II SA/Lu 1545/03

II SA/Lu 1545/03 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2004-09-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2003-12-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Grażyna Pawlos-Janusz /przewodniczący/
Wiesława Achrymowicz
Wojciech Kręcisz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
613  Ochrona środowiska i ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
OSK 1728/04 - Wyrok NSA z 2005-06-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art.7, 77,80, 107 par.1,2,3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art.145 par.1 pkt.1 lit.c, art.135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Asesor WSA Wiesława Achrymowicz,, Asesor WSA Wojciech Kręcisz (spr.), Protokolant Ref. Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w dniu 24 września 2004 sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na usunięcie krzewów z zastrzeżeniem przesadzenia ich na teren sąsiadujący uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. Nr [...]
Uzasadnienie
Sygn. akt II SA/Lu 1545 /03
U z a s a d n i e n i e
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2003 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1980 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. Nr 98 poz.. 1071 z późniejszymi zmianami) po rozpatrzeniu wniosku K.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2003 r. Nr [...] utrzymało w mocy wyżej wymienioną decyzję.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż w toku prowadzonego postępowania administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. Nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 1999 r. znak [...] w sprawie zezwolenia K.K. będącemu przedsiębiorca na usunięcie 67,8 m² krzewów i naliczenia opłaty za ich usunięcie oraz zawieszenia poboru tej opłaty pod warunkiem przesadzenia krzewów na wskazany teren i zachowania ich żywotności.
Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawca wnosił o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta zarzucając decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2003 r. błędną ocenę przeprowadzonych w sprawie dowodów z dokumentów oraz błąd w ustaleniach stanu faktycznego istniejącego w dacie wydania decyzji przez Prezydenta Miasta. Jak podniesiono, według wnioskodawcy decyzja Prezydenta Miasta była niewykonalna z powodu wskazania, jako terenu przesadzenia krzewów, miejsca znajdującego się we władaniu innych podmiotów, a mianowicie SM POM i Zarządu Dróg Grodzkich, jak również i z tego powodu, iż przed terminem wykonania przesadzenia określonym w decyzji, część terenu wskazanego, jako miejsce przesadzenia objęta była inwestycja miejską uniemożliwiającą przesadzenie krzewów. Ponadto, jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wnioskodawca zarzucał decyzji Prezydenta Miasta, iż wydana ona została bez należytego rozeznania służb miejskich oraz że determinowana ona była wolą obciążenia go nienależną opłatą za przesadzenie krzewów i brakiem należytego uwzględnienia finansowania przez wnioskodawcę inwestycji miejskiej o wartości przekraczającej naliczoną opłatę.
Ponownie rozpatrując sprawę i odnosząc się do zarzutów wnioskodawcy, jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż brak jest podstaw do zmiany pierwotnie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. W tym kontekście odwołując się do wyrażonej na gruncie przepisu art. 16 § 1 kpa zasady trwałości decyzji administracyjnych, skład orzekający SKO stwierdził, iż stwierdzenie nieważności decyzji nastąpić może tylko i wyłącznie w przypadkach wskazanych w kpa lub w ustawach szczególnych. Jak podniesiono, odwołując się do stanowiska i wniosku K.K., zgodnie z przepisem art. 156 § 1 pkt. 5 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która nie była wykonalna w dniu jej wydania i niewykonalność ta ma charakter trwały. Jak wskazano, pierwotnie rozpatrując sprawę w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta skład orzekający szeroko odniósł się do okoliczności i zarzutów formułowanych przez wnioskodawcę i nie znalazł podstaw, aby je uwzględnić. Podobnie, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zawiera argumentów, które mogłyby przekonywać o niewykonalności decyzji Prezydenta Miasta. Jak podniesiono w uzasadnieniu decyzji, decyzja Prezydenta Miasta z [...]listopada 1999 r. w jej pkt. I wskazywała, że krzewy należy przenieść na sąsiadujący teren od strony zachodniej pawilonu, a przesadzenie powinno być dokonane w terminie do 31 maja 2000 r., decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania tereniu, na którą powołuje się K.K. polegająca na przebudowie ulic R., H. i G. oraz otoczenia dworca autobusowego i pawilony handlowego wydana została w dniu 8 maja 2000 r., zaś pozwolenie na budowę w dniu 28 sierpnia 2000 r., co oznacza, iż rozpoczęcie realizacji tej inwestycji nastąpiło już po terminie wyznaczonym do przesadzenia krzewów i wobec tego, jak zaakcentowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie miało żadnego wpływu na wykonalność lub niewykonalność decyzji Prezydenta Miasta wydanej w przedmiocie przesadzenia krzewów. Podniesiono, iż decyzja ta mogłaby być, więc uznana za niewykonalną tylko i wyłącznie wtedy, gdy teren wskazany jako miejsce przesadzenia krzewów, w dniu wydania tej decyzji był już zajęty, a co najmniej przeznaczony na inne cele. Ponadto, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniesiono, iż późniejsze okoliczności faktyczne dotyczące inwestycji miejskich oraz partycypowanie w ich kosztach przez wnioskodawcę, jak również jego umowa z Zarządem Dróg Grodzkich z 30 maja 2000 r. dotycząca przebudowy chodnika w pasie drogowym przyległym do pawilonu "[...]", jako zdarzenia późniejsze następujące w czasie po dacie wydania decyzji nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia jej nieważności. W rezultacie, w uzasadnieniu swojej decyzji skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego uznał, iż przepis art. 156 § 1 kpa nie może podlegać wykładni rozszerzającej, a zdarzenia uniemożliwiające wykonanie decyzji zaistniałe po dniu jej wydania, ale nawet przed terminem jej wykonania – które to okoliczności, zdaniem składu orzekającego, i tak w sprawie niniejszej nie zaistniały - nie stanowią podstawy stwierdzenia nieważności takiej decyzji.
Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego K.K. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) wnosząc o jej uchylenie.
W uzasadnieniu żądania skargi skarżący formułował zarzut naruszenia zaskarżoną decyzją przepisów art. 156 § 1 oraz art. 7, 8, 9, 77 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego. K.K. wywodził, iż decyzja o stwierdzenie nieważności, której zabiegał była decyzją niewykonalną, a niewykonalność ta miała charakter trwały, a to z uwagi na to, iż błędnie określała miejsce przesadzenia krzewów, jak również nie uwzględniała przewidywanych inwestycji miejskich. W tym kontekście zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzucał on między innymi, iż wydana została w oparciu o błędne ustalenia faktyczne w zakresie odnoszącym się do oceny stanu na gruncie i możliwości przesadzenia w to miejsce krzewów. Podnosił, iż zakres prac prowadzonych przez Zarząd Dróg Grodzkich objął 60 % terenu, z którego należało usunąć i przesadzić krzewy, wywodząc, iż nie sposób uznać, aby obowiązek zagospodarowania zieleni dotyczył skarżącego w zakresie, w jakim wprowadzenie zmian w środowisku było konsekwencją budowanych przez Miasto chodników. Niezależnie od tego, skarżący K.Ł. podnosił, iż odwoływanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do dat wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pod przebudowę ulicy R., H. i G. – 8 maja 2000 r. – i decyzji o pozwoleniu na budowę – [...] sierpnia 2000 r. – w konfrontacji z datą wydania decyzji przez Prezydenta Miasta i wskazanego w niej terminu wykonania obowiązku przesadzenia krzewów, wbrew powołanej w nim argumentacji nie wskazuje na to, iżby miały one przesądzać o nieuwzględnieniu zarzutu zaistnienia przesłanek niewykonalności decyzji Prezydenta Miasta z [...] listopada 1999 r. W tym kontekście skarżący podnosił, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w tym względzie zupełnie pominęło okoliczność w postaci obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i wstępnego projektu budżetu Miasta na 2000 r., który musiał przewidywać wydatki na inwestycje drogowe, a były to, jak wywodził skarżący okoliczności znane organowi administracji z urzędu.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i w jej uzasadnieniu i ponownie ja przywołując, jak również odnosząc się do zarzutów skarżącego i kwestionując ich słuszność, wnosiło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W przekonaniu Sądu, kontrola zaskarżonej decyzji zgodnie z zasadami wyrażonymi na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, iż wydana ona została z naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a nie bez wpływu dla tej oceny pozostają również wnioski i zarzuty formułowane przez skarżącego w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.
W tym względzie, w kontekście kontroli zaskarżonej decyzji, formułowanych w stosunku do niej zarzutów, zasadnie należy odwołać się do treści przepisu art. 134 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w świetle, którego Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przywołany przepis ma podstawowe znaczenie dla określenia zakresu kognicji Sądu. W jego świetle, prawem a także obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji niezależnie od tego, czy dany konkretny zarzut został w skardze sformułowany. Oznacza to, iż Sąd nie jest związany i skrępowany sposobem sformułowania skargi, przywołanymi w niej argumentami, podnoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Jest natomiast związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Tym samym granice rozpoznania skargi są z jednej strony wyznaczane przez kryterium legalności działań administracji publicznej, z drugiej zaś przez całokształt tylko prawnych aspektów i tylko tego stosunku administracyjno prawnego, który został objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia – skarga ma, więc wyłącznie walor niewiążącej informacji o wadliwości zaskarżonego aktu lub czynności (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s.197), a właściwych czynników determinujących – w płaszczyźnie prawnej – zakres kognicji Sądu upatrywać należy w przesłance zaskarżania aktów i czynności (bezczynności) organów administracyjnych; jest nią kryterium zgodności z prawem spełniające w tej płaszczyźnie funkcje granic, w jakich następuje rozpoznanie skargi (T. Woś, Postępowanie sądowo administracyjne, Warszawa 1996, s.195).
W świetle powyższego orzekając w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] sierpnia 2003 r. nr [...], jako wadliwe podlegały uchyleniu, a nie bez wpływu na to były zarzuty i argumenty formułowane w skardze i w jej uzasadnieniu. W przekonaniu Sądu, nie budzi wątpliwości, iż zostały one wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W tym względzie należy podnieść, iż zasadny jest zarzut skarżącego odwołującego się w skardze do naruszenia przez Samorządowego Kolegium Odwoławcze przepisu art. 77 kpa – stanowiącego w § 1, iż "Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy" – oraz art. 80 kpa stanowiącego, iż "Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona". Według Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekając w przedmiocie wniosku K.K. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 1999 r., nakazowi wynikającemu z przywołanego wyżej przepisu kodeksu postępowania administracyjnego – proklamuje on zasadę prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów - nie sprostało. Ponad wszelką wątpliwość, bowiem, konfrontując treść zarzutów formułowanych w skardze przez K.K. z treścią rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz ich uzasadnień stwierdzić należy, iż załatwienie sprawy administracyjnej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nastąpiło bez uwzględnienia dyspozycji wyżej wskazanych przepisów. Skutkuje to uznaniem, iż rozstrzygnięcie wydane w toku toczącego się postępowania administracyjnego nastąpiło w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, tym samym w oparciu o dowolne ustalenia faktyczne. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994 r. w sprawie sygn. akt III ARN 55/94, wyrok NSA z 4 lipca 2001 r. w sprawie sygn. akt I SA 1768/99), za dowolne uznać należy takie ustalenia faktyczne, które jakkolwiek znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym, to jednak w materiale niekompletnym, czy też nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności tych ustaleń niweczą, bowiem dopiero ustalenia dokonane na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co jest warunkiem koniecznym i niezbędnym do wydania rozstrzygnięcia w sposób czyniący zadość również dyspozycji przepisu art. 7 kpa wyrażającego zasadę legalizmu, prawdy obiektywnej oraz wyważenia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W przekonaniu Sądu w pełni zasadnie przecież należało rozpatrując wniosek K.K. zabiegającego o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z powodu jej niewykonalności rozważyć kwestię determinowania tejże decyzji, w sensie możliwości albo też trwałej niemożliwości wykonania wynikającego z niej obowiązku nałożonego na jej adresata, przez obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego – wszak przecież decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z [...] maja 2000 r. wydana na wniosek Zarządu Dróg Grodzkich wyraźnie odwołuje się w swej treści do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – jak również determinowania możliwości jej wykonania lub też braku takiej możliwości w płaszczyźnie faktycznej, co jest istotne zwłaszcza, gdy uwzględniając treść rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta skonfrontować je z rzeczywistym stanem na gruncie objętym nakazem wykopania i przesadzenia krzewów w inne miejsce. Według Sądu, wskazane okoliczności są ze sobą ściśle powiązane i w pełni zasadnie należało uwzględnić i rozważyć je rozpatrując sprawę z wniosku K.K. Odwoływanie się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze do dat, w których wydawane były decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ([...] maja 2000 r.) i pozwolenia na budowę (28 sierpnia 2000 r.), adresatem, których był Zarząd Dróg Grodzkich i konfrontowanie ich z datą wydania decyzji przez Prezydenta Miasta oraz datą wykonania nałożonego nią obowiązku (31 maja 2000 r.), nie daje podstaw do przyjęcia, iż okoliczności te stanowią ramy ustaleń faktycznych sprawy prowadzonej z wniosku K.K. o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] listopada 1999 r. Przekonuje o tym, nie dość, że kwestia braku odniesienia się w tym względzie do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to również i to, że w kontekście wyżej wskazanych dat istotnego znaczenia nabiera kwestia nałożonego na stronę obowiązku dokonania przesadzenia krzewów z zachowaniem podstawowych zasad konserwacji i pielęgnacji, co logicznie zmierzało przecież do zachowania ich żywotności. Prowadzi to do wniosku, iż w kontekście daty wydania tejże decyzji – [...] listopada 1999 r. – przesadzenie krzewów mogło nastąpić w okresie wiosennym, co nota bene potwierdza również treść uzasadnienia decyzji o stwierdzenie nieważności, której zabiegał skarżący. Konfrontując zaś tę kwestię, z podnoszonym przez skarżącego zarzutem w postaci posiadania przez organ administracji publicznej w dacie wydawania tej decyzji konkretnej wiedzy na temat planowanych inwestycji miejskich w 2000 r., a wynikającej z projektu budżetu Miasta na 2000 r., jak również z datą wystąpienia przez Zarząd Dróg Grodzkich z wnioskiem w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ([...] marca 2000 r.), należało zasadnie oczekiwać, iż okoliczności te w należyty sposób zostaną wyjaśnione w toku toczącego się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta. Niezależnie od powyższego, zasadnie należało też oczekiwać, przekonującego odniesienia się do podnoszonej przez wnioskodawcę w toczącym się w tej sprawie postępowaniu, kwestii wewnętrznej sprzeczności decyzji z [...]listopada 1999 r., do której Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się w należyty sposób. W przekonaniu Sądu, wyraża się ona, nie dość, że zamiennym, różniącym się od siebie w istotny sposób, wskazaniem miejsca przesadzenia krzewów – osnowa decyzji wskazuje na "sąsiadujący teren od strony zachodniej", zaś uzasadnienie decyzji na "sąsiadujący teren od strony zachodniej w/w pawilony – obrzeże parkingu" (w tym kontekście istotne byłoby również ustalenie, odnoszące się do tego, o jaki dokładnie powierzchniowo teren chodziło, i czy rzeczywiście, fizycznie wskazana w osnowie decyzji ilość krzewów, na terenie tym mogła być posadzona) – to również i w tym, że jak podnosi skarżący, co przyznaje też Samorządowe Kolegium Odwoławcze (vide uzasadnienie decyzji SKO z [...] sierpnia 2003 r. w sprawie nr [...]), w istocie rzeczy przesadzenie to miało być dokonane po stronie południowej nie zaś zachodniej pawilonu – wskazanych różnic w geograficznym ustaleniu kierunków dokonanych nasadzeń, nie sposób kwitować, jak uczyniono to w decyzji SKO z [...] sierpnia 2003 r. i w zaskarżonej decyzji, stwierdzeniem, że jakkolwiek rzeczywiście one zaistniały, to jednak strona doskonale wiedziała, gdzie nasadzeń tych ma dokonać. W tym względzie, odwołując się do przepisu art. 104 kpa należy stwierdzić, iż rozstrzygnięcie sprawy (osnowa decyzji) ze swej istoty zawiera ustalone przez organ konsekwencje stosowania normy prawa materialnego w stosunku do adresata decyzji. Osnowa zawiera, więc przyznanie stronie określonych, konkretnych uprawnień lub ich odmowę albo nałożenie na stronę postępowania konkretnych, jasno określonych i precyzyjnych obowiązków. Skoro tak, to konfrontując normatywny wzorzec, jakiemu powinno czynić zadość rozstrzygnięcie sprawy, z wyżej wskazanymi wieloznacznościami, należałoby oczekiwać podjęcia należytych ustaleń zmierzających do wykazania przez SKO, czy rzeczywiście konsekwencje stosowania normy prawa materialnego w stosunku do adresata decyzji w ogóle zostały ustalone.
W przekonaniu Sądu wyżej wskazane okoliczności powinny być poddane szczegółowej i wnikliwej analizie, w sensie ustalenia ich znaczenie i ewentualnie wpływu na zaistnienie przesłanek mających znaczenie dla uznania decyzji za niewykonalną lub też przeciwnie ustalenia, iż pozostawały one bez znaczenia i wpływu na wykonanie obowiązku nałożonego decyzją (w kontekście ostatniej z nich odwołać się należy do zachowującego wciąż swoją aktualność stanowiska wyrażonego w wyroku Sądu Antymonopolowego z dnia [...] kwietnia 1996 r. w sprawie sygn. akt [...], w świetle, którego niewykonalna jest decyzja określająca obowiązek nałożony na stronę w nieprecyzyjny sposób, stwarzający możliwość różnej interpretacji przy jego wykonaniu).
W analizowanym kontekście zwrócić należy też uwagę na szereg niekonsekwencji i brak wewnętrznej spójności między rozstrzygnięciami zawartymi w zaskarżonej decyzji i decyzji ja poprzedzającej, a ich uzasadnieniami – o ich istnieniu przekonują wyżej już formułowane wnioski i oceny, które ponadto uzasadniają stanowisko o braku należytego rozważenia wszystkich okoliczności istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy - co uzasadnia formułowanie wątpliwości o uczynienie zadość w sprawie niniejszej normatywnym warunkom poprawności decyzji administracyjnej. W tym względzie odwołując się do przepisu art. 104 § 1 kpa nie może budzić żadnych wątpliwości, iż decyzja administracyjna rozstrzyga sprawę administracyjną, co do istoty. Poza sporem jest, więc, iż podstawowym warunkiem poprawności decyzji jest istnienie wewnętrznej spójności między jej rozstrzygnięciem a uzasadnieniem prawnym i faktycznym. W związku z tym, jedynie w sytuacji, gdy spójność taka istnieje – jest to warunek sine qua non decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę administracyjną – można stwierdzić, iż decyzja taka czyni zadość realizacji ustawowego nakazu rozstrzygnięcia konkretnej sprawy (wielokrotnie kwestia tak była tak właśnie podejmowana w orzecznictwie sądowym, por. na przykład wyrok NSA z 1 sierpnia 2001 r. w sprawie sygn. akt IV SA 2171/99, wyrok NSA z 31 marca 1991 r. w sprawie sygn. akt III SA 5191/98). Zaskarżona decyzja i decyzją ja poprzedzająca, gdy skonfrontować ich rozstrzygnięcia z uzasadnieniami faktycznymi i prawnymi nie dają podstaw ku temu, iżby uznać, że zachowują one wewnętrzną spójność. W tym kontekście zwraca chociażby uwagę, wyżej już przywoływana kwestia kwitowania zarzutów strony, czy też prezentacji racji organu administracji, w stosunkowo arbitralny sposób bez odwołania się do konkretnych, odzwierciedlonych w całokształcie ustaleń faktycznych sprawy dowodów. Kwestia wskazania miejsc przesadzenia krzewów – "strona zachodnia", "strona zachodnia obrzeże parkingu"; wskazanie w decyzji strony zachodniej, podczas, gdy rzeczywiście miała być to strona południowa, powinna być rozważona i rozstrzygnięta przez SKO w sposób czyniący zadość warunkom wskazanym przepisami art. 7, 77 i 80 kpa, a nie kwitowana apriorycznym założeniem o rzeczywistej wiedzy strony w tym względzie, z czego wynika, że SKO podzielając z jednej strony stanowisko wnioskodawcy wskazującego w ten sposób na istnienie możliwości różnej interpretacji decyzji o stwierdzenie nieważności, której zabiegał, z drugiej uznaje, iż i tak bez względu na to, strona wiedziała, gdzie ma dokonać tychże nasadzeń. Argumentacja tego rodzaju zdaje się opierać tylko i wyłącznie na domniemywaniu o istnieniu określonej wiedzy po stronie K.K., jak również o domniemywaniu istnienia pełnej koherencji między rzeczywistą intencją inwestora ubiegającego się o pozwolenie na przesadzenie krzewów, a decyzją wydaną w tym przedmiocie na jego wniosek i wskazującą miejsce tegoż przesadzenia w wyżej wskazany sposób, który mimo swej wieloznaczności miał czynić zadość żądaniu strony i być dla niej jasny i zrozumiały.
Przepis art. 107 § 1, 2 i 3 kpa określa obligatoryjne elementy decyzji administracyjnej, a wśród nich "rozstrzygnięcie" sprawy (osnowę decyzji). Rozstrzygnięcie sprawy (osnowa decyzji) jak już to wyżej wskazano, zawiera ustalone przez organ konsekwencje stosowania normy prawa materialnego wobec adresata decyzji, co oznacza, że musi zawierać konkretną treść. Obligatoryjnym elementem decyzji, jak wynika z treści przywołanego przepisu, jest również jej uzasadnienie realizujące istotne funkcje, a zwłaszcza, abstrahując od funkcji perswazyjnej, funkcje w postaci realizacji prawnego obowiązku wykazania, na jakiej podstawie decyzja została wydana oraz co jest w sprawie najistotniejsze podstawy kontroli trafności decyzji (por. K. Chorąży, W. Taras, A. Wróbel, Postępowanie administracyjne, Zakamycze 2000, s.82-83). W przekonaniu Sądu, zaskarżona decyzja, jak również decyzją ja poprzedzająca nie czyni zadość wskazanym formalno prawnym warunkom, na podstawie, których winien procedować organ rozstrzygając sprawę.
W przekonaniu Sądu, w świetle powyższego, nie ulega żadnej wątpliwości, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja nie mogły się ostać. Zostały one, bowiem wydane z naruszeniem przepisów postępowania mających istotnych wpływ na wynik sprawy, a o zasadności tego stanowiska przekonuje wyżej wskazane zaniechania i nieprawidłości, jakich się dopuszczono na etapie postępowania dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oraz ich wewnętrzna niespójność, uniemożliwiając ich merytoryczną kontrolę, a to w kontekście nie dość, że nie sprostania warunkom, jakim czynić winno zadość "rozstrzygnięcie" sprawy, co do jej istoty, to również warunkom "uzasadnienia" decyzji, zwłaszcza, gdy zważyć na realizowane przezeń funkcje. Stąd też, uznać należy, iż w tych okolicznościach odmowa stwierdzenia decyzji Prezydenta Miasta, była, co najmniej przedwczesna, a to wobec wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie bez należytej oceny całokształtu materiału dowodowego, jak również wydania go tym samym na podstawie dowolnych ustaleń faktycznych.
Ponownie rozpatrując sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze , nie dość, że przeprowadzi postępowanie w sprawie czyniąc zadość wymogom i warunkom wskazanym w przepisach art. 7, 77 i 80 kpa, to również uwzględni dyspozycję przepisu art. 9 kpa. W świetle stanowiska Sądu Najwyższego z 23 lipca 1992 r., sygn. Akt III ARN 40/92 poza sporem jest, iż obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności, tak faktycznych, jak i prawnych toczącej się sprawy powinien być rozumiany, tak szeroko, jak to jest tylko możliwe. Korelatem tego jak najszerzej rozumianego obowiązku, jest jak to podkreślono w wyroku NSA z 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1478/81, wynikający z zasady informowania stron przez organ administracji, bezwzględny zakaz wykorzystywania przez organy administracji nieznajomości prawa przez obywateli względnie przerzucania skutków nieznajomości prawa przez urzędników na obywateli, a także jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 października 1996 r. w sprawie sygn. akt III S.A. 1070/95, że "[...] skutków błędu popełnionego przez organ administracji nie wolno przerzucać na stronę postępowania administracyjnego." Należy, więc uznać, iż zasada wyrażona na gruncie art. 9 kpa, obliguje organy administracji do zachowania określonego tym przepisem standardu postępowania w relacjach z obywatelem, zwłaszcza zaś lojalności wobec obywatela. Jak słusznie podkreśla się w literaturze przedmiotu, "[...] jakkolwiek organ administracji państwowej jest jedną ze stron stosunku administracyjno prawnego, nie wolno mu ograniczać się do ochrony interesów państwa. Jest on, bowiem zarazem piastunem administracji państwowej, podmiotem działalności zmierzającej do dobra powszechnego, jako do ostatecznego celu, a więc i dobra jednostki, której sprawę załatwia. Dlatego też organ powinien być obrońcą interesów prawnych jednostki, tj. interesów uznanych przez prawo, a więc nie kolidujących z interesem powszechności." (cyt. za B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 6, Warszawa 2004, s.80).
Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.