II SA/Lu 15/24

II SA/Lu 15/24 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2024-03-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Anna Strzelec
Jakub Polanowski /sprawozdawca/
Jerzy Parchomiuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 390
art. 17 ust. 1 i ust. 1b
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Anna Strzelec Asesor sądowy Jakub Polanowski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 marca 2024 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 8 listopada 2023 r., znak: SKO.41/5831/OS/2023, w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
Decyzją z 8 listopada 2023 r., znak: SKO.41/5831/OS/2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej: organ odwoławczy, organ, Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 17 ust. 1-5 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390; dalej: u.ś.r.), utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Annopola (dalej: organ pierwszej instancji, Burmistrz) z 4 października 2023 r., znak: DŚR.5211.000368.2023, o odmowie przyznania A. G. (dalej: skarżący, strona) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką K. G..
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że organ pierwszej instancji – na podstawie złożonego do akt sprawy orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS Oddział w Lublinie (dalej: Lekarz Orzecznik ZUS) z 18 lipca 2023 r. oraz na podstawie orzeczenia o stopniu niepełnoprawności Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Kraśniku (dalej: PZSON) z 26 sierpnia 2023 r. – stwierdził, że nie da się ustalić daty powstania niepełnoprawności matki skarżącego. W związku z tym, zdaniem Kolegium, "organ I instancji przyjął, że niepełnosprawność matki skarżącego nie powstała później niż do 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednakże nie później niż do ukończenia 25 roku życia, czyli niepełnosprawność w/w powstała w późniejszym okresie, stwierdzając tym samym, że nie zachodzą negatywne przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego".
Ponadto Kolegium zwróciło uwagę, że w oparciu o informacje zgromadzone podczas przeprowadzonego przez pracownika socjalnego wywiadu środowiskowego 2 października 2023 r. Burmistrz stwierdził, że A. G. jest rozwodnikiem, mieszka sam prowadząc jednoosobowe gospodarstwo domowe, od około roku opiekuje się swoją matką. K. G. jest osobą chorą na Parkinsona i w związku ze swoją niepełnosprawnością nie jest w stanie samodzielnie egzystować. Wymaga pomocy ze strony osób drugich przy codziennych czynnościach. Z uzyskanych informacji wynika, że A. G. przyjeżdża codziennie i cały dzień spędza z matką pomagając jej we wszystkich czynnościach dnia codziennego. Nie mieszka ze swoją matką".
Kolegium podkreśliło, że opisane wyżej okoliczności doprowadziły Burmistrza do przyjęcia, że nie ma podstaw do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego.
Następnie Kolegium zauważyło, że w odwołaniu od decyzji Burmistrza strona powołała się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego (dalej: TK) z 21 października 2014 r., K 38/13 i wniosła o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego.
Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, Kolegium wskazało najpierw, że art. 17 ust. 1 b u.ś.r. był przedmiotem oceny TK, który wyrokiem z 21 października 2014 r., K 38/13 orzekł o niezgodności tego przepisu z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Dalej Kolegium stwierdziło, że "nie jest jednak przeszkodą powyższy wyrok TK, ale z innych przesłanek zostało nie uwzględnione odwołanie". Zdaniem organu odwoławczego, kwestię sporną w sprawie stanowi nieuwzględnienie przez organ pierwszej instancji wniosku skarżącego z powodu braku zamieszkiwania z matką i brakiem całodobowej opieki nad nią "z uwagi, iż z uzyskanych informacji wynika, że A. G. przyjeżdża codziennie do swojej matki i cały dzień spędza z nią czas pomagając jej we wszystkich czynnościach dnia codziennego, ale nie mieszka ze swoją matką. Mieszka sam, prowadząc jednoosobowe gospodarstwo domowe, od około roku opiekuje się swoją matką".
Jednocześnie, jak podkreśliło Kolegium, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne znaczenie miało to, że zgodnie z orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z 18 lipca 2023 r., nr [...], uznano matkę strony za niezdolną do samodzielnej egzystencji do 30 czerwca 2026 r., stwierdzając, że data powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji to 29 kwietnia 2023 r. oraz, że w orzeczeniu o stopniu niepełnoprawności PZSON z 26 sierpnia 2023 r., znak: [...], zaliczono ją do znacznego stopnia niepełnosprawności, stwierdzając jednocześnie, że początkowej daty istnienia niepełnosprawności nie da się ustalić.
W oparciu o wskazaną wyżej argumentację Kolegium oceniło, że w sprawie występowały negatywne przesłanki wykluczające możliwość przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego.
W skardze do Sądu skarżący zarzucił Kolegium naruszenie: art. 17 ust. 1 u.ś.r. wskutek przyjęcia, że skoro nie zamieszkuje z matką i nie sprawuje nad nią opieki całodobowej, to nie spełnia przesłanek warunkujących przyznanie mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, co z kolei nie pozostało bez wpływu na naruszenie przepisów procedury administracyjnej; art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez uznanie, że brak stwierdzenia daty istnienia niepełnosprawności stanowi negatywną przesłankę wyłączającą możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego; art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem stanu faktycznego.
W odpowiedzi na skargę Kolegium, popierając stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi i o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), gdyż organ wniósł o rozpoznanie sprawy w tym trybie, a strona w terminie 14 dni od zawiadomienia jej o złożeniu tego wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Skarga jest zasadna, aczkolwiek Sąd uwzględnił ją również z przyczyn, które nie zostały w niej wyrażone. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną wskazaną w skardze.
W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25-go roku życia.
Wymaga podkreślenia, że choć w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium zwróciło uwagę na treść wyroku TK z 21 października 2014 r., K 38/13 i stwierdziło: "nie jest jednak przeszkodą powyższy wyrok TK, ale z innych przesłanek zostało nie uwzględnione odwołanie", to nie ulega wątpliwości, że w dalszej części uzasadnienia tej decyzji Kolegium wyraziło stanowisko zgoła odmienne. Mianowicie, po odnotowaniu, że skarżący nie mieszka razem z matką i nie sprawuje nad nią całodobowej opieki, Kolegium wskazało: "Jednocześnie, z akt sprawy wynika, że zgodnie z orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS Oddział w L. z 18.07.2023 r. Nr [...] uznano K. G. niezdolną do samodzielnej egzystencji do 30.06.2026 r. Data powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji: 29.04.2023 r. oraz na podstawie orzeczenia o stopniu niepełnoprawności z Powiatowego Zespołu Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. z 26.08.2023 r. znak: [...] zaliczono K. G. do znacznego stopnia niepełnosprawności, stwierdzając jednocześnie datę istnienia niepełnosprawności od - nie da się ustalić a ustalony stopień niepełnoprawności datuje się od - 7.08.2023 r. (karta 3-4 akt). Orzeczenie to wydaje się do - 31.08.2024 r." (s. 4 zaskarżonej decyzji, k. 9v akt adm. II inst.).
W oparciu o powyższe wywody, Kolegium oceniło jednoznacznie, że w sprawie "występowały negatywne przesłanki wykluczające możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego synowi A. G. na niepełnosprawną matkę K. G." (s. 4 zaskarżonej decyzji, k. 9v akt adm. II inst.).
Oczywiste jest zatem, że Kolegium stwierdziło, że podstawę do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia stanowiły nie tylko ustalenia organu pierwszej instancji, co do niezamieszkiwania skarżącego z matką i braku sprawowania nad nią całodobowej opieki, lecz również ustalenia Burmistrza odnoszące się do tego, że w świetle znajdujących się w aktach sprawy orzeczeń Lekarza Orzecznika ZUS i PZSON nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności matki skarżącego. Poza sporem jest zaś, że ta druga okoliczność została oceniona przez organ pierwszej instancji jako uzasadniająca "wystąpienie przesłanki negatywnej określonej w art. 17 ust. 1b cytowanej ustawy o świadczeniach rodzinnych", co zdaniem Burmistrza "wyłącza możliwość przyznania Panu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego na matkę dopóki powyższe przepisy nie zostaną zmienione przez ustawodawcę" (zob. s. 4 decyzji Burmistrza, k. 27 v akt adm. I inst.).
Mając na uwadze powyższe, podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że wspomniany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyrok TK z 21 października 2014 r., K 38/13 – orzekający, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP – ma ten skutek, że dla oceny, czy wnioskodawcy przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, nie może mieć znaczenia kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki (zob. przykładowo jedynie wyrok NSA z 5 grudnia 2017 r., I OSK 1079/17).
Podkreślenia zatem wymaga, że stanowisko Kolegium wyrażone w zaskarżonej decyzji odnośnie spełnienia w sprawie przesłanki negatywnej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opisanej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony Kolegium uznaje, że "nie jest jednak przeszkodą powyższy wyrok TK [z 21 października 2014 r., K 38/13], ale z innych przesłanek zostało nie uwzględnione odwołanie", jednakże z drugiej zaprzecza temu wyraźnie twierdząc, że treść znajdujących się w aktach sprawy orzeczeń Lekarza Orzecznika ZUS i PZSON, z których wynika, że nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności matki skarżącego, stanowi jedną z przesłanek negatywnych przyznania świadczenia stronie.
Zauważyć też trzeba, że skoro organ pierwszej instancji – jak wskazano wyżej – uznał, że odmowę przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego uzasadnia m.in. niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r., zupełnie niezrozumiałe jest stwierdzenie Kolegium: "Na tej podstawie organ I instancji przyjął, że niepełnosprawność K. G. nie powstała później niż do 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednakże nie później niż do ukończenia 25 roku życia, czyli niepełnosprawność w/w powstała w późniejszym okresie, stwierdzając tym samym, że nie zachodzą negatywne przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego" (s. 2 zaskarżonej decyzji, k. 10v akt adm. II inst.).
