I SA/WA 2213/22

I SA/Wa 2213/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-12-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Joanna Skiba
Monika Sawa /przewodniczący sprawozdawca/
Przemysław Żmich
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 228 poz 2255
art. 27 ust. 5, art. 24 ust. 2
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
Dz.U. 2022 poz 329
art. 153, 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Monika Sawa (spr.) sędzia WSA Joanna Skiba sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 20 lipca 2022 r. nr KOA/2304/Sr/22 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 20 lipca 2022 r. nr KOA/2304/Sr/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (SKO/organ) po rozpatrzeniu odwołania M. K. uchyliło decyzję z 27 kwietnia 2022 r. nr GOPS.451-ŚR. 148/2021 Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. działającego z upoważnienia Wójta Gminy N. i przyznało M. K. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem G. K. od dnia 1 lipca 2022 r. do 30 września 2023 r. w wysokości 2119, 00 zł. wskazując, że wysokość przyznanego świadczenia pielęgnacyjnego podlega corocznej waloryzacji zgodnie z przepisami art. 17 ust. 3a - 3d ustawy.
Postanowieniem z 22 sierpnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie działając z urzędu sprostowało oczywistą omyłkę pisarską w powyższej decyzji w ten sposób, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przyznało skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem G. K. od dnia 1 lipca 2022 r. do 30 września 2023 r. w wysokości 2119, 00 zł oraz dodało "oraz odmawia wnioskowanego świadczenia za okres od 1 listopada 2020 r. do 30 czerwca 2022 r.
Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z dnia 5 listopada 2020 r. M. K. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na męża G. K. . Postanowieniem nr GOPS .451-4478/2020 z dnia 29 grudnia 2020 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. , działając z upoważnienia Wójta Gminy N. , na podstawie art. 61a ust. 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na G. K. . Postanowienie to zostało uchylone postanowieniem z dnia 1 lutego 2021 r., znak KOA/225/S1721 przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją nr GOPS.451-ŚR. 125/2021 z dnia 9 marca 2021 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. , działając z upoważnienia Wójta Gminy N. , odmówił M. K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na G. K. . Decyzja ta, po rozpoznaniu odwołania M. K. , została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 20 kwietnia 2021 r., znak KOA/1333/Sr/21, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją nr GOPS.451-ŚR.181/2021 z dnia 20 maja 2021 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. , działając z upoważnienia Wójta Gminy N. , ponownie odmówił M. K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na męża G. K. . Decyzja ta następnie została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 lipca 2021 r., znak KOA/2419/Sr/21. Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2279/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 lipca 2021 r., znak KOA/2279/Sr/21 oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy N. nr GOPS.45ł-ŚR. 181/2021 z dnia 20 maja 2021 r. Decyzją nr GOPS.451-ŚR. 148/2022 z dnia 27 kwietnia 2022 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. , działając z upoważnienia Wójta Gminy N. , odmówił Pani M. K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na G. K. . Z decyzją tą nie zgodziła się M. K. składając odwołanie. Pismem z dnia 27 czerwca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie przekazało wniosek pani M. K. o uchylenie decyzji nr GOPS.451-Ś.376/2021 z dnia 26 października 2021 r., na mocy której uprawniona jest ona do specjalnego zasiłku opiekuńczego do dnia 31 października 2022 r. wraz z oświadczeniem strony z dnia 15 czerwca 2022 r. W dniu 11 lipca 2022 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wpłynęła, przekazana przez organ I instancji, decyzja nr GOPS-ŚR.212/2022 z dnia 6 lipca 2022r., na mocy której Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. uchylił z dniem 1 lipca 2022 r. decyzję nr GOPS.451-Ś.376/2021 z dnia 26 października 2021r.
