II SA/Lu 144/13

II SA/Lu 144/13 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2013-03-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-02-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Bogusław Wiśniewski
Joanna Cylc-Malec /przewodniczący sprawozdawca/
Witold Falczyński
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 3 par. 2 pkt 5, art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 1996 nr 13 poz 74
art. 40 ust. 1, art. 18 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 15
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 marca 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za włączenie do sieci wodociągowej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Uzasadnienie
Rada Gminy w Głusku w dniu 2 czerwca 1999 r. podjęła uchwałę nr XII/50/99 w sprawie odpłatności za włączenie do istniejącej sieci wodociągowej na terenie gminy Głusk. Podstawę prawną tej uchwały stanowił art. 18 ust.1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.).
W treści § 1 uchwały określono wysokość opłaty za podłączenie do istniejącej sieci wodociągów, w kwocie 1000 zł, wskazując w § 2 uchwały, iż koszty podłączenia obciążają zainteresowanych właścicieli, jednakże nie dotyczą one osób objętych IV etapem realizacji sieci wodociągowej w Kazimierzówce do czasu jej zakończenia i przekazania do użytkowania (§ 3).
Przedmiotowa uchwała weszła w życie z dniem podjęcia, a jej wykonanie powierzono Zarządowi Gminy (§ 4 i 5).
Prokurator Prokuratury Rejonowej w Lublinie pismem z dnia 7 stycznia 2013 r. wniósł skargę na powyższą uchwałę, w której domagał się stwierdzenia jej nieważności w całości z uwagi na naruszenie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że przepisy te stanowią podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały obowiązku ponoszenia opłat za podłączenie do sieci wodociągowej.
Zdaniem skarżącego jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji RP wynika jednoznacznie, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Tymczasem opłata przewidziana w § 1 zaskarżonej uchwały, uiszczenie której było warunkiem podłączenia danej nieruchomości do sieci, ma charakter jednostronnie narzuconej daniny publicznej, nie znajdującej prawnego umocowania w przepisach obowiązujących w dacie jej wydania. Według skarżącego podstawy prawnej do wydania zaskarżonej uchwały nie mogą stanowić art. 18 ust.1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, żaden bowiem z tych przepisów nie zawiera upoważnienia ustawowego do nałożenia w drodze aktu prawa miejscowego na właścicieli nieruchomości opłat za podłączenie do sieci wodociągowej. Przepisy te określają jedynie zadania gminy i kompetencje rady gminy, nie upoważniają jej natomiast do stanowienia aktów prawa miejscowego w celu realizacji tych zadań. Treść art. 94 Konstytucji RP wskazuje zaś, że podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienia zawarte w ustawie. Zatem każdorazowo w akcie rangi ustawowej musi być zawarte upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa, które musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych. Ponadto skarżący dodał, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, nie tylko wskazane w uchwale przepisy ale żadne inne regulacje nie mogły stanowić podstawy prawnej do wydania aktu prawa miejscowego w takim przedmiocie. Jedyną prawnie dopuszczalną formą partycypacji mieszkańców gminy w kosztach budowy sieci są opłaty adiacenckie lub uchwalone w drodze referendum samoopodatkowanie się mieszkańców gminy na ten cel.
Następnie skarżący podkreślił, że zaskarżona uchwała ma charakter prawa miejscowego, a zatem dopuszczalne jest stwierdzenie jej nieważności po upływie terminu wskazanego w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, niezależnie od daty uchwalenia aktu. Skierowana została bowiem do wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy, którzy chcieliby podłączyć swoje nieruchomości do sieci wodociągowej i nakazała im określone zachowanie: obowiązek uiszczenia wskazanej w niej kwoty. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, dotyczy sytuacji powtarzalnych, ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.
Na zakończenie skarżący podkreślił, że dla dopuszczalności kontroli zaskarżonej uchwały nie ma znaczenia jej późniejsze uchylenie, skoro skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc), natomiast stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta, co ma znaczenie dla czynności prawnych dokonanych na jej podstawie. Uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem wyroku nie czyni zbędnym rozpoznania złożonej na nią skargi.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Głusk wniosła o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie i zwrot kosztów postępowania podnosząc, że zaskarżona uchwała utraciła moc prawną na skutek podjęcia w dniu 19 kwietnia 2001 r. uchwały Nr XXXIV/239/2001 o jej uchyleniu. Na nieobowiązującą już uchwałę nie może być natomiast wniesiona skarga, gdyż brak możliwości stwierdzenia nieważności takiej uchwały. Fakt, iż zaskarżona uchwała utraciła już swój byt prawny czyni niniejsze postępowanie bezprzedmiotowym.
