II SA/Lu 1486/03

II SA/Lu 1486/03 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2004-09-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2003-11-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Grażyna Pawlos-Janusz /przewodniczący/
Jerzy Drwal /sprawozdawca/
Wojciech Kręcisz
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 134 par. 1, art. 104 par. 1 i 2, art. 107 par. 1 i 3, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
art. 5 ust. 1 pkt 1 - 7, art. 40, art. 103 ust. 1
Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Asesor WSA Jerzy Drwal (spr.), Asesor WSA Wojciech Kręcisz, Protokolant Asyst. sędziego Rafał Ostrowski, po rozpoznaniu w dniu 30 września 2004 r. sprawy ze skargi ZUS . na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. znak: [...], które nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. Nr [...] – wydaną na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz art. 40 i 54 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane – po ponownym rozpatrzeniu sprawy, nakazał B. T. doprowadzić obiekt budowlany w postaci tarasu handlowego o konstrukcji stalowej ze schodami usytuowanymi przy pawilonie handlowym na działce Nr 3071/2 położonej w P., do stanu zgodnego z przepisami poprzez wykonanie niezbędnych zmian i przeróbek w oparciu o dokumentację techniczną sporządzoną przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami, uzgodnioną z Powiatowym Inspektorem Sanitarnym oraz zaopiniowaną pod względem bezpieczeństwa i higieny pracy.
W świetle uzasadnienia rozstrzygnięcia, w trakcie postępowania administracyjnego ustalono, iż na działce Nr 3071/2 położonej przy ul. [...] w P. znajdował się obiekt budowlany - zadaszony taras ze stali o wymiarach 3,55 m x 6,5 m ze schodami, wybudowany w okresie do dnia 1 stycznia 1995r.
Okres budowy tarasu organ ustalił na podstawie wymienionych w uzasadnieniu decyzji poszczególnych dowodów. Podsumowując zebrany materiał dowody , organ wskazał, że usytuowanie przedmiotowego obiektu budowlanego jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak też nie stanowi zagrożenia dla ludzi i mienia.
Po rozpatrzeniu odwołania Zakładu [...] w L. – domagającego się rozbiórki obiektu, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2003r. Nr [...], wydaną na mocy art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Uzasadniając decyzję, organ odwoławczy podniósł, iż w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, aczkolwiek nie wyjaśniające w sposób nie budzący wątpliwości dlaczego przyjęto datę wybudowania spornego obiektu przed dniem 1 stycznia 1995r. , zgodne jest z przepisem art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane oraz art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane.
Powołując się na wyniki dodatkowego postępowania dowodowego przeprowadzonego w trakcie postępowania odwoławczego, organ odwoławczy stwierdził, że dwupoziomowy taras został dobudowany do pawilonu handlowego w roku 1992, kiedy Zakład [...] nie był jeszcze właścicielem działki Nr 3071/2.
Oceniając zebrany materiał dowodowy organ dał wiarę wyjaśnieniom B. T., właścicielki obiektu budowlanego oraz oświadczeniom tych osób, które przez nią wskazane podawały okoliczności świadczące na temat budowy dwupoziomowego tarasu w 1992 r. Twierdzenia Zakładu [...], że drugi poziom tarasu, schody oraz zadaszenie zostały wykonane w 1997r. organ odwoławczy uznał za niewiarygodne.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Zakład [...] w L. zarzucił organowi naruszenie zarówno przepisów postępowania – art. 7, 77 § 1, 76 § 1, 80 i 106 § 2 k.p.a. – mających wpływ na wynik sprawy jak i przepisów prawa materialnego poprzez zastosowanie art.40 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane zamiast art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Swoje stanowisko skarżący uzasadniał odmienną oceną zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego – przede wszystkim wyjaśnień samej B. T., oświadczeń osób podających fakt budowy tarasu w 1992r. oraz pisma Wydziału Budownictwa i Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta z dnia 26 marca 2003r. na temat budowy spornego tarasu.
Zdaniem [...] Oddział w L. powyższe pismo zostało niesłusznie uznane przez organ z naruszeniem art. 76 § 1 k.p.a. jako dokument urzędowy, stwierdzający dowód tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone, bowiem z treści tego pisma wynikało, że zawarta w nim informacja oparta była na wcześniejszym piśmie skarżącego z dnia 30 września 1994r. oraz na piśmie Urzędu Miasta z dnia 26 października 1994r.
Skarżący argumentował ponadto, iż treść oświadczeń B. T. na temat budowy tarasu w 1992r. pozostaje w sprzeczności z jej oświadczeniami podanymi do protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu 7 października 2003r.
Według tych ostatnich oświadczeń, w 1997r. B. T. wystąpiła o wyrażenie zgody na wykonanie schodów do piwnicy. Fakt późniejszej niż to podaje B. T.budowy schodów potwierdzała również decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 maja 1997r. oraz oświadczenie Kierownika Inspektoratu [...] w P. z dnia 11 kwietnia 2003r. na temat nielegalnej budowy tarasu handlowego i schodów latem 1998r.
Skarżący zarzucał także, iż organ I instancji stosując przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. miał obowiązek wyjaśnić czy nie zachodzą przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2, uniemożliwiające legalizację wykonanego obiektu, w postaci sprzeczności lokalizacji obiektu z planem zagospodarowania przestrzennego oraz wystąpienia niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia lub niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
Niezależnie od powyższych zarzutów, skarżący wyraził pogląd że rozstrzygnięcie organu powinno dotyczyć nie tylko wybudowania tarasu ale również i schodów zewnętrznych stanowiących zejście o piwnicy – w myśl art. 104 § 2 k.p.a., przewidującego rozpoznania całej sprawy administracyjnej jedną decyzję.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie ale z przyczyn innych niż wskazywanych przez Zakład [...] w L..
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), Sąd nie jest związany granicami skargi bowiem rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją i decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego były wadliwe podlegały uchyleniu przez Sąd z następujących względów.
Przede wszystkim zastrzeżenia Sądu budziła redakcja sentencji decyzji organu I instancji. Zobowiązując B. T. do wykonania zmian i przeróbek tarasu w zakreślonym decyzję terminie organ nieprecyzyjnie posługuje się pojęciem "taras", które oznaczać może zarówno cały obiekt budowlany w postaci dwukondygnacyjnego tarasu (dwupoziomowego) łącznie z zadaszeniem, jak też część takiego obiektu na przykład najniżej położony dolny podest.
Rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji zostało tak sformułowane, że nie wynikało z niego w sposób jednoznaczny jaki obowiązek nałożono na stronę. Słowo "taras" nie określało precyzyjnie elementów spornego obiektu, które miały podlegać zmianom i przeróbkom. Z uwagi na ewentualne przymusowe egzekwowanie (w postępowaniu egzekucyjnym) nałożonych obowiązków, niezbędnym jest dokładne określenie obowiązków w sposób wykluczający możliwość różnej interpretacji orzeczenia organu.
Zgodnie z art. 104 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, załatwienie sprawy przez organ administracji publicznej następuje poprzez wydanie decyzji, rozstrzygającej sprawę co do jej istoty w całości lub w części. Decydując o nałożeniu na stronę obowiązków, organ nie określał na czym polegało naruszenie przepisów, skutkujących wydaniem decyzji, która w myśl powołanego przepisu art. 104 k.p.a. ma rozstrzygać sprawę co do istoty.
Zatem trudno było ocenić o czym faktycznie rozstrzygała decyzja organu I instancji.
Należy zaznaczyć, iż decyzja mogła narazić inwestora na straty w przypadku jej wykonania, ocenianego następnie przez organ, że wykonano czynności ale nie te które organ nakazywał wykonać.
W ocenie Sądu również uzasadnienie decyzji nie wyjaśniało czego dotyczyć miały niezbędne zmiany i przeróbki. W rezultacie decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszała art. 107 § 1 kpa, określający niezbędne składniki decyzji administracyjnej, do których ustawodawca zaliczył między innymi uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji. W świetle art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.
Zdaniem Sądu, orzekający organ – oceniając zebrany materiał dowodowy – nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów, wyrażonej w art. 80 k.p.a.
Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, poczynione przez organ ustalenia faktyczne dotyczącego istniejącego obiektu budowlanego - tarasu, powinny mieć swoje odzwierciedlenie w postaci odniesienia się przez organ do wymagań stawianych przez obowiązujące przepisy. Należy przy tym wyjaśnić, że przepis art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 89, poz. 414 ze zm.) w tym zakresie normuje podstawowe wymagania stawiane obiektom budowlanym, stwierdzając, iż obiekt należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowanych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7.
Biorąc pod uwagę dyspozycję art. 5 ust. 1 pkt 1-7 Prawa budowlanego, orzekający organ powinien był przed wydaniem decyzji wyjaśnić w szczególności czy taras spełnia w myśl pkt 1 wymagania podstawowe dotyczące:
- bezpieczeństwa konstrukcji;
- bezpieczeństwa pożarowego;
- bezpieczeństwa użytkowania;
- odpowiednie warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem obiektu (pkt 2);
- możliwości utrzymania właściwego stanu technicznego (pkt 3).
Organ niestety nie podał dlaczego taras lub, które elementy tarasu nie odpowiadają obowiązującym przepisom, w tym techniczno-budowlanym uzasadniającym wydanie przedmiotowej decyzji. Wskazując w uzasadnieniu decyzji na czym polegało naruszenie przepisów przez B. T., organ w sposób łatwy i czytelny wyjaśniłby podstawę prawną rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 kpa).
W rozpoznawanej sprawie przyjęto, iż obiekt budowlany został zrealizowany w okresie do dnia 31 grudnia 1994r. to jest do dnia poprzedzającego wejście w życie ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji stanowił przepis art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z 1974r. ze zm.), zgodnie z którym , w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 , właściwy organ wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy, decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do prowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy nie zakwestionował podstawy prawnej wskazanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, akceptując tym samym treść rozstrzygnięcia wydanego z naruszeniem prawa z uwagi na stwierdzone wcześniej uchybienia, jak też i powołaną przez organ I instancji podstawę prawną.
Z tych też względów obie decyzje były decyzjami wadliwymi.
W świetle akt sprawy postępowanie administracyjne zostało wszczęte w czasie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, kiedy to [...]Oddział w L. w piśmie z dnia 14 lutego 1994r. skierowanym do Urzędu Miasta informował o kupnie działki Nr 3071/2 (aktem notarialnym z dnia [...] października 1993r.) oraz domagał się usunięcia z tej działki przybudówki o stalowej konstrukcji i wjazdu do garażu.
Dostosowawcze roboty budowlane dotyczące zmian i przeróbek tarasu powinny mieć oparcie – zgodnie z brzmieniem art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, w myśl którego, do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2 - w przepisach obowiązujących w dacie orzekania przez organ administracji publicznej, jeśli organ uważa za niezbędne doprowadzenie obiektu do zgodności z przepisami.
Należy wyjaśnić, że odnosząc się do zarzutu [...] Oddział w L., że jednym postępowaniem administracyjnym organ powinien był rozstrzygnąć i sprawę rozbiórki tarasu (czego domagał się skarżący) i kwestię zewnętrznych schodów do piwnicy wybudowanych przez inwestora, że przedmiotowy zakres obu tych spraw ( z uwagi na różny okres budowy tarasu, zrealizowanego w 1992 r. wg ustaleń organu ) i budowy schodów (wykonanych w świetle ustaleń organu w 1997r.), nie uzasadniał łącznego ich rozpoznania.
Wypada podkreślić, że żądanie skarżącego domagającego się rozbiórki spornego tarasu – na podstawie art. 48 Prawa budowlanego (w tym zarzut naruszenia prawa materialnego – przepisu art. 48) Prawa budowlanego – nie mogło być uznane przez Sąd za uzasadnione. Zgodnie bowiem z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (ustawa z dnia 7 lipca 1994r. weszła w życie dnia 1 stycznia 1995r.) lub w stosunku, do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, a do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.
Dotychczasowa ustawa z dnia 24 października 1974r. przewidywała obligatoryjne orzekanie o rozbiórce obiektów budowlanych wzniesionych bez pozwolenia na budowę, gdy wzniesiony obiekt powodował niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, bądź prowadził do niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 ustawy).
Stąd też zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego podlegały uchyleniu przez Sąd.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Stosownie do art. 152 cyt. ustawy, Sąd wstrzymał wykonanie uchylonych decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku.