II SA/Lu 141/20

II SA/Lu 141/20 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2020-09-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-03-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Jerzy Parchomiuk
Joanna Cylc-Malec
Maria Wieczorek-Zalewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II OSK 164/21 - Wyrok NSA z 2023-10-19
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk, Protokolant Referent Radosław Dudek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2020 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego J. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta B. P. