniesioną na rzecz J. Sp. z o.o.;
4) art. 79 k.p.a. poprzez:
- brak zapewnienia asysty policji w celu uczestniczenia w czynnościach przedstawicieli spółdzielni, co miało na celu ukrycie, co jest faktycznie przedmiotem kontroli, skoro w protokole pracownicy organu "raz mówią o lokalach oznaczonych numerami a zaraz obok wymieniają lokal przedszkolny bez numerów, a protokoły kominiarskie i sanepidu nie wiadomo jakich lokali dotyczą",
- przeprowadzenie kontroli wyłącznie co do sposobu funkcjonowania przedszkola,
- brak wskazania, gdzie są położone cztery lokale i jakie mają parametry;
5) art. 105 § 1 k.p.a. przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie wiadomo, co było przedmiotem kontroli i ustaleń, bowiem brak jest załączenia upoważnienia do kontroli dla pracowników organu i wskazania zakresu kontroli a z protokołu wynika, że nie dokonano kontroli lokali nr [...];
6) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dowolność w wydaniu decyzji oraz niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, z którego nie wynika, dlaczego stan faktyczny i prawny jest inny dla organu administracji, niż wynika z ksiąg wieczystych i twierdzeń P. P.;
7) art. 138 § pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy wadliwej decyzji, która jest w opozycji do stanu prawnego ujawnionego w księgach wieczystych i twierdzeń P. P., a ustalenia organu administracyjnego (nie wiadomo czy prawdziwe) co do istnienia wyłącznie dwóch lokali przedszkolnych, mają walor pozaprawny i zostały wytworzone na potrzeby organów i służą jedynie usprawiedliwieniu działań organów, które są sprzeczne z Prawem budowlanym i ustawą o własności lokali, a finalnie nie zostały wprowadzone do obrotu prawnego.
Ponadto skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, tj.:
1) art. 84 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, polegające na braku zbadania w toku kontroli przestrzegania i stosowania Prawa budowlanego w zakresie przesłanek natury przedmiotowej, co spowodowało, że nie został nie został ustalony stan prawny, a jedynie bliżej nieokreślony stan faktyczny (znany tylko organowi i stronom władającym lokalami), który tylko dla organu jest miarodajny i który jest w opozycji do stanu prawnego wynikającego z ksiąg wieczystych, co finalnie doprowadziło do braku rozpatrzenia sprawy zgodnie z wnioskiem Spółdzielni;
2) art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali poprzez jego niezastosowanie i brak ustalenia w toku postępowania czy lokale spełniają wymagania dla lokali samodzielnych, aby mogły funkcjonować,
3) art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez nieustalenie kiedy i na jakich warunkach właściwy organ wydał pozwolenie na użytkowanie tych lokali do 2006 r., aby było możliwe dokonanie zmiany sposobu użytkowania tych lokali w okresie do 2006 i 2008 r.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty Spółdzielnia wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zwróciła się również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skargi podkreślono, że organ pierwszej instancji ustalił stan faktyczny odpowiadający dwóm decyzjom administracyjnym oraz wywiódł, że nie nastąpiła samowola budowlana. Organ odwoławczy powielił natomiast "tok ustaleń pierwszoinstancyjnych" i finalnie stwierdził, że skoro w obrocie prawnym są obie decyzje zmieniające sposób użytkowania spornych lokali, to umorzenie postępowania jest uzasadnione. Zdaniem skarżącej, brak jest natomiast podstaw do przyjęcia, że zaistniały przesłanki umorzenia postępowania, skoro w obrocie prawnym, zgodnie ze stanem prawnym ujawnionym w Księgach wieczystych, funkcjonują cztery księgi wieczyste dla czterech lokali, co też potwierdził P. P., zaś organ "nie potwierdza tego i czyni jakieś własne ustalenia, które mają charakter wewnętrzy dla potrzeb organu w danej sprawie".
W odpowiedzi na skargę Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy nie oponował natomiast przeciwko wnioskowi skarżącej o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Również żaden z podmiotów biorących udział w sprawie w charakterze uczestników postępowania, w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia o wniosku skarżącej o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.