W tej sytuacji nie budzi wątpliwości, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle bowiem tych przepisów organ odwoławczy jest zobowiązany wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierował się podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie oraz wyczerpująco i w sposób spójny (logicznie niesprzeczny) uzasadnić wszystkie okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Opisane wyżej uchybienia nie pozwalały na prawidłowe prześledzenie przyjętego w zaskarżonej decyzji toku rozumowania organu, a w konsekwencji uniemożliwiały Sądowi należytą kontrolę legalności tej decyzji. Dlatego też – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – Sąd zobligowany był do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Niezależnie od tego, zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu również z innych powodów.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że podstawę do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego organ odwoławczy upatrywał również w tym, że skarżący nie mieszka razem z matką wymagającą opieki, a tym samym nie sprawuje nad nią całodobowej opieki. Zauważyć należy, że stanowisko to jest co najmniej przedwczesne, albowiem zostało wyrażone bez dokonania – z odniesieniem się do całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy – wyczerpującej oceny spełnienia w niniejszej sprawie przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w kontekście art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym, wobec tego, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, to przyznanie tego świadczenia wymaga niebudzącego wątpliwości ustalenie zakresu sprawowanej opieki oraz związku rezygnacji z zatrudnienia bądź niepodejmowania zatrudnienia z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sam fakt legitymowania się przez członka rodziny orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie gwarantuje automatycznie uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakres sprawowanej opieki musi być tego rodzaju, że obiektywnie wyklucza możliwość jakiegokolwiek zarobkowania, nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy. Świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane, gdy rezygnacja z pracy nie jest ściśle powiązana z koniecznością sprawowania stałej i długotrwałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (zob. wyroki NSA z: 23 października 2020 r., I OSK 1148/20, 21 września 2023 r., I OSK 1740/22, 18 października 2023 r. i I OSK 1875/22).
W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że matka skarżącego dysponuje orzeczeniami, na podstawie których została uznana za osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności w rozumieniu art. 3 pkt 21 u.ś.r. Obowiązkiem organu odwoławczego, na którym ciąży obowiązek rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie (art. 15 k.p.a.), było zatem wnikliwe rozważenie, czy konieczność sprawowania opieki nad matką przez skarżącego uniemożliwiała mu podjęcie zatrudnienia. Należało zatem ocenić, czy w sprawie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją przez skarżącego z zatrudnienia a koniecznością sprawowania przez niego opieki nad niepełnosprawną matką. Pamiętać bowiem trzeba, że jakkolwiek Kolegium nie posiada medycznej wiedzy specjalistycznej uprawniającej do kwestionowania orzeczeń innych organów orzekających w przedmiocie stopnia niepełnosprawności, to organ ten ma obowiązek ocenić spełnienie opisanej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w kontekście całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, to jest zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wyczerpująca i wnikliwa ocena w tym zakresie powinna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a.
Nie ulega wątpliwości Sądu, że Kolegium nie dochowało tych wymagań w sprawie w odniesieniu do oceny spełnienia omawianej przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia, gdyż ograniczyło się w tym zakresie do lakonicznego przywołania ustaleń organu pierwszej instancji oraz do stwierdzenia, że w sprawie "występowały negatywne przesłanki wykluczające możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego synowi A. G. na niepełnosprawną matkę K. G." (s. 4 zaskarżonej decyzji, k. 9v akt adm. II inst.).
Z uwagi na opisane wyżej uchybienia, stwierdzić należało, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.
Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym wyroku.
Obowiązkiem Kolegium będzie dokonanie wnikliwej i wyczerpującej oceny zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego. Organ odwoławczy rozpozna i rozstrzygnie sprawę, pamiętając, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest możliwe wyłącznie, gdy zostanie ustalone w sposób niebudzący wątpliwości, że pomiędzy sprawowaną przez wnioskodawcę opieką nad osobą wymagającą opieki a rezygnacją przez niego z podjęcia zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia istnieje bezpośredni związek przyczynowy. Niewątpliwie bowiem samo pozostawanie w gotowości do zapewnienia wsparcia niepełnosprawnej osobie bliskiej nie przesądza, że wnioskodawca z powodu opieki nad tą osobą, zmuszony został do tego, aby zrezygnować całkowicie z aktywności zawodowej, także w niepełnym wymiarze czasu pracy. Jak wskazano wyżej, legitymowanie się stosownym orzeczeniem przez osobę wymagającą opieki, stanowi tylko jedną z przesłanek ustawowych uzasadniających ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Dla przyznania tego świadczenia wymagane jest również stwierdzenie, że bez opieki sprawowanej nad bliskim przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, zdrowie i życie tej osoby niepełnosprawnej byłoby zagrożone, a osoba świadcząca tę opiekę musiała zrezygnować w całości z aktywności zawodowej, gdyż ta aktywność uniemożliwiałaby jej należyte sprawowanie opieki, z uwagi na jej wymagany zakres. Obowiązkiem organu będzie ocenić także – w kontekście całości zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego – podniesiony przez skarżącego fakt, że po wydaniu zaskarżonej decyzji zamieszkał razem z matką. Uzasadnienie decyzji Kolegium powinno w sposób nader wyczerpujący odnosić się do wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, odpowiadając w pełni rygorom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a.
Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji.