II SA/Lu 1592/03

II SA/Lu 1592/03 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2004-07-01
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2003-12-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Jacek Czaja /sprawozdawca/
Małgorzata Fita
Marek Zalewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
626  Ustrój samorządu terytorialnego, w tym referendum gminne
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
OSK 1629/04 - Wyrok NSA z 2005-02-17
Skarżony organ
Rada Miasta
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 159 poz 1547
Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 28 sierpnia 2003 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity
Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Czaja (spr.), Asesor WSA Małgorzata Fita, Protokolant st.ref. Wiesława Dudek, po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2004 r. sprawy ze skargi P. I. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Rady Miejskiej na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Uchwałą z dnia [...], nr [...] Rada Miejska, na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2a, ust 2 i ust 4 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. Z 1998 r., nr 95, poz. 602 ze zm.) i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego P. I. wybranego w okręgu nr [...] z listy nr [...] KWW "Twoje miasto, twoja gmina, twój powiat".
Dnia [...] października 2003 r., P. I. działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wezwał Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie Uchwały Rady Miejskiej nr [...] w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego.
W uzasadnieniu tego wezwania skarżący podniósł, że zakaz określony w art. 24 f ust 1 ustawy o samorządzie gminnym nie dotyczy radnego będącego równocześnie prezesem spółdzielni. Celem spółdzielni mieszkaniowej jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych i innych potrzeb członków i ich rodzin poprzez dostarczanie członkom spółdzielni lokali mieszkalnych, a także lokali o innym przeznaczeniu. Spółdzielnia może także prowadzić inną działalność, pożytki i dochody z własnej działalności gospodarczej, stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, może przeznaczać na pokrycie wydatków związanych z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w zakresie obciążającym członków oraz na prowadzenie działalności społecznej. Korzyści, jakie spółdzielnia mieszkaniowa może uzyskać nie stanowią zatem dochodów osób zarządzających działalnością spółdzielni.
Wobec bezskuteczności powyższego wezwania, P. I. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, domagając się stwierdzenia nieważności uchwały z dnia [...].
W uzasadnieniu skargi P. I., podnosi, że Rada Miejska przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały uznała, iż doszło do naruszenia art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez przyjęcie, iż jako prezes Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", której oddano grunty w użytkowanie wieczyste, P. I. zarządza działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego.
Zdaniem skarżącego zakaz określony w art. 24 f ust. 1 cytowanej ustawy nie dotyczy radnego będącego równocześnie prezesem spółdzielni mieszkaniowej. Zgodnie z treścią art. 24 f ust. 1 cyt. ustawy radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością. Skarżący podkreśla, że nie prowadzi działalności gospodarczej na własny rachunek, ani z innymi osobami. Celem spółdzielni mieszkaniowej, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych i innych potrzeb członków i ich rodzin poprzez dostarczanie członkom lokali mieszkalnych, a także lokali o innym przeznaczeniu. Przepisy ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych (lex specialis w stosunku do przepisów Prawa spółdzielczego) wyraźnie określają zakres i charakter działalności spółdzielni. Inne spółdzielnie zawiązywane są w celu wspólnego prowadzenia działalności gospodarczej, natomiast spółdzielnie mieszkaniowe odmiennie - zawiązywane są w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków. Oprócz zaspokajania tych potrzeb, spółdzielnia może prowadzić także inną działalność, jednak stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy, pożytki i dochody z własnej działalności gospodarczej spółdzielnia może przeznaczyć na pokrycie wydatków związanych z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w zakresie obciążającym członków. Spółdzielnia mieszkaniowa jest podmiotem, którego działalność ze względu na specyfikę zadań, nie jest prowadzona w celach zarobkowych, nie jest obliczana na osiąganie zysków. W ocenie skarżącego, działalność spółdzielni mieszkaniowej służy bezpośrednio zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych członków i nie może być traktowana jako działalność zarobkowa w rozumieniu przepisów Prawa o działalności gospodarczej. Spółdzielnia mieszkaniowa nie jest typowym przedsiębiorcą, jej celem jest zaspokajanie potrzeb mieszkańców, a wszelka działalność jest bezpośrednio związana z realizacją tego celu.
Ponadto w skardze podkreślono, że w działalności prowadzonej przez Spółdzielnię nie jest wykorzystywane mienie komunalne. Pojęcie mienia zdefiniowane jest w art. 41 Kodeksu cywilnego jako własność i inne prawa majątkowe. Szczególną kategorię minia stanowi mienie komunalne, którego ustawową definicję zawiera art. 43 ustawy o samorządzie gminnym. Przez gminny zasób nieruchomości należy rozumieć nieruchomości stanowiące własność gminy, nieoddane w użytkowanie wieczyste lub w trwały zarząd, a także nieobciążone prawem użytkowania. Z powyższego wynika, że nieruchomości oddane w użytkowanie wieczyste zostały wyłączone z gminnego zasobu nieruchomości i jedynie formalnie pozostają składnikiem majątku gminy. Zdaniem skarżącego sprawa wykorzystania mienia komunalnego w działalności spółdzielni mieszkaniowej "[...]" wymaga rozważenia w aspekcie przepisów ustawy - Prawo spółdzielcze i przepisów statutu SM "[...]". W myśl art. 3 cyt. ustawy i § 3 statutu, majątek Spółdzielni jest prywatną własnością jej członków. Przepisy te zaliczają mienie spółdzielcze do kategorii mienia prywatnego. Skarżący powołuje się na pogląd Sądu Najwyższego ( III CZP 152/95), iż rzeczownik "majątek" odpowiada na gruncie prawa cywilnego pojęciu "mienia", albowiem przedmiotem majątku spółdzielni są nie tylko rzeczy ale i prawa. Chodzi tu o prawa o charakterze majątkowym, do których zalicza się prawo użytkowania wieczystego. Oznacza to, ze prawo użytkowania wieczystego jest składnikiem mienia Spółdzielni.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu stwierdzono, że P. I. jako prezes SM "[...]" bierze udział w zarządzaniu działalnością spółdzielni. Do prowadzenia działalności Spółdzielnia wykorzystuje mienie, które jest własnością Gminy Miejskiej, gdyż jest ona użytkownikiem wieczystym gruntów miejskich. Zdaniem Rady Miejskiej, nie ulega wątpliwości, że spółdzielnia mieszkaniowa może prowadzić swoją aktywność w dwojaki sposób. Może zaspokajać potrzeby mieszkaniowe swoich członków i wtedy nie prowadzi działalności gospodarczej, może także prowadzić działania stricte komercyjne, wykorzystując do tego posiadane przez siebie mienie. W takiej sytuacji radny, który jest członkiem władz spółdzielni wykorzystującej do prowadzonej działalności gospodarczej mienie komunalne, musi się liczyć z ograniczeniami przewidzianymi przepisami art. 24 f ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna.
Przede wszystkim należy podnieść, że w myśl przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z § 2 powołanego przepisu kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeśli przepisy ustawy szczególnej nie stanowią inaczej.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zaskarżona uchwała, stwierdzająca wygaśniecie mandatu radnego P. I., narusza prawo.
Podstawą podjęcia zaskarżonej uchwały był przepis art. 190 ust. 1 pkt 2a i ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2003r., nr 159, poz. 1547 ze zm.). Zgodnie z art. 190 ust. 1 pkt 2a cytowanej ustawy, wygaśnięcie mandatu radnego następuje na skutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że jako ustawowy zakaz dotyczący skarżącego, Rada Miejska przyjęła zakaz określony w przepisie art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem lub pełnomocnikiem takiej działalności.
Odnosząc się do zarzutów skargi zauważyć należy, że teza zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, jakoby Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" prowadziła działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia Gminy, bowiem Spółdzielnia jest wieczystym użytkownikiem gruntów miejskich, jest w ocenie Sądu błędna.
W doktrynie i orzecznictwie sądów powszechnie akceptowany jest pogląd, że wieczyste użytkowanie zostało ukształtowane jako instytucja pośrednia między prawną kategorią własności a kategorią praw rzeczowych ograniczonych, co do której - w wypadkach nie uregulowanych w art. 232-243 k.c. oraz w umowie o oddanie gruntu w wieczyste użytkowanie - należy posługiwać się analogią przede wszystkim do przepisów zawartych w dziale II tytułu I księgi drugiej k.c., dotyczących treści i wykonywania własności (zob. kom. do art. 232 k.c. [w:] E.Gniewek, Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz, Zakamycze, 2001). Jakkolwiek więc prawo wieczystego użytkowania jest prawem na rzeczy cudzej, to wieczysty użytkownik korzystając z nieruchomości oddanej mu w wieczyste użytkowanie wykonuje własne prawo podmiotowe, w odniesieniu do tej instytucja prawa cywilnego - jak już wyżej stwierdzono - pośredniej między prawną kategorią własności a kategorią praw rzeczowych ograniczonych.
W świetle powyższego, okoliczność oddania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" gruntów w użytkowanie wieczyste jest prawnie obojętna dla oceny spełnienia przesłanek z art. 24f ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie gminnym do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego P. I. - prezesa tej Spółdzielni. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000r., nr 46, poz. 543 ze zm.). Zgodnie bowiem z przepisem art. 4 pkt 2 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami, gminny zasób nieruchomości stanowią nieruchomości stanowiące własność gminy, nie oddane w użytkowanie wieczyste lub trwały zarząd, a także nie obciążone prawem użytkowania. Jest więc oczywiste, że grunty, które zostały oddane SM "[...]" w użytkowanie wieczyste, nie stanowią gminnego zasobu nieruchomości w rozumieniu ustawy.
Ubocznie należy podnieść, że powyższy kierunek wykładni przyjęty został także przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 6 listopada 2003r. (sygn. akt: SA/Rz 1169/03) stwierdził, że nieruchomość stanowiąca własność gminy, a obciążona użytkowaniem wieczystym nie jest objęta hipotezą art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skoro bowiem użytkowanie wieczyste stanowi samodzielny tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, zatem nie jest to korzystanie z mienia komunalnego gminy w rozumieniu tego przepisu (wyrok niepublikowany).
Na marginesie należy zauważyć, że wyżej wyrażonej oceny nie zmienia podniesiony przez Radę Miejską fakt skierowania do Sejmu RP projektu ustawy o zmianie ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz o zmianie niektórych innych ustaw, w którym to projekcie zakłada się dokonanie nowelizacji art. 24f ust. 1 poprzez wyłączenie spod zakazu prowadzenia przez radnych działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, działalności gospodarczej z wykorzystaniem prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność gminy, w której radny uzyskał mandat, jeżeli prawo użytkowania wieczystego zostało nabyte przed rozpoczęciem wykonywania mandatu (zob. art. 4 pkt 1a cyt. projektu).
Zdaniem Sądu owa projektowana nowelizacja ustawy ma w tym zakresie jedynie charakter doprecyzowujący i nie niesie za sobą merytorycznej zmiany treści normy prawnej, która to norma - zrekonstruowana w obowiązującym systemie prawa - tak właśnie jest rozumiana.
Z tych też względów oraz na podstawie przepisu art. 147 § 1 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz. 1271 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.