W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie wymaga podkreślenia, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem w granicach zakreślonych w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 i art. 4 p.p.s.a. Stosując środki określone w wyżej wskazanych ustawach sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozpoznając skargę w ramach kryteriów określonych powyższymi przepisami, Sąd doszedł do wniosku, że jest ona niezasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji z dnia 27 października 2022 r. nie naruszają bowiem prawa w stopniu dającym podstawy do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.
Dla porządku przypomnieć należy, że przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją była ocena legalności sposobu użytkowania lokali nr [...] w budynku mieszkalnym położonym przy ul. J. w L. W świetle ustaleń organów obu instancji opartych na wynikach kontroli przeprowadzonej w dniu 18 maja 2022 r., przedmiotowe lokale użytkowane są jako niepubliczne przedszkole, zaś ich stan techniczny jest dobry. Ustalenie to w istocie nie jest przez skarżącą Spółdzielnię kwestionowane. Zarzuty Spółdzielni sprowadzają się natomiast do próby podważenia legalności przystąpienia do użytkowania przedmiotowych lokali w opisany sposób. W ocenie Spółdzielni, o nielegalnym przystąpieniu do użytkowania spornych lokali jako przedszkole świadczy okoliczność, iż budowa tych lokali nie została zakończona, co Spółdzielnia wywodzi z faktu, iż lokale te zostały wyłączone z pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego przy ul. J. w L., udzielonego decyzją Prezydenta Miasta Lublin z dnia 24 maja 2001 r., znak: AAB.III.4.7355/303/2001. W ocenie skarżącej, skoro sporne lokale zostały wyłączone z ww. decyzji, a także nie uzyskały odrębnego pozwolenia na użytkowanie, nie było podstaw do wydania późniejszym czasie decyzji udzielających zgody na zmianę sposobu ich użytkowania.
Ze stanowiskiem Spółdzielni nie sposób się zgodzić.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że ustalenie, czy budowa lokali usługowych nr [...] w budynku mieszkalnym położonym przy ul. J. w L., została zakończona, była przedmiotem oceny organów architektoniczno-budowlanych oraz tutejszego Sądu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej Spółdzielni o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia 24 marca 1999 r., udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr C-10 w zespole zabudowy mieszkaniowo- usługowej przy ul. J.w L. W wyroku z dnia 25 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 576/21, oddalającym skargę Spółdzielni na decyzję ostateczną Wojewody Lubelskiego w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, że już z samego uzasadnienia decyzji z dnia 24 maja 2001 r. którą Prezydent Miasta Lublin udzielił pozwolenia na użytkowanie lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym nr C/10 w zespole zabudowy mieszkaniowo – usługowej z wyłączeniem lokali usługowych, wynika, iż powodem, dla którego nie udzielono pozwolenia na ich użytkowanie (lokali usługowych), było nie zakończenie robót wykończeniowych. Oznacza to – jak stwierdził Sąd - że w istocie zarówno lokale mieszkalne jak i znajdujące się na parterze budynku lokale usługowe już w dacie odbioru były wybudowane. Sąd przyznał, iż prawdą jest, że zgłoszenie zakończenia budowy lub uzyskanie pozwolenia na użytkowanie oznacza, że faktycznie została ona zakończona. Zgłoszenie zakończenia budowy lub uzyskanie pozwolenia na użytkowanie umożliwia legalne z niej korzystanie. Nie ulega jednak wątpliwości, że powyższe procedury mają miejsce już po wykonaniu robót budowlanych. Przepisy Prawa budowlanego nie zawierają natomiast definicji robót wykończeniowych, pozostawiając inwestorowi decyzję o ich zakresie i terminie zakończenia.
Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela powyższą ocenę co do kwestii zakończenia budowy lokali usługowych nr [...] w budynku mieszkalnym położonym przy ul. J. w L. Czym innym jest bowiem realizacja robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę, czym innym zaś wykonanie robót wykończeniowych warunkujących przystąpienie do użytkowania obiektu. W przypadku spornych lokali, jak trafnie zauważył Sąd w przytoczonym wyroku, o ich wyłączeniu z pozwolenia na użytkowanie udzielonego decyzją z dnia 24 maja 2001 r. zadecydował wyłącznie brak wykonania w tym czasie robót wykończeniowych, co wynika wprost z treści tej decyzji. Budowa tych lokali była jednak już wówczas zakończona. To zaś oznacza, że do użytkowania tych lokali zgodnie ze sposobem określonym w pozwoleniu na budowę (a więc jako lokali usługowo-handlowych i lokalu usługowego) mogłoby dojść w późniejszym czasie, pod warunkiem realizacji w nich robót wykończeniowych. Oczywiste jest, że w przypadku wykonania tych robót i pozostania przy pierwotnym zamierzeniu co do sposobu użytkowania tych lokali, inwestor byłby również zobowiązany do uzyskania dla nich odrębnej decyzji udzielającej zgody na użytkowanie. Tak się jednak nie stało, albowiem – jak należy przyjąć w świetle materiału dowodowego – doszło do zmiany zamierzenia co do sposobu użytkowania tych lokali jeszcze przed przystąpieniem do ich użytkowania. Wobec zaś odstąpienia od przystąpienia do użytkowania tych lokali w sposób określony w pozwoleniu na budowę (a więc jako lokali handlowo-usługowych i lokalu usługowego), uzyskanie decyzji udzielającej zgody na użytkowanie tych lokali w taki sposób stało się bezprzedmiotowe. Z kolei przystąpienie do ich użytkowania w sposób zgodny z nowym zamierzeniem inwestora, tj. jako niepubliczne przedszkole, wymagało uzyskania w trybie art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualny t.j. - Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm., dalej jako "Pr.bud.") decyzji udzielającej zgody na zmianę sposobu użytkowania – w tym wypadku zmianę względem sposobu użytkowania określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro zaś przeznaczenie przedmiotowych lokali pod przedszkole wymagało jednocześnie uprzedniego wykonania w nich robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, o zmianie sposobu użytkowania należało orzec w drodze decyzji udzielającej pozwolenia na budowę (pozwolenia na wykonanie robót art. 71 ust. 6 Pr.bud.).
Takie decyzje – jak słusznie zauważyły organy – zostały natomiast wydane w odniesieniu do wszystkich czterech spornych lokali. Decyzją nr 101/191 z dnia 22 marca 2006 r., znak: AAB.II.MG.7353/159/06, Prezydent Miasta Lublin zatwierdził bowiem projekt budowlany i udzielił Spółdzielni Mieszkaniowej "K." w upadłości w L. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania lokali usługowo-handlowych nr [...] na przedszkole niepubliczne, w istniejącym budynku wielorodzinnym zlokalizowanym na działkach nr ewid. [...] przy ul. J. w L. Z kolei decyzją nr 581/955 z dnia 28 sierpnia 2008 r., znak: ABU.PB.1.2.7353-1059/08, ww. organ zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. C. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania lokalu usługowego nr [...] na przedszkole niepubliczne jednooddziałowe wraz z wykonaniem wewnętrznych instalacji, w budynku zlokalizowanym na działce nr ewid. [...] przy ul. J. w L. Podkreślić należy, że kontrola prawidłowości tych decyzji nie mieści się w zakresie niniejszego postepowania. Fakt ich wydana ma jednakowoż zasadnicze znaczenie dla oceny legalności aktualnego sposobu użytkowania spornych lokali. Z mocy tych decyzji dopuszczalne bowiem stało się – po wykonaniu objętych nimi robót budowlanych – przystąpienie do użytkowania przedmiotowych lokali jako niepubliczne przedszkole, niezależnie od braku wydania wcześniej decyzji udzielającej zgody na ich użytkowanie w sposób zgodny z pierwotnym zamierzeniem przyjętym w pozwoleniu na budowę. Przy czym wymaga podkreślenia, że wobec faktu, iż roboty budowlane objęte ww. decyzjami z dnia 22 marca 2006 r. i z dnia 28 sierpnia 2008 r., nie stanowiły już budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 Pr.bud., przystąpienie do użytkowania objętych nimi lokali po zakończeniu tych robót nie wymagało już poprzedzenia zawiadomieniem organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy w trybie art. 54 Pr.bud.
