II SA/Lu 1444/03

II SA/Lu 1444/03 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2004-11-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-11-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Ewa Ibrom
Jerzy Stelmasiak /sprawozdawca/
Krystyna Sidor /przewodniczący/
Symbol z opisem
613  Ochrona środowiska i ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II OSK 489/05 - Wyrok NSA z 2006-02-02
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 49 poz 196
art. 86d ust.1 pkt.8
Ustawa  z dnia 31 stycznia 1980 r.  o ochronie i kształtowaniu środowiska - tekst jedn.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 156 par.1 pkt.2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 par.1 pkt.1 lit.c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak - sprawozdawca, Protokolant Ref.staż. Joanna Janiak, po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2004 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej zwolnienia z opłat za usunięcie drzew I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...], które nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz [...]kwotę 305 zł (trzysta pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...]roku (Nr [...]) wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 76, poz. 856) , po rozpatrzeniu wniosku [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] roku (Nr[...]), stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy z dnia [...]roku (Nr [...]) w części dotyczącej zwolnienia z opłat za usunięcie 498 drzew – utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] roku (Nr [...]).
W uzasadnieniu stwierdziło, że organ II instancji, badając po wniesieniu skargi przez Prezesa [...] zgodność z prawem ostatecznej decyzji Wójta Gminy z dnia [...] roku (Nr [...]) w sprawie zezwolenia [...] na wycięcie 498 drzew określonych w załączniku do tej decyzji oraz zwolnienia z opłat za usunięcie tych drzew stwierdził, że dotknięta jest wadą kwalifikowaną. Wynikało to z tego, że decyzja w części, w której organ zwolnił od uiszczenia opłat w kwocie 894.510,80 zł za usunięcie 498 drzew została wydana bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), ponieważ przepisy ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska nie dawały organowi I instancji podstawy do wydania decyzji o zwolnieniu z opłat. Ponadto przepisy tejże ustawy nie uprawniały właściwych organów do prowadzenia negocjacji z wnioskodawcą ubiegającym się o wydanie zezwolenia na wycięcie drzew, pod kątem ustalenia opłat o zmniejszonej wysokości w stosunku do kwot wynikających z przepisów cyt. ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz rozporządzenia z dnia 27 grudnia 1993 roku w sprawie opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska i wprowadzanie w nim zmian (Dz.U. Nr 133, poz. 638 z późn.zm.).
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy [...] wniósł o uchylenie decyzji. Zarzucił, że została ona wydana z naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego zwłaszcza tych, które dotyczą nie pogarszania sytuacji procesowej wnioskodawcy , pogłębiania zaufania do organów oraz uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.
Strona skarżąca podniosła także, iż Wójt Gminy wydając decyzję uwzględnił oczekiwania lokalnej społeczności dotyczące wymiernych korzyści jakie przyniosła lokalizacja inwestycji na terenie Gminy .Ustalenia wynikające z tej decyzji, a dotyczące zwolnienia z opłat miały bowiem istotny wpływ na lokalizację inwestycji na tym ternie. Korzyści wynikające z lokalizacji inwestycji w Gminie związane są bowiem z przekazaniem środków na budowę oczyszczalni w kwocie 100.000,00 zł oraz utworzeniem dodatkowych miejsc pracy a także wspieraniem budżetu gminy wpływami z podatków.
Rozpatrując argumentację z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ II instancji stwierdził, że są one bezzasadne.
Zarzuty wniosku opierają się na błędnym założeniu, że podmiot udzielający zezwolenia na wycięcie drzew, z uwagi na stosunkowo wysoką kwotę opłaty za gospodarcze korzystanie ze środowiska mógł – mając na uwadze interes społeczny oraz słuszny interes strony – zwolnić z tej opłaty. Jednak obowiązek pobierania opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska i wprowadzenie w nim zmian wynikał z ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Ustalony expressis verbis w art. 86 ust. 2 pkt 3 tej ustawy obowiązek pobierania opłat za usuwanie drzew, podlegał pewnym wyjątkom od tej ogólnej zasady odpłatności, lecz określonym w powyższej ustawie. W art. 86d ust. 1 ustawy, ustawodawca przewidział dziewięć przypadków, w których opłata za usuwanie drzew od jednostek organizacyjnych nie była pobierana. Ponadto ustawodawca nie przewidywał oprócz wynikających z powyższego przepisu żadnych okoliczności uzasadniających nie pobieranie opłat, a zwłaszcza sytuacji pozwalających na zastosowanie przez organ instytucji zwolnienia z opłat za usuwanie drzew.