Ponadto w ocenie Rady zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, gdyż nie nadano jej takiego charakteru, stąd też Sąd nie może orzekać o jej nieważności. Rada zaznaczyła, że uchylenie aktu normatywnego ogranicza zakres jego mocy obowiązującej, jeżeli prawo nakazuje, aby uchylony przepis stosować do określonych sytuacji. W przypadku przedmiotowej uchwały żaden przepis przejściowy nie nakazywał stosowania uchwały do pewnych sytuacji z okresu poprzedzającego utratę jej mocy prawnej. Dlatego nie ma podstaw do kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej uchwały, gdyż wskazana uchwała nie może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego utratę jej bytu prawnego. Tym bardziej, że przed realizacją inwestycji zainteresowani podłączeniem do istniejącej sieci wodociągowej mieszkańcy zawierali z gminą dobrowolne umowy cywilnoprawne, na mocy których zobowiązywali się do uiszczenia opłat zgodnie z zawartymi umowami. Umowy te po zakończeniu realizacji inwestycji i wpłacie zadeklarowanych kwot uległy rozwiązaniu. W związku z powyższym, po zawarciu umów sprawy nabrały charakteru cywilnoprawnego a nie administracyjnego i unieważnienie zaskarżonej uchwały nie ma wpływu na treść umów.
Dodatkowo Rada podniosła, że skarga została wniesiona z uchybieniem terminu określonego w art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., który nie ma zastosowania do aktów prawa miejscowego, a zaskarżona uchwała takim aktem nie jest.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z przepisów p.p.s.a., wynika, że przedmiotowy zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje, m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Przy czym istotą sądowej kontroli jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego oraz faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Dodać przy tym należy, że rozpatrując skargę na akt jednostki samorządu terytorialnego, sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi, co wynika z ogólnej zasady określonej w art. 134 § 1 p.p.s.a., w związku z czym, jego ocenie podlegają wszystkie uregulowania zaskarżonej uchwały.
W świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.
Wskazania przy tym wymaga, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", publ. Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102).
W ocenie Sądu sytuacja taka (podjęcia uchwały bez podstawy prawnej) występuje w rozpatrywanym przypadku. Niewątpliwie bowiem wskazane w uchwale przepisy prawa nie mogły stanowić normy materialnoprawnej upoważniającej radę gminy do nałożenia w drodze uchwały obowiązku ponoszenia opłat za podłączenie do sieci wodociągowej.
Poprzedzając jednak rzeczowe rozważania w pierwszej kolejności należy odnieść się do wniosku pełnomocnika Wójta Gminy Głusk o odrzucenie skargi z uwagi na uchylenie zaskarżonej uchwały, co nastąpiło z dniem 19 kwietnia 2001 r., na podstawie uchwały Rady Gminy Głusk nr XXXIV/239/2001 z dnia 19 kwietnia 2001 r. wskazując, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. Pomijając kwestię wadliwie sformułowanego wniosku, bowiem brak przedmiotu postępowania uzasadnia jego umorzenie, a nie odrzucenie skargi, wskazać należy, że zgodnie z powszechnie obowiązującym poglądem utrwalonym w doktrynie i orzecznictwie, uchylenie aktu prawnego nie oznacza, że przestaje on kształtować stosunki prawne istniejące nadal po dacie uchylenia. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ przed wydaniem wyroku nie implikuje stwierdzenia, iż rozpoznanie skargi na przedmiotowy akt staje się bezprzedmiotowe. Należy bowiem zauważyć, że uchylenie uchwały przez organ, który ją podjął nie wywołuje takich samych skutków jak orzeczenie sądowe. Skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności są dalej idące niż jej uchylenie. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza jej wyeliminowanie ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc), natomiast stwierdzenie nieważności wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta, co ma oczywiste znaczenie dla czynności prawnych podjętych na jej podstawie. Uchylenie uchwały przerywa bowiem jej skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki prawne powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia uchylenia. Ta zasadnicza różnica między istotą i skutkami uchylenia aktu prawa miejscowego, a stwierdzeniem jego nieważności w trybie kontroli sądowej powoduje, że nie można uznać postępowania w sprawie niniejszej za bezprzedmiotowe, a tym bardziej uznać niedopuszczalność skargi.
Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że Prokurator trafnie podniósł, iż zaskarżona uchwała, choć nie pozostająca w obrocie prawnym w dacie orzekania przez Sąd, wywołała konkretne skutki prawne, a zatem w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia prawa istnieje konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym (ex tunc), tj. od chwili jej podjęcia.
Natomiast w zakresie legitymacji Prokuratora do wniesienia skargi wskazać należy, iż została ona przewidziana w art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 270, poz. 1599 ze zm.), który stanowi, że jeśli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru, nadto w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 8 p.p.s.a. Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść m.in. skargę, jeżeli według ich oceny wymaga tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. Podkreślenia przy tym wymaga (w kontekście twierdzeń Rady), że uprawnienie Prokuratora do kwestionowania zgodności z prawem uchwały samorządu terytorialnego będącej aktem prawa miejscowego nie jest ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 zdanie drugie p.p.s.a.), ani też wymogiem wyczerpania środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.) i stąd też uznać należało, że skarga została wniesiona skutecznie. Nie budzi bowiem żadnych wątpliwości Sądu - wbrew twierdzeniom Rady - że zaskarżona uchwała jest aktem normatywnym o charakterze aktu prawa miejscowego. Jednoznacznie bowiem z jej treści wynika, że zawiera ona normy prawne, które adresowane są do każdego, w określonym w tej normie stanie hipotetycznym. O zakwalifikowaniu aktu jednostki samorządu terytorialnego jako aktu prawa miejscowego decyduje bowiem zawarcie w nim norm abstrakcyjnych i generalnych. Oczywistym przy tym jest, że z samego faktu podjęcia uchwały przez organ stanowiący jednostkę samorządu terytorialnego nie można jeszcze wywodzić, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Dla kwalifikacji danej uchwały, jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. Innymi słowy, jeżeli akt prawotwórczy (uchwała rady gminy), zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest aktem prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. I SA 2160/01, Lex nr 81756). Akty prawa miejscowego są zatem prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji.
Z tych względów, zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, skierowane do szerokiego kręgu adresatów (właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy Głusk) nakładając na nich obowiązek ponoszenia opłaty za podłączenie się do istniejącej sieci wodociągowej. Tym samym zawiera regulacje o charakterze normatywnym skierowane do pewnej kategorii podmiotów, które na podstawie uchwały zostają obciążane określonym obowiązkiem, a tym samym kształtuje ich sytuację prawną i wywołuje skutki na zewnątrz, stąd nie można przypisać jej charakteru aktu indywidualnego.
Kompetencje gminy w zakresie stanowienia prawa miejscowego określają przepisy rozdziału 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały obowiązywał tekst jednolity ogłoszony w Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.), zwanej dalej w skrócie u.s.g., pod tytułem "Akty prawa miejscowego stanowionego przez gminę". Stosownie do treści art. 40 ust. 1 u.s.g., który w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy, zwanych wówczas przepisami gminnymi, a obecnie - aktami prawa miejscowego. Norma ta wynika z zawartej w art. 94 Konstytucji RP zasady mówiącej, że podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Każdorazowo zatem w akcie rangi ustawowej zawarte być musi upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa, czyli tzw. delegacja. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Akty prawa miejscowego nie mogą być zatem autonomiczne, wydawane bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Nie ulega też wątpliwości, że nie mogą one regulować materii ustawowych i nie mogą wykraczać poza unormowania ustawowe (por. D. Dąbek: "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz - Kraków 2003, s.74).
W zaskarżonej uchwale jako podstawę prawną jej wydania wskazano przepis art. 18 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 15 u.s.g. Słusznie jednak strona skarżąca dostrzegła, że przepisy te nie mogły stanowić podstawy do wydania zaskarżonej uchwały. Pierwszy z przywołanych przepisów, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały stanowił: "Do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej". Natomiast przepis art. 7 ust. 1 pkt 15 stanowił: "Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy: utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych".
Jak już wyżej była o tym mowa upoważnienie musi być wyraźne. Nie można zatem doszukiwać się takiego upoważnienia w przytoczonych przepisach. Żaden z nich nie zawierał bowiem upoważnienia ustawowego do nałożenia przez radę gminy w drodze aktu prawa miejscowego na właścicieli nieruchomości opłat za podłączenie do sieci wodociągowej. Przepisy te określają jedynie zadania gminy i kompetencje rady gminy, nie upoważniają jej natomiast do stanowienia aktów prawa miejscowego w celu realizacji tych zadań. Charakter aktów prawa miejscowego jako stanowionych w granicach i na podstawie ustaw przesądza o tym, że przepisy art. 7 ust. 1 pkt 15 i art. 18 ust. 1 u.s.g., określające zadania gminy nie mogły być samodzielną i wystarczającą podstawą tych aktów.
Również przepis art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g., stanowiący, że do zadań własnych gminy należą sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę oraz kanalizacji, a także przepis art. 18 ust. 2, określający zadania należące do wyłącznej właściwości rady gminy nie mogłyby z przytoczonych względów stanowić podstawy prawnej do wydania uchwały wprowadzającej opłaty za podłączenie do sieci wodociągowej podmiotów chcących z niej korzystać. Upoważnienia do podjęcia zaskarżonej uchwały nie mógł również stanowić przepis art. 40 ust. 2 i 3 u.s.g. Regulacje tam zamieszczone nie obejmują bowiem unormowania zawartego w kwestionowanej uchwale.
W tej sytuacji nie ulega wątpliwości, że wobec braku wyraźnego upoważnienia ustawowego do nakładania przez gminę tego rodzaju opłat, zaskarżona uchwała wydana została bez podstawy prawnej, a zatem jest sprzeczna z prawem, co wypełnia wskazaną na wstępie przesłankę do stwierdzenia jej nieważności w całości.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.