SKO rozpoznając odwołanie wskazało na wstępie, że w rozpoznawanej sprawie organ I instancji związany był wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2022 r,, sygn. akt I SA/Wa 2279/21, co wynika wprost z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) i na podstawie powołanego przepisu organ I instancji, orzekając ponownie w sprawie, obowiązany był uwzględnić wytyczne wskazane w w/w wyroku, czego nie uczynił. Organ podał, że w ww. wyroku Sąd wskazał, że"(...) w realiach rozpoznawanej sprawy wola skarżącej co do tego, jakie świadczenie chce pobierać, a więc które jest de facto dla niej bardziej korzystne, została przez nią jasno wyrażona. Nie do zaakceptowania jest więc stanowisko organów, że świadczenie pielęgnacyjne skarżącej nie przysługuje, ponieważ pobiera ona specjalny zasiłek opiekuńczy. To właśnie rolą organów było umożliwienie skarżącej ostatecznego "zrezygnowania" z pobierania tego zasiłku. Organy wydały jednak niekorzystne dla skarżącej decyzje, podczas gdy fakt uzyskiwania przez nią specjalnego zasiłku opiekuńczego nie może być w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przeszkodą do przyznania stronie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Wymaga to jednak w pierwszej kolejności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego, a następnie rozpoznania wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca miała więc prawo oczekiwać od organów, że te podejmą działania zmierzające do rozważenia przyznania jej korzystniejszego świadczenia, zamiast przyjęcia, że dopóki w obrocie pozostaje decyzja przyznająca skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy, dopóty przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie będzie możliwe. Sąd w tym miejscu podkreśla, że organy nie mogą w żadnym wypadku pomijać zamieszczonych w Rozdziale 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256), dalej zwanej "k.p.a." ogólnych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego. Zgodnie z tymi zasadami organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Ponadto, bez uzasadnionej przyczyny organy nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, o czym stanowi art. 8 k.p.a. Z kolei, zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, organy czuwają nad tym, aby strony uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wreszcie zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z analizy przedstawionych Sądowi akt administracyjnych wynika, że prowadząc przedmiotowe postępowanie organy opisane wyżej zasady naruszyły. W konsekwencji za zasadne Sąd uznał podniesione w skardze zarzuty i stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w związku z art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przy wydaniu zaskarżonych rozstrzygnięć organy naruszyły również art. 8, art. 9 i art. 12 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organy uwzględnią przedstawioną wyżej wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz art. 27 ust. 5 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Organ pierwszej instancji powinien podjąć również działania zmierzające do tego, aby dokonany przez skarżącą wybór świadczenia został urzeczywistniony i sam w sobie nie stanowił przesłanki uniemożliwiającej skorzystanie właśnie ze świadczenia, które skarżąca wybrała. Przede wszystkim organ weźmie pod uwagę fakt, że skarżąca otrzymywała świadczenie związane z opieką nad niepełnosprawnym mężem, tj. pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy i ustali, czy skarżąca spełnia warunki do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Następnie, jeśli okaże się, że jedyną przeszkodą w uzyskaniu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego było pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego, poinformuje o tym skarżącą, aby umożliwić jej rezygnację z tego zasiłku. (...) Organ po odwołaniu się do treści art. . 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022r. poz. 615) wskazał, że odnosząc się do dokonanej przez organ I instancji interpretacji przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy wskazuje iż jest ona chybiona. Pomimo, iż ustawodawca nie wskazał wprost w kręgu uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego małżonków (co uczynił w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego), to nie można mieć wątpliwości, że świadczenie to przysługuje również im, jako że zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny ciąży na małżonkach; w trakcie małżeństwa, separacji, a nawet po rozwodzie czy orzeczeniu o unieważnienia małżeństwa. Okoliczność zatem, że obowiązki małżeńskie są w szczególny sposób regulowane przez prawo (szerszy), nie oznacza że pomiędzy współmałżonkami nie występuje obowiązek o charakterze alimentacyjnym. SKO wskazało, że zgodnie z przepisem art. 27 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy oboje małżonkowie obowiązani są, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. (...). Ponadto, w myśl przepisu art. 23 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego są oni obowiązani do wspólnego pożycia, wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Analiza powyższych przepisów wskazuje zatem, że więź, która łączy współmałżonków jest wielopłaszczyznowa i obejmuje nie tylko samych małżonków, ale i całą, założoną przez nich rodzinę. Z tego powodu prawa i obowiązki małżonków zostały uregulowane prawnie w sposób odrębny i jednocześnie szczególny. Powyższe nie zmienia jednak faktu, że wśród obowiązków małżeńskich istnieje obowiązek wzajemnej alimentacji (przyczynianie się do zaspokajania wzajemnych potrzeb, wzajemna pomoc i współdziałanie dla m.in. wzajemnego dobra). Tak też powszechnie pojmowane są wspomniane wyżej przepisy prawa rodzinnego, zarówno przez literaturę przedmiotu, jak i orzecznictwo. Akcentuje się wręcz że: "... obowiązek alimentacyjny z art. 27 ma szerszą treść od zwykłego obowiązku alimentacyjnego", oraz: "... pomimo istnienia (...) różnic obowiązek alimentacyjny ustanowiony w art. 27 nie zmienia swojego charakteru alimentacyjnego" (por. np. Jerzy Ignatowicz, Kazimierz Piasecki, Janusz Pietrzykowski i Jan Winiarz: Kodeks Rodzinny i Opiekuńczy z Komentarzem Wyd. Prawn. Warszawa 1990 str. 131 i 132). Nie można zatem przyjąć, zdaniem SKO, że kwestię obowiązku alimentacyjnego należy rozpatrywać wyłącznie w kontekście art. 128-i nast. Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że prawidłowa wykładnia art. 17 ust. 1a ustawy prowadzi do wniosku, iż przepis ten nie dotyczy małżonka ubiegającego się o świadczenie pielęgnacyjne na współmałżonka będącego osobą niepełnosprawną, ale innych osób, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w stosunku do osoby niepełnosprawnej ciąży obowiązek alimentacyjny wynikający z pokrewieństwa. Z uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego mogą skorzystać krewni dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, co uniemożliwia mu wypełnianie we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego (vide: wyroki NSA: z dnia 28 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1369/13; z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 297/13). Obowiązek taki wiąże małżonków, i to w sposób wyprzedzający obowiązek innych krewnych, nawet w sytuacji, gdy małżonkowie są w separacji lub po rozwodzie. Wynika to wprost z usytuowania oraz treści regulacji art. 130, art. 60 § 1-3, art. 23 i art. 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Małżonkowie są rodziną i łączą ich więzy wynikające z zawarcia związku małżeńskiego polegające na wzajemnym wsparciu, wspólnym zaspokajaniu różnorodnych potrzeb, wzajemnej opiece. Małżeństwo jest zatem podstawową komórką społeczną, która staje się "rodziną" bliższą niż krewni związani węzłami krwi. Świadczą o tym choćby wskazane wyżej uregulowania dotyczące alimentów. Pozbawianie w tej sytuacji małżonka realnej możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem, przez interpretację norm prawnych dopuszczającą wykluczenie go z grona osób uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy żyją bliscy krewni niepełnosprawnego współmałżonka, byłoby działaniem na szkodę rodziny jaką tworzą małżonkowie, czego nie da się zaakceptować w świetle norm konstytucyjnych. Przyjęcie literalnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. la i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jest nie do pogodzenia z założeniem o racjonalności ustawodawcy, gdyż niweczyłaby możliwość przyznania świadczenia w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim, nad którymi opiekę sprawują małżonkowie pomimo, że na małżonku ciąży względem drugiego małżonka obowiązek który wyprzedza obowiązek krewnych małżonka wymagającego opieki. Co więcej, prowadziłaby do nieakceptowalnego wniosku, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym małżonkiem przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi, który sam legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czyli takiemu który nie może sprawować faktycznej opieki z uwagi na swoją własną niepełnosprawność i który sam wymaga opieki (vide: wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2018 r., sygn. I OSK 3539/18, dostępny jw.). Małżonek jest więc osobą, na której - w rozumieniu art. 17 ust, 1 pkt 4 ustawy i zgodnie z przepisami ustawy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego - ciąży obowiązek alimentacyjny względem współmałżonka. W konsekwencji przepis ten ma w pełni zastosowanie do małżonka ubiegającego się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad współmałżonkiem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ wskazał, że w realiach niniejszej sprawy, M. K. , będąc małżonką wymagającego opieki G. K. a, jest osobą mogącą ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne. SKO podniosło, że istotniejszym problemem w rozpoznawanej sprawie jest kwestia zbiegu prawa do świadczeń. Zgodnie z art. 17 ust. 5 ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019r