W ocenie Sądu, pozbawione racji jest stanowisko Spółdzielni, jakoby powołane powyższe decyzje z dnia 22 marca 2006 r. i z dnia 28 sierpnia 2008 r. nie weszły do obrotu prawnego (były decyzjami "wewnętrznymi"), bowiem ich treść nie została ujawniona w księgach wieczystych. Decyzja wchodzi do obrotu prawnego jako akt administracyjny załatwiający konkretną sprawę indywidualnego podmiotu w dacie jego doręczenia lub ogłoszenia (art. 110 § 1 k.p.a.). W niniejszej sprawie brak jest podstaw by kwestionować, że powołane wyżej decyzje zostały doręczone stronom, skoro ustalenia co do aktualnego stanu spornych lokali potwierdzają fakt ich wykonania. Akta sprawy potwierdzają ponadto ustalenia organów, że powyższe decyzje nadal funkcjonują w obrocie prawnym, albowiem nie zostały one wzruszone w zainicjowanych przez Spółdzielnię postępowaniach o stwierdzenie nieważności tych decyzji. Ponadto – co Sadowi wiadome z urzędu - również wniosek Spółdzielni o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia 22 marca 2006 r., nie został uwzględniony, zaś skarga Spółdzielni na decyzję ostateczną Wojewody Lubelskiego o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia tego rozstrzygnięcia została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 577/21.
Zatem nawet jeżeli – jak to zarzuciła skarżąca - powołane wyżej decyzje z dnia 22 marca 2006 r. i z dnia 28 sierpnia 2008 r. nie zostały ujawnione w księgach wieczystych, wobec faktu, iż funkcjonują one w obrocie prawnym, zaś przeprowadzona w dnia 18 maja 2022 r. kontrola wykazała, że sporne lokale nr [...] użytkowane są w sposób zgodny z tymi decyzjami, a więc jako przedszkole niepubliczne (co zresztą nie jest przez skarżącą kwestionowane), brak jest podstaw by uznać, że doszło do bezprawnego przystąpienia do użytkowania tych lokali jako przedszkole, czy też, że doszło do samowolnej zmiany sposobu ich użytkowania. W tych okolicznościach wszczęte na wniosek Spółdzielni postępowanie w sprawie legalności sposobu użytkowania przedmiotowych lokali, zasadnie zostało umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., jako bezprzedmiotowe.
W związku z powyższym zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku w postaci jej uwzględnienia. Organy prawidłowo bowiem ustaliły stan faktyczny i prawny w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, zaś przeprowadzone postępowanie nie narusza standardów określonych przepisami art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Uzasadnienia podjętych w sprawie decyzji spełniają z kolei wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. Bezzasadne okazały się również zarzuty naruszenia powołanych w skardze przepisów prawa materialnego.
Mając na względzie ciążący na Sądzie obowiązek dokonania kontroli zaskarżonej decyzji również w zakresie nieobjętym zarzutami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), końcowo wypada jedynie zwrócić uwagę na wadliwe oznaczenie w zaskarżonej decyzji stron postępowania, które wniosły odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Jako strony, które wniosły odrębne odwołania, organ drugiej instancji oznaczył bowiem w sentencji zaskarżonej decyzji Spółdzielnię oraz radcę prawnego I. S., reprezentującą Spółdzielnię. Tymczasem mając na uwadze, że wskazany radca prawny nie posiada w niniejszej sprawie statusu strony postępowania, lecz występuje w roli pełnomocnika skarżącej Spółdzielni (tak w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu sądowym), jego działania należało traktować jako czynności podjęte w imieniu Spółdzielni i ze skutkiem dla niej. Pomimo zatem tego, że Spółdzielnia w pierwszej kolejności złożyła samodzielnie odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, a następnie w jej imieniu kolejne pismo oznaczone jako "odwołanie" od decyzji pierwszoinstancyjnej złożyła radca prawny I. S., pismo tego pełnomocnika należało potraktować jako uzupełnienie odwołania wniesionego już wcześniej przez reprezentowaną przez niego stronę, nie zaś jako odrębne odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej. Błąd organu odwoławczego w tym zakresie pozostaje jednakowoż bez jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy, a wobec tego nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Z tych wszystkich względów skargę należało oddalić, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.