Dlatego też w razie stwierdzenia usunięcia drzew przez jednostkę organizacyjną wójt gminy zobowiązany był do ustalenia opłaty przy udzielaniu zezwolenia na usunięcie drzew. Z tych względów Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało za bezzasadne powoływanie się na naruszenie zasad ogólnych z art. 7 i 8 k.p.a. , które nakazują załatwienie sprawy z uwzględnieniem m.in. interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w świetle zasady praworządności (art. 6 k.p.a.). Także względy ekonomiczne podniesione przez skarżącego oraz organ I instancji tj. fakt uiszczenia pewnej należności na cele związane z ochroną środowiska a więc na te same, na jakie przekazywane są opłaty z tytułu usunięcia drzew, nie może uzasadniać odstępstwa od ogólnej zasady uiszczania opłat za takie usunięcie. Dlatego też, w takiej sytuacji badana decyzja, jako w części wydana bez podstawy prawnej, nie mogła być akceptowana, a istnienie tej wady powodowało konieczność stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Ponadto, powyższą decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze analizowało również pod kątem zaistnienia drugiej przyczyny nieważności wynikającej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z poglądami funkcjonującymi w orzecznictwie a podzielanymi przez Kolegium za rażące naruszenie prawa należy uznać takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1984 r. sygn. akt II SA 737/84).
Ponadto cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Stąd w odniesieniu do decyzji orzekającej o zwolnieniu z opłat można też mówić o dotknięciu jej tą wadą. Dlatego też, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego przedmiotowa decyzja zawiera wadę dyskwalifikującą ją jako prawidłowy akt administracyjny. Ustalone naruszenie prawa wskazuje w sposób bezsporny, że analizowana decyzja organu I instancji dotknięta jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. Sprzeczność rozstrzygnięcia Wójta Gminy z obowiązującym prawem jest oczywista i nie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, co oznacza, że zasadnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze skorzystało z nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji administracyjnej w części dotyczącej zwolnienia, a ponadto stwierdzenie nieważności z przyczyn określonych w kodeksie postępowania administracyjnego jest obligatoryjne.
Jednocześnie należy dodać, że postanowieniem z dnia [...] roku wydanym przez Wójta Gminy ([...]) z urzędu dokonał on na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. sprostowania w treści decyzji (sentencji i załączniku) z dnia [...]roku (Nr [...]) w sprawie zezwolenia [...] na wycinkę drzew prostując błąd rachunkowy w ten sposób, że zamiast liczby : "498" powinna być liczba "500" .
W skardze do sądu strona skarżąca wystąpiła o uchylenie zaskarżonej decyzji, podnosząc zarzut, że narusza ona dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto w treści skargi podniosła trzy podstawowe zarzuty.
Po pierwsze, że skarżona decyzja narusza dyspozycję art. 86 d ust.1 pkt 8 cyt. ustawy z dnia 31 stycznia 1980 roku o ochronie i kształtowaniu środowiska w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z [...] roku, ponieważ przysługuje jej zwolnienie z opłat za usunięcie drzew wynikające z tego przepisu. [...] uzyskało bowiem zgodę na wycięcie drzew na terenie gminy , który w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony był pod inwestycje kolejowe i na tym terenie plan nie przewidywał terenów zielonych. Ponadto, jej zdaniem, sytuacja gdy nie pobiera się opłat, wynikająca z art. 86d ust. 1 pkt 8 cyt. ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska ma zastosowanie także w tym stanie faktycznym, gdzie nie przewidziano zadrzewień i zakrzewień , zaś drzewa urosły bez ingerencji człowieka. Z kolei w świetle tego przepisu nie ma znaczenia, czy drzewa rosną na danym terenie w wyniku działania człowieka czy też są to samosiewy czyli samoistnie zadrzewienia.
Po drugie, strona skarżąca podniosła również, że dokonując wpłaty 100.000,00 zł na rzecz gminnego funduszu ochrony środowiska dokonała rekompensaty za wycinkę drzew. Natomiast wykorzystanie tej kwoty na budowę gminnej oczyszczalni ścieków przyniosło konkretne korzyści dla ochrony środowiska w gminie. Ponadto gmina nie poniosła kosztów nasadzeń wyciętych drzew, zaś wpłacona przez [...] kwota stanowiła pełne zadośćuczynienie za uzyskaną decyzję, w postaci możliwości realizacji ważnej inwestycji (oczyszczalni ścieków), która przynosi dochody.
Po trzecie, strona skarżąca stwierdziła, że w przypadku wydania decyzji zobowiązującej ją do wniesienia pełnej opłaty za wycięcie drzew, zrezygnowałaby z lokalizacji tej inwestycji na terenie gminy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Podstawową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w tej sprawie jest – w pierwszej kolejności ocena prawidłowości orzekania w tym stanie prawnym i faktycznym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w przedmiocie stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] roku (Nr [...]) w części dotyczącej zwolnienia z opłat [...]za usunięcie 498 drzew wymienionych w załączniku do tej decyzji, która to decyzja została następnie sprostowana postanowieniem Wójta Gminy dnia [...]roku (Nr [...]) w sentencji i załączniku w zakresie liczby drzew na "500".
