II SA/LU 1454/02

OSK 854/04 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2004-12-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-06-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Stebnicka /sprawozdawca/
Izabella Kulig - Maciszewska /przewodniczący/
Joanna Runge - Lissowska
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne
Gospodarka mieniem
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
II SA/Lu 1454/02 - Wyrok WSA w Lublinie z 2004-02-25
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 3 pkt 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Dz.U. 2000 nr 71 poz 838
art. 4
Ustawa dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 188
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Tezy
Organ zatwierdzający podział nieruchomości jest związany liniami rozgraniczającymi teren określonymi w decyzji o ustaleniu lokalizacji w tym wypadku ulicy co oznacza, że linia rozgraniczająca jest jednocześnie granicą nowo utworzonych działek. Żaden przepis ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543/ ani rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzaju dokumentów wymaganych w tym postępowaniu /Dz.U. nr 25 poz. 130/ nie upoważnia organu zatwierdzającego podział nieruchomości do weryfikowania linii rozgraniczającej teren pod ulicę.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędziowie NSA Joanna Runge-Lissowska, Elżbieta Stebnicka /spr./, Protokolant Urszula Radziuk, po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2004 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 lutego 2004 r. sygn. akt II SA/Lu 1454/02 w sprawie ze skargi Józefy S. i Kazimierza S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 14 października 2002 r. (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Józefy i Kazimierza S. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. kwotę 280 zł /dwieście osiemdziesiąt/ tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 lutego 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi Józefy S. i Kazimierza S., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 14 października 2002 r., (...) wydaną w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 14 października 2002, po rozpatrzeniu odwołania Józefy S. od decyzji Burmistrza Miasta Ś. z dnia 4 września 2002 r. zatwierdzającej z urzędu projekt podziału nieruchomości położonej w Ś. przy ul. S. 2-4 oznaczonej numerem 339 o powierzchni 0,1978 ha stanowiącej własność Józefy i Kazimierza S., objętej księgą wieczystą Kw (...) - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organu II instancji wskazano, że projekt podziału działki Nr 339 jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla A. zatwierdzonego uchwałą (...) Miejskiej Rady Narodowej w Ś. z dnia 27 czerwca 1986 r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa L. nr 9 poz. 290 z dnia 4 października 1986 r. Plan ten przeznacza część działki Nr 339 leżącej w obszarze oznaczonym symbolem (...) pod ulicę Ś. jako adaptację istniejącej ulicy zapewniającą bezpośrednią obsługę zabudowy jednorodzinnej i określa szerokość ulicy w liniach regulacyjnych na 10 m a jezdni 5 m zakończonej placem manewrowym o wymiarach 10 m x 15 m z obustronnymi chodnikami. Projekt podziału jest również zgodny z ostateczną decyzją Burmistrza Miasta Ś. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 6 stycznia 2001 r., poddaną kontroli, wraz z utrzymującą ją w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 26 marca 2001 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego z punktu widzenia jej zgodności z prawem - wyrok NSA OZ w Lublinie z dnia 7 maja 2002 r., II SA/Lu 893/01.
Na decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 października 2002 r. skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli Józefa i Kazimierz S., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa, a w szczególności:
1/ art. 41 ust. 1 Lp. 3 lit. "a" ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./ w zakresie niezachowania minimalnej określonej przez ustawę, odległości obiektu budowlanego od zewnętrznej krawędzi jezdni
2/ par. 11 i par. 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznym jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie niezachowania minimalnej określonej przez ustawę odległości obiektu budowlanego od granicy działki
3/ art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543/ poprzez wydanie decyzji o podziale sprzecznej z przepisami szczególnymi
4/ art. 7 Kpa formułującego ogólną zasadę postępowania administracyjnego nakazującą organom administracji załatwiać sprawy mając na względzie słuszny interes obywateli poprzez wydanie decyzji, której realizacja pogorszy /wskutek wzrostu wibracji i hałasu/ warunki bytowe skarżących, będących osobami w podeszłym wieku.
Po rozpoznaniu powyższej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 października 2002 r. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości kwestia zgodności dokonanego podziału działki Nr 339 z ustaleniami miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla A. Zaskarżona decyzja jak też utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji z naruszeniem art. 7 i 77 par. 1 Kpa nie wyjaśniły natomiast kwestii zgodności podziału działki z przepisami szczególnymi. W tym zakresie brak jest w ogóle ustaleń i wniosków. Odwołano się jedynie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2002 r., który stwierdził, że podnoszone w skargach zarzuty co do naruszenia przez realizację tej ulicy prawem chronionych odległości od budynków są przedwczesne na tym etapie postępowania, a będą one brane pod uwagę dopiero w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Jednakże w sprawach dotyczących podziału nieruchomości art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami jednoznacznie wymaga, by podział ten był zgodny także z przepisami szczególnymi. Zwrócił na to zagadnienie uwagę również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 marca 2001 r., II SA/Lu 1357/99 uchylając poprzednią decyzję w sprawie zatwierdzenia podziału działki Nr 339. Sąd stwierdził w uzasadnieniu tego wyroku, że decyzja o podziale winna uwzględniać szczególne przepisy administracyjnego prawa materialnego oraz, że w rozpoznawanej sprawie nie jest wyjaśniona kwestia naruszenia przy wyodrębnianiu działki Nr 339/1 par. 12 ust. 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 46 ze zm./.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, iż mimo ponownego rozpatrzenia sprawy w postępowaniu administracyjnym okoliczność ta w dalszym ciągu nie została wyjaśniona. Zgodnie z treścią art. 30 obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym powyższa ocena prawna wyrażona w cyt. wyroku NSA z dnia 29 marca 2001 r. wiązała ten Sąd oraz organy administracji ponownie rozpatrujące sprawę. Związanie to, odnoszące się także do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wynika obecnie z art. 99 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec niezastosowania się organu administracji do wymogu art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym zaskarżona decyzja podlega uchyleniu. Narusza ona bowiem przepis prawa materialnego - art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jak też powołane przepisy art. 7 i 77 Kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosło skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
1. Naruszenie prawa materialnego wyrażonego w treści art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./ poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że par. 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 140 ze zm./ jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 93 i następnych ustawy o gospodarce nieruchomościami w sytuacji gdy przepisy cytowanego rozporządzenia nie znajdują zastosowania w rozstrzyganej sprawie
2. Naruszenie przepisów postępowania tj. art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1271 ze zm./ w związku z obowiązującym poprzednio art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ polegające na uznaniu, że organy administracji nie zastosowały się do wiążącej ich w sprawie, oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2001 r., II SA/Lu 1357/99, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem przesądziło o przyjętym przez Sąd zakresie orzekania w sprawie.
Mając powyższe na uwadze pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. wnosi o :
- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania
ewentualnie
- uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi kasacyjnej na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez oddalenie skargi Józefy S. i Kazimierza S. z dnia 25 czerwca 2002 r. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 14 października 2002, (...).
Pełnomocnik Kolegium nie podziela stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Wskazuje w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że podział nieruchomości musi być zgodny z przepisami szczególnymi. Ustawodawca jednak nie wymienia nawet przykładowo aktów prawnych które powinny być brane pod uwagę przy orzekaniu o podziale nieruchomości. W postępowaniu podziałowym organ orzekający nie jest uprawniony do merytorycznego rozstrzygania spraw objętych powołanymi aktami prawnymi jako przepisami szczególnymi, ponieważ należą one do właściwości innych organów prowadzących odrębne w tym względzie postępowanie administracyjne. Organ orzekający o podziale nieruchomości uprawniony jest jedynie do oceny, czy zatwierdzeniu proponowanego projektu podziału nieruchomości w danej konfiguracji geodezyjnej nie sprzeciwiają się przepisy szczególne, bądź też czy przepisy te nie uniemożliwiają zrealizowania na wydzielonych działkach gruntu inwestycji stanowiącej cel, na jaki nieruchomość przeznaczona jest w planie miejscowym. Mając zatem na uwadze cel, na który nieruchomość jest przeznaczona w planie miejscowym należy oceniać zgodność proponowanego podziału z przepisami szczególnymi. W pierwszej kolejności niewątpliwie należy dokonać wyboru tych, spośród wszystkich obowiązujących aktów normatywnych, które mogą z uwagi na przedmiot regulacji, znaleźć zastosowanie w przypadku realizacji tego celu /inwestycji/.