o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014r o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Dopełnieniem tej regulacji jest treść art. 27 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym w przypadku, zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2} świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Uwzględniając powyższy przepis organ wskazał, że organ I instancji, pomimo związania wyrokiem sądu administracyjnego wydanym w sprawie uprawnienia M. K. do świadczenia pielęgnacyjnego, nie podjął jakichkolwiek działań umożliwiających efektywne skorzystania przez skarżącą z przewidzianego w art. 27 ust. 5 ustawy uprawnienia do wyboru świadczenia korzystniejszego. Z akt sprawy wynika, że skarżąca na podstawie decyzji nr GOPS.451-ŚR.376/2021 z dnia 26 października 2021 r. miała przyznane do 31 października 2022r. prawo do specjalnego zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad mężem. Jednocześnie, M. K. w dniu 5 listopada 2020 r. złożyła oświadczenie, w którym na podstawie art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zrezygnowała z prawa do specjalnego zasiłku dla opiekuna. Oświadczenie to znajduje się w aktach sprawy. Oświadczenie to następnie skarżąca poparła oświadczeniem z dnia 15 czerwca 2022 . SKO podniosło, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, że zaprezentowana przez organ I instancji wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy jest niezgodna z aksjologią konstytucyjną, w szczególności z fundamentalną zasadą demokratycznego państwa prawnego. Ratio legis regulacji zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy wyraża się w tym, aby uniemożliwić osobom uprawnionym równoczesne pobieranie świadczeń, które pełnią tą samą funkcję, co dotyczy m.in. specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz świadczenia pielęgnacyjnego. Istotą i funkcją obydwu tych świadczeń jest zrekompensowanie opiekunowi utraty dochodów, w związku z rezygnacją z zatrudnienia na rzecz sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W związku z tym, zgodnie z ugruntowanym poglądem orzecznictwa, nie jest dopuszczalne jednoczesne przyznanie i wypłata dwóch lub więcej wymienionych w art. 17 ust. 5 świadczeń, jednakże stronie przysługuje prawo wyboru z którego z nich chce skorzystać. Strona ma również prawo do zmiany zdania w tym zakresie, w związku z czym ustalenie prawa do jednego z wymienionych w omawianym przepisie świadczeń nie wyklucza, w przypadku zmiany okoliczności i spełnienia warunków ubiegania się o przyznanie innego świadczenia. Warunkiem jednak jego wypłaty jest rezygnacja z dotychczas otrzymywanego świadczenia (zob. wyroki WSA w Lublinie z dnia 13 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 949/17; z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 1062/17; z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 55/19; z dnia 28 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 87/19, z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 41/20; z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 150/20). Organ wskazał, że nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja ze świadczenia dotychczasowego, przy czym rezygnacja ta nie może sprowadzać się jedynie do deklaracji na przyszłość, a musi znaleźć rozwiązanie procesowe w postaci uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie konkurencyjne. Organ podał, że pismem z dnia 27 czerwca 2022 r. organ II instancji przekazał wniosek M. K. wraz z aktami sprawy celem rozpatrzenia zgodnie z właściwością wyjaśniając przy tym, że uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy na dany okres w przepisanym trybie, pozwala na przyznanie w miejsce poprzednio pobieranego świadczenia (specjalnego zasiłku opiekuńczego) - świadczenia nowo wybranego (świadczenia pielęgnacyjnego), stąd konieczne było rozstrzygnięcie o bycie prawnym decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. Decyzją nr GOPS.451- SR.212/2022 z dnia 6 lipca 2022 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. uchylił z dniem 1 lipca 2022 r. w/w decyzję. Organ odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2022 r., sygn.. akt I OSK 1390/21 w którym wskazano, że"(...) W tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest zatem brak uprawnienia do otrzymywania konkurencyjnego świadczenia. Aby więc świadczenie pielęgnacyjne mogła uzyskać osoba, która ma już przyznany np. specjalny zasiłek opiekuńczy, osoba ta musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do tego zasiłku, albo wystąpić o uchylenie tego rodzaju decyzji. W świetle przytoczonych przepisów nie jest bowiem możliwe najpierw przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu zrezygnowanie z dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego. W sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest więc rezygnacja z przysługującego świadczenia, to jest wyraźne, a nie tylko hipotetyczne, zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej ten zasiłek".
SKO wskazało, że w niniejszej sprawie dopiero wydanie przez organ I instancji decyzji o uchyleniu decyzji nr GOPS.451-SR.376/2021 z dnia 26 października 2021 r. wyeliminowało negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy w postaci posiadania prawa do zasiłku dla opiekuna. Brak jest więc prawnej możliwości orzeczenia o przyznaniu wnioskowanego świadczenia od miesiąca złożenia wniosku tj. od 5 listopada 2020 r. gdyż w tym okresie skarżącej przysługiwało jeszcze konkurencyjne świadczenie wykluczające możliwość jednoczesnego pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ wyjaśnił, że zarówno w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego jak i specjalnego zasiłku opiekuńczego przesłanką jego przyznania jest rezygnacja lub nie podejmowanie zatrudnienia celem sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Skoro kwestia rezygnacji czy też nie podejmowania zatrudnienia przez skarżącą celem sprawowania "stałej opieki" nad niepełnosprawnym mężem została oceniona przez organ I instancji pozytywnie pod kątem spełniania przesłanek z art. 16a ustawy, to należy zauważyć, iż przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia" i "sprawowania opieki" są tożsame z przesłanką z art. 17 ust. 1 ustawy. Orzecznictwo sądowoadministracyjne potwierdza, że w przypadku obu świadczeń przesłanką ich przyznania jest rezygnacja z zatrudnienia pozostająca w związku z konieczności stałej i długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Zasady ustalania okresu, na który przyznaje się świadczenia rodzinne, zostały określone w art. 24 ustawy. Zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Znajdujące się w aktach sprawy orzeczenie zaliczające G. K. a do znacznego stopnia niepełnosprawności wydane zostało do 30 września 2023 r., a zatem prawo do świadczenia pielęgnacyjnego winno być ustalone do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. K. (skarżąca) zaskarżając ją w części tj. w zakresie oddalającym przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 listopada 2020 r do dnia 30 czerwca 2022 r..
Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
1. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:
a) naruszenie przepisu art. 24 ust 2 ustawy z dnia 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez niezastosowanie na gruncie niniejszej sprawy jego - niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych - dyspozycji, zgodnie z którą prawo do świadczeń rodzinnych (w tym świadczenia pielęgnacyjnego) ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek o przyznanie w/w świadczenia z prawidłowo wypełnionymi dokumentami i w konsekwencji odmowę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 czerwca 2022 r., pomimo złożenia spełniającego wszelkie wymogi do rozpoznania sprawy wniosku w listopadzie 2020 r.;
b) dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającą na pominięciu celów ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od pierwszego dnia miesiąca złożenia prawidłowego wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i wyklucza możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego;
c) naruszenie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez nieuwzględnienie normy prawnej określonej w artykule 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co
- skutkowało nieprzyjęciem, że w sytuacji skarżącej nastąpił zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego implikujący prawo do dokonania wyboru jednego ze świadczeń i przesądziło o braku prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego;
- doprowadziło do błędnej konstatacji, że nie jest możliwe przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na wniosek złożony w trakcie pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego i ostatecznie skutkowało załatwieniem sprawy w sposób kolidujący ze słusznym interesem skarżącej, pomimo dokonania przez nią wyraźnego wyboru świadczenia korzystniejszego już na etapie złożenia wniosku.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w zaskarżonej części, o zobowiązanie organów I i II instancji do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Sądu wydanym w niniejszej sprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych a także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie istota sprawy sprowadza się wyłącznie do określenia daty początkowej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a mianowicie, czy świadczenie to przysługuje skarżącej począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek o przyznanie tego świadczenia, czy też od daty uchylenia decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego, jak wskazuje SKO. Sąd w tym zakresie podziela stanowisko SKO.
Sąd podziela także wyrażony w wyroku z 11 stycznia 2022 r. w sprawie I SA/Wa 2779/21, którym jest na mocy art. 153 także związany ale również w orzecznictwie pogląd, że jeżeli przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu przez stronę świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, by strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. Zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania do władzy publicznej organ obowiązany jest poszukiwać rozwiązań proceduralnych gwarantujących stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 ustawowe prawo wyboru świadczenia (m.in wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r., I OSK 200/19).
W niniejszej sprawie poza sporem była okoliczność, że w dacie składania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca miała ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, w związku z opieką nad mężem G. K. na podstawie decyzji Wójta Gminy N. z dnia 22 września 2020 r.(na okres od 1 września 2020 do 30 października 2020 r.), z 23 września 2020 r. ( na okres od 1 listopada 2020 r. do 31 lipca 2021 r.) a następnie z 19 sierpnia 2021 r (przedłużono do 31 października 2021 r.) i 26 października 2021 r (od 1 listopada 2021 do 31 października 2022). Nie jest również sporne, że w dniu 5 listopada 2020 r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w którym wskazała, że w przypadku spełnienia przesłanek do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zrezygnuje z przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.
W ocenie sądu dokonanie wyboru świadczenia przez skarżącą we wniosku, w oparciu o art. 27 ust. 5 u.ś.r., poprzez złożenie deklaracji z rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w chwili gdy zostanie przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie skutkowało automatycznie zaprzestaniem korzystania przez skarżącą ze specjalnego zasiłku opiekuńczego od daty złożenia wniosku zwłaszcza, że w okresie tym ponawia wnioski o przyznanie specjalnego zasiłku dla opiekuna na kolejne okresy. Warunkiem koniecznym do ustalenia świadczenia pielęgnacyjnego było bowiem ostateczne uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, co nastąpiło decyzją Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. działającego z upoważnienia Wójta Gminy N. z dnia 6 lipca 2022 r. nr GOPS.451- SR.212/2022. Sąd podziela stanowisko organu, że w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.b, w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r., skarżącej nie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne za okres, na który miała już przyznane wcześniejszą decyzją ostateczną prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Stosownie bowiem do treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo m.in. do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W myśl tego unormowania nie można w tym samym czasie korzystać z prawa do obu wymienionych świadczeń. Dyspozycja art. 27 ust. 5 u.ś.r. potwierdza, że uprawnionemu przysługuje tylko jedno z tych świadczeń, zgodnie z wyborem (nie przewiduje również wyrównania świadczenia). Unormowania te mają zapobiec kumulatywnemu pobieraniu świadczeń. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Jeśli jednak nie jest możliwe kumulatywne pobieranie obu świadczeń, to warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia, zmaterializowana w prawem przewidzianej procedurze. Rezygnacja taka nie może jednak opierać się tylko na warunkowej deklaracji, gdyż wydanie decyzji pod warunkiem jest wprawdzie według doktryny prawa administracyjnego dopuszczalne, ale tylko wówczas gdy obowiązująca regulacja taką możliwość przewiduje. Konieczne jest zatem, aby przed rozstrzygnięciem o prawie do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego, prawo do świadczenia niższego zostało w odpowiedniej procedurze "wstrzymane" albo uchylone (por. ww. wyrok NSA z 19 maja I OSK 209/21).
Tym samym, nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na okres, w którym skarżąca posiadała jednocześnie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, określone wcześniejszymi decyzjami, które nie zostały wzruszone za ten sam okres. Dopiero uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy za dany okres, w przepisanym trybie, pozwalała na przyznanie w miejsce poprzednio wybranego świadczenia (specjalnego zasiłku opiekuńczego) nowo wybranego (świadczenia pielęgnacyjnego).
Wobec powyższego, odnosząc się do wskazanej spornej w sprawie kwestii, tj. możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca złożenia wniosku, tj. od 1 listopada 2020 r. do 30 czerwca 2022 r., a więc za okres, w którym obowiązywały decyzje ustalające na rzecz skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, podzielić należy stanowisko organu, że mając na uwadze, że decyzje przyznające specjalny zasiłek opiekuńczy nie zostały wzruszone za wskazany wyżej okres, przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie było możliwe. Datą początkową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest data wyłączenia z funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji ustalającej na rzecz skarżącej prawa do świadczenia konkurencyjnego, w tym przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego. W okolicznościach niniejszej sprawy taka sytuacja miała miejsce dopiero od 1 lipca 2022 r.
Zawarte w art. 24 ust. 2 u.ś.r. sformułowanie "ustala się" można utożsamiać z "przyznaje się" tylko w sytuacji stwierdzenia spełnienia w miesiącu złożenia wniosku wszystkich przesłanek pozytywnych i braku występowania przesłanek negatywnych do uwzględnienia wniosku. Skoro zaś nie jest możliwe kumulatywne pobieranie obu świadczeń, to warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia, która nie może sprowadzać się tylko do deklaracji, ale jej wyrazem musi być ustanie dotychczasowego prawa poprzez uchylenie lub zmianę wcześniejszej decyzji. Ograniczenie ustawowe do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., w zw. z art. 27 ust. 3 u.ś.r. należy stosować w pierwszeństwie przed warunkami określonymi w art. 24 ust. 2 u.ś.r., mającymi zastosowanie tylko w sytuacji stwierdzenia spełnienia w miesiącu złożenia wniosku wszystkich przesłanek pozytywnych i braku występowania przesłanek negatywnych do uwzględnienia wniosku, a zatem spełnienia przesłanek materialnoprawnych. Przepis art. 24 ust. 2 u.ś.r. odnosi się bowiem do okoliczności formalnoprawnych, a nie materialnoprawnych. Nie ma żadnego uzasadnienia do wycinkowego stosowania przepisów prawa, skoro oczywistą przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest korzystanie ze świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego. Dopiero zniesienie w formie prawnej negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.b u.ś.r. daje możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W związku tym, dopóki w przedmiotowej sprawie istniały w obrocie prawnym decyzje o przyznaniu skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego, dopóty niemożliwe było przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego na okres w którym skarżąca była uprawniona i pobierała zasiłek dla opiekuna. Ograniczenia ustawowe wynikające z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.b u.ś.r. we wskazanych powyżej okolicznościach faktycznych sprawy ustały dopiero od dnia uchylenia decyzji przyznającej skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy (1 lipca 2022 r.), która to decyzja nie została zakwestionowana. Osoba, która spełnia warunki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymywać, a pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy, winna móc zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r. dokonać wyboru jednego z tych świadczeń, niemniej wybór ten nie może zostać urzeczywistniony w sposób naruszający przepisy prawa. Konsekwencją dokonania tego wyboru, nie może być zaistnienie sytuacji, w której osoba otrzymywałaby dwa świadczenia za ten sam okres. Dlatego koniecznym warunkiem do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest usunięcie w sposób zgodny z prawem przeszkody z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.b u.ś.r.
Wobec powyższego należy uznać, że SKO prawidłowo przyznało skarżącej świadczenie pielęgnacyjne począwszy od dnia 1 lipca 2022 r., gdyż skarżąca dopiero od tego momentu spełniła przesłanki materialnoprawne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Należy także zwrócić uwagę, że skarżąca - reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika - we wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wskazała, ze złoży rezygnację z przyznania jej specjalnego zasiłku opiekuńczego w chwili gdy zostanie stwierdzone, że spełnienia przesłanki do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie ponawiała wniosek o przyznanie prawa do zasiłku specjalnego i pobierała go nieprzerwanie od 1 września 2020 r. do 30 czerwca 2022 r.
W konsekwencji sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.