W tym stanie prawnym i faktycznym, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ I instancji orzekał w istocie bez podstawy prawnej jak i z rażącym naruszeniem prawa. Wynikało to z tego, że powołany w podstawie prawnej przepis art. 86d ust. 1 pkt 8 cyt. ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska miał "charakter pozorny", gdyż występowały ustawowe przesłanki do naliczenia tych opłat. Z kolei zwolnienie z opłat było jedynie wynikiem negocjacji organu I instancji z wnioskodawcą tj. [...]. Jednak wbrew twierdzeniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w stanie prawnym obowiązującym w tym okresie także część linii orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, dopuszczała powołanie art. 86d ust. 1 pkt 8 tejże ustawy jako materialnoprawnej podstawy do orzekania o zwolnieniu z opłat w sprawach naturalnych samosiewów drzew i krzewów. Świadczy o tym w szczególności prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 14 listopada 1997 roku (sygn. akt II SA/Wr 1467/96) opublik. OSP 1998 r. z 12, poz. 212. Teza tego orzeczenia NSA jednoznacznie bowiem stanowi, że "przepis art. 86d ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 roku o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 z późn.zm.) należy rozumieć w ten sposób, że o tymczasowości posadzenia drzew lub krzewów, od której uzależnione jest zwolnienie od opłat za usuwanie za zezwoleniem organu administracji drzew i krzewów z określonego terenu, przesądza przeznaczenie tego terenu w planie zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji opłat tych nie pobiera się również za usuwanie drzew i krzewów wyrosłych w wyniku samosiewu na gruncie przeznaczonym w planie na inne cele niż zadrzewienie lub zakrzewienie". Ponadto wynikało z niej, że "teren może być uznany za przeznaczony na cele zadrzewienia lub zakrzewienia tylko w wypadku, gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego taka funkcja gruntu określona zostanie jako jego funkcja podstawowa".
Natomiast odmienne stanowisko , przyjęła dopiero Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 1999 roku (sygn.akt OPS 3/99 ONSA 1999, z.4, poz. 117) z powodu występujących właśnie rozbieżności w tym zakresie nawet w orzecznictwie NSA. Wynikało z niej, że " naturalne samosiewy drzew i krzewów nie są drzewami i krzewami posadzonymi tymczasowo w rozumieniu art. 86d ust.1 pkt 8 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 roku o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.). Oznacza to, że w dacie wydawania decyzji w tym zakresie przez organ I instancji tj. [...] roku w pełni dopuszczalna była wykładnia celowościowa i systemowa, która dopuszczała powołanie jako materialnoprawnej podstawy do zwolnienia z opłat za wycięcie drzew będącymi tzw. naturalnymi samosiewami art. 86d ust. 1 pkt 8 cyt. ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, także w świetle poglądów części doktryny prawa ochrony środowiska. Ponadto również w świetle dominującej linii orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i poglądów doktryny spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji, a wiec, że w sposób kwalifikowany została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 28 sierpnia1996 roku sygn. akt SA/Łd 1612/95).
Taki pogląd wynika także z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia1994 roku (sygn. akt III SA 640/94) , iż odmienność wykładni przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności danej decyzji.
Dotyczy to także wyboru jednej z możliwych wykładni danego przepisu prawa, która nie może być oceniona jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nawet wówczas, gdy później zostanie uznana za nieprawidłową (wyrok NSA z 18 czerwca1997 roku, sygn. akt III SA 422/96). Ponadto rozstrzygający do oceny czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stan prawny obowiązujący w dniu wydania danej decyzji.
Oznacza to, że na taką ocenę nie ma wpływu nie tylko późniejsza zmiana prawa lecz i oczywiście zmiana interpretacji tego prawa. Powyższa teza wynika m.in. z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1997 roku (sygn. akt III SA 1134/96).
Dlatego też, zdaniem sądu powyższa linia orzecznictwa NSA, pozwala stwierdzić, że są to także konieczne przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji w świetle dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z powodu braku podstawy prawnej.
Z tego powodu błędny jest pogląd, że w tej sprawie właściwy organ I instancji orzekał na "pozornej" materialnoprawnej podstawie w drodze decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 27 maja 1988 roku – sygn. akt IV SA 23-28/88 i IV SA 187/88, komentarz H.Starczewski " GAP" 1989r., Nr 6, s. 43).
Oznacza to, że w tej sprawie nastąpiło naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" , art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) , które mają zastosowanie w sprawie z mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), orzekł jak w sentencji.