W związku z tym, ponieważ działka przeznaczona jest na budowę ulicy, znajdują niewątpliwie zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. 2003 nr 207 poz. 2016 ze zm./ wraz z właściwym dla rodzaju inwestycji aktem wykonawczym do tej ustawy, czyli rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1990 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie /Dz.U. nr 43 poz. 430/. Przepisem szczególnym w rozumieniu art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami może być także, w rozpatrywanym przypadki, przepis art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838/. Zgodnie z jego treścią obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane we wskazanych w tym przepisie odległościach od zewnętrznej krawędzi jezdni. Należy mieć jednak na uwadze treść ust. 2 tego przepisu, który w szczególnie uzasadnionych przypadkach zezwala na usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze ogólnodostępnej, w odległości mniejszej niż określona, zastrzegając że może to nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi.
Z wymienionych wyżej przepisów wynikają określone warunki mogące wpływać na możliwość realizacji celu wynikającego z planu miejscowego. Jednak na etapie postępowania w sprawie podziału działki nie jest możliwe dokonanie oceny czy zachodzą przesłanki w postaci "wyjątkowego wypadku uzasadnionego trudnymi warunkami terenowymi lub istniejącym zagospodarowaniem", które pozwalają na zrealizowanie inwestycji pomimo np. niezachowania wymaganych co do zasady odległości, gdyż organ orzekający w sprawie podziału nieruchomości rozstrzygnąłby sprawę należącą do kompetencji innych organów administracji.
Na etapie orzekania w sprawie podziału nieruchomości organy koncentrują się na ocenie czy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się, bądź też czy przepisy te nie uniemożliwią zrealizowania na wydzielonych działkach gruntu inwestycji stanowiącej cel, na jaki nieruchomość przeznaczona jest w planie miejscowym. Ponieważ w tym przypadku wymienione wyżej przepisy szczególne nie sprzeciwiają się w sposób bezwzględny planowanej realizacji inwestycji /zawierają postanowienia pozwalające na dokonanie pewnych odstępstw/ to nie można też orzec, że przepisy szczególne uniemożliwiają planowaną inwestycję. Uprawnione jest zatem twierdzenie, że taki podział nieruchomości jest zgodny z przepisami szczególnymi w zakresie w jakim, na tym etapie postępowania, bez rozstrzygania kwestii będących przedmiotem odrębnych postępowań administracyjnych i bez wkraczania w kompetencje innych organów administracji, można to ocenić. Inaczej przedstawiałoby się rozstrzygnięcie, gdyby w niniejszej sprawie znajdował zastosowanie przepis szczególny zakazujący bądź nakazujący bez żadnych wyjątków zachowanie pewnych wymagań.
Z uwagi na powyższe Kolegium rozważało zgodność podziału działki nr 339 w Ś. przy ul. S. 2-4 z przytoczonymi wyżej przepisami i nie znajdując sprzeczności pomiędzy tymi przepisami szczególnymi a podziałem działki oraz nie znajdując przepisów, które uniemożliwiałyby zrealizowanie na wydzielonej działce celu, na jaki nieruchomość jest przeznaczona w palnie miejscowym, orzekło o utrzymani w mocy decyzji organu pierwszej instancji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości.
Kolegium stoi na stanowisku, że w niniejszej sprawie nie znajdują zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 140/ a zatem, że przepis par. 12 ust. 4 tego rozporządzenia nie jest przepisem szczególnym w sprawach podziałów nieruchomości. Rozporządzenie to było przepisem wykonawczym do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i zgodnie z dyspozycją par. 2 rozporządzenia miało zastosowanie przy budowie, odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie, modernizacji oraz zmianie sposobu użytkowania budynków i budowli. Nie można zatem stosować tego przepisu w innych sytuacjach, zwłaszcza takich, w których postępowanie nie dotyczy tylko budowy ulicy. Na potwierdzenie tej tezy należy przywołać przepis par. 3 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu /Dz.U. 1998 nr 25 poz. 130/, w którym ustalono sposób podziału nieruchomości zabudowanej w przypadku, gdy proponowany podział dotyczy również podziału budynku - przy przyjęciu interpretacji zastosowanej przez Sąd, taki podział byłby zawsze sprzeczny z przepisami rozporządzenia MGPiB z dnia 14 grudnia 1994 r.
Pełnomocnik Kolegium zauważa, że rozpatrując tylko przepis par. 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, podlegałyby uwzględnieniu tylko ograniczenia w usytuowaniu budynku gospodarczego od granicy z sąsiednimi działkami wynikające z par. 12 ust. 4 rozporządzenia, a pomijano by przepis par. 12 ust. 6 dopuszczający usytuowanie budynku przy granicy działki budowlanej oraz par. 12 ust. 8 tego rozporządzenia, zgodnie z którym zgoda właściciela nie jest wymagana, jeżeli usytuowanie budynku, bezpośrednio przy granicy działki wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy pamiętać, że zamierzona inwestycja lokalizująca jej realizację na przedmiotowym terenie jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego, i że zarówno w tekście jak i na rysunku planu określono, że budynek na posesji nr 339 przy ul. S. 4 przeznaczony pod usługi rzemiosła indywidualnego przylega do linii rozgraniczającej teren projektowanej ulicy.
Zdaniem pełnomocnika Kolegium Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył także przepisy postępowania. Sąd uznał bowiem, że Kolegium naruszyło art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym poprzez niezastosowanie się do wiążącej go w sprawie oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA z dnia 9 marca 2001 r. Tymczasem opierając się na ocenie Sądu organy administracji orzekające ponownie w sprawie, rozważały podnoszoną wielokrotnie przez stronę kwestię naruszenia par. 12 ust. 4 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r., uznały jednak, że takie naruszenie nie zachodzi z uwagi na fakt, że rozporządzenie to znajduje zastosowanie tylko w przypadku gdyby podział nieruchomości był dokonywany w celu realizacji planowanej budowy budynku, a zatem nie w rozstrzyganej sprawie. Z treści uzasadnienia wyroku NSA z dnia 9 marca 2001 r. nie można wywieść, jak to czyni Wojewódzki Sąd Administracyjny, że należy "jednoznacznie rozstrzygnąć kwestię zgodności projektowanego podziału nieruchomości z przepisami administracyjnego prawa materialnego, w szczególności z normami zawartymi w obecnie obowiązującym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. nr 75 poz. 690/", oraz że "gdyby okazało się, że budowa ulicy Ś. spowodowałaby usytuowanie budynku skarżących naruszające powyższe przepisy, to podział działki nr 339 w celu realizacji tej budowy byłby niedopuszczalny"
Ustosunkowując się do podnoszonego przez stronę przeciwną zarzutu naruszenia art. 7 Kpa pełnomocnik Kolegium wyjaśnia, że Kolegium wydając zaskarżoną decyzję uwzględniło w jak najwyższym stopniu zasadę ogólną postępowania administracyjnego wyrażoną w tym przepisie. Ogólnie można stwierdzić, że powyższy przepis nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek harmonizowania interesu publicznego i interesu indywidualnego, jeżeli są one w konkretnym przypadku sprzeczne. Nie można pominąć w niniejszej sprawie, że podział działki nr 339 jest niezbędny dla celów publicznych - budowy ulicy Ś. Organ pierwszej instancji działał w tym przypadku z urzędu, z uwagi na publiczny cel planowanej inwestycji, dostrzegając podnoszoną przez mieszkańców tej ulicy niezbędną potrzebę jej wybudowania po latach oczekiwania i zapewnienia im dojazdu do własnych posesji. Rozpatrując niniejszą sprawę Kolegium stosowało zasadę ogólną z art. 7 Kpa dążąc do wydania rozstrzygnięcia, opartego na właściwych w sprawie przepisach prawnych i uwzględniając interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Odpowiedź na powyższą skargę kasacyjną wnieśli pismem procesowym z dnia 7 czerwca 2004 r. Józefa S. i Kazimierz S. wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem pełnomocnika wnoszących odpowiedź na skargę, iż jest oczywistym, że przy wydawaniu powołanej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozpatrywało kwestii zgodności podziału działki Nr 339 z przepisami szczególnymi. W szczególności pominięto regulacje zawarte w:
1. art. 43 ust. 1 lp. 3 lit. "c" ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych
2. par. 11 i par. 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie
Ponieważ ustawa o gospodarce nieruchomościami nie wprowadza w tym zakresie żadnych ograniczeń, pod pojęciem przepisów szczególnych należy rozumieć wszelkie przepisy powszechnie obowiązującego prawa, które normują kwestie wiążące się ze stworzeniem lub dalszym wykorzystywaniem nowego /potencjalnie/ przedmiotu własności /działka gruntu/.
Pełnomocnik Kolegium odmawia statusu przepisów szczególnych w rozumieniu art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przepisom rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. argumentując to tym że: powyższe regulacje miałyby zastosowanie jedynie w wypadku budowy budynku w pobliżu drogi a nie mają zastosowania w wypadku budowy drogi w pobliżu budynku oraz że treść regulacji zawartych w par. 12 ust. 6 i 8 powołanego rozporządzenia dopuszczających usytuowanie budynku bezpośrednio na granicy działki budowlanej bez zgody właściciela działki jeżeli to wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozwala na zrobienie podobnego odstępstwa w niniejszej sprawie.
Odnosząc się do powyższego, pełnomocnik Józefy i Kazimierza S. wskazuje, że obydwa argumenty są chybione. Teza, iż obowiązek zachowania minimalnej odległości usytuowania budynku od drogi obowiązuje jedynie przy budowie budynku, nie zaś przy budowie drogi, jest wprost sprzeczna z normą prawną zawartą w omawianej regulacji a jej ewentualne zaakceptowanie prowadzi do obejścia prawa. Warto wskazać, że celem tej regulacji jest ochrona budynku przed skutkami ruchu drogowego. Cel ten może być osiągnięty jedynie przez sytuowanie budynków w odpowiedniej odległości od dróg. Z tego powodu nie do przyjęcia jest przyjęty przez stronę wnoszącą skargę zakres stosowania przepisów rozporządzenia MGPiB z dnia 14 grudnia 1994 r. w świetle art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż przyjęcie stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. prowadzi do wniosku, iż budynki winne być chronione od skutków ruchu drogowego /hałas, wibracje/ tylko na etapie ich powstawania, później natomiast nowobudowane drogi mogą doprowadzić do dewastacji budynków. Innymi słowy skonstruowana przez skarżącego ze wskazanych przepisów norma prawna pozwalałaby na przeprowadzenie jakiejkolwiek drogi /np. autostrady/ przez osiedle mieszkaniowe, o ile osiedle powstało wcześniej niż planowana droga!
Odnosząc się do argumentu drugiego, pełnomocnik strony przeciwnej wskazuje że Trybunał Konstytucyjny po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2001 r. pytania prawnego Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, odnośnie kwestii czy przepis par. 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w zakresie dopuszczalności sytuowania budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej oraz wymogu uzyskania pisemnej zgody właściciela działki sąsiedniej - jest zgodny z przepisem art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane orzekł, że par. 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej jest niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126/
Wobec powyższego jest oczywistym zdaniem pełnomocnika, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. naruszyło przepisy zawarte w art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7 i 77 Kpa. Jak słusznie wskazał w uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie brak poczynienia odnośnie do wskazanej powyżej materii jakichkolwiek ustaleń oraz wyciągnięcia wniosków o i odwołanie się jedynie do treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Lublinie z dnia 7 maja 2002 r., nie może być w tym zakresie ocenione jako wystarczające.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Decyzją Burmistrza Miasta Ś. wydaną na podstawie art. 93 ust. 1, 96 ust. 1 i 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./ został z urzędu zatwierdzony projekt podziału nieruchomości położonej w Ś., oznaczonej nr 339. Zgodnie z przepisem art. 93 ust. 1 ustawy podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi. Przez zgodność z ustaleniami planu rozumie się stosownie do ust. 2 art. 93 ustawy zarówno zgodność z przeznaczeniem terenu jak i możliwość zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. System planowania przestrzennego regulują natomiast przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 97 powołanej ustawy, postępowanie administracyjne w przedmiocie podziału nieruchomości może być wszczęte na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny /ust. 1 i 2/ jak również z urzędu /ust. 3 i 4/. Zasadą wynikającą z art. 97 i 98 ustawy jest, iż w zasadzie o tym czy i w jaki sposób będzie podzielona nieruchomość decyduje właściciel, a jego uprawnienia w tym zakresie mogą być ograniczone tylko wówczas kiedy z mocy wyraźnego przepisu podział nieruchomości może być dokonany z urzędu albo z wniosku innych organów. Podziału z urzędu nieruchomości będącej własnością osoby fizycznej można dokonać wtedy, gdy jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. W niniejszej sprawie takim celem publicznym o którym mowa w tym przepisie jest wydzielenie gruntu na poszerzenie ulicy /drogi/. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838/, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, przez ulicę rozumie się drogę na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast stosownie do art. 2 ust. 2 ulice, które leżą w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 należą do tej samej kategorii, co te drogi. Ulica Ś. położona w Ś. istniejąca zresztą od wielu lat, ma szerokość 4,5 m, a według planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą (...) z dnia 27 czerwca 1986 r. zmienionego uchwałą (...) RN z dnia 28 maja 1992 /Dz.Woj. L. nr 7 poz. 74/ przewidziana jest o szerokości 10 m z tym, że jezdnia 5,0 m (...). Uchylając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 26 marca 2001 r., wydaną po raz pierwszy w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny OZ w Lublinie wskazał, że nie zostało wyjaśniona kwestia przy wyodrębnieniu działki nr 339/1 czy nie naruszono par. 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 40 ze zm./ i czy projekt podziału jest zgodny z ostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 5 marca 1999 r. skoro decyzja o warunkach zabudowy została uchylona przez Sąd.
W sprawie niniejszej po uchyleniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 5 marca 1999 r., została wydana nowa decyzja z dnia 8 stycznia 2001 r., która jest ostateczna i prawomocna. W decyzji tej zostały ustalone warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ulicy Ś. Organy orzekające w sprawie podziału nieruchomości zajęły również stanowisko, co do odległości znajdujących się budynków /piekarni/ na działce stanowiącej przedmiot podziału /nr 339/. Budynek mieszkalny znajdujący się na tej działce jest od strony innej ulicy - Al. L. Przebieg ulicy Ś. został określony już w planie realizacyjnym stanowiącym załącznik do decyzji z dnia 23 lipca 1985 r. udzielającej Elżbiecie i Kazimierzowi S. pozwolenia na dobudowę do istniejącego budynku piekarni części socjalno-magazynowej (...). Okoliczność powyższa świadczy, że organom jak i małż. S. znany był przebieg granicy przyszłej poszerzonej ulicy a organy wyrażając zgodę na dobudowanie do istniejącego budynku gospodarczego budynku z przeznaczeniem socjalno - magazynowym miały na uwadze ustalenia wynikające z planu zagospodarowania przestrzennego. Rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 140/ zostało wydane na podstawie ustawy Prawo budowlane i ma ono zastosowanie do usytuowania budynków na działkach budowlanych na przyszłość tj. od daty obowiązywania tego rozporządzenia, a nie w stosunku do budynków, które istnieją na działce i zostały wybudowane wiele lat przed wejściem w życie rozporządzenia.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w uchwale składu pięciu sędziów z dnia 4 marca 2002 r. OPK 25/01 /ONSA 2002 Nr 4 poz. 140/, że organ zatwierdzający podział nieruchomości jest związany liniami rozgraniczającymi teren określonymi w decyzji o ustaleniu lokalizacji w tym wypadku ulicy co oznacza, że linia rozgraniczająca jest jednocześnie granicą nowo utworzonych działek. Żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami ani rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzaju dokumentów wymaganych w tym postępowaniu /Dz.U. nr 25 poz. 130/ nie upoważnia organu zatwierdzającego podział nieruchomości do weryfikowania linii rozgraniczającej teren pod ulicę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, uchylając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, podał dodatkowo, że wymaga rozstrzygnięcia problem zgodności tego podziału z art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Należy podnieść, że przepis ten zawiera trzy normy prawne. Ustęp 1 art. 43 ustawy o drogach publicznych określa, że obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane od zewnętrznej krawędzi jezdni w odległości podanej w tym przepisie, natomiast ust. 2 stanowi, że w przypadku dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych oraz gminnych usytuowanie obiektu budowlanego może nastąpić w mniejszej odległości za zgodą zarządcy drogi w tym wypadku gminy. Gmina zatwierdzając podział z urzędu jednocześnie wyraziła zgodę na usytuowanie budynków znajdujących się na działce nr 339 w Ś.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej są zasadne, a wobec naruszenia przez orzekający Sąd przepisów prawa materialnego na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ uchylił zaskarżony wyrok i orzekł jak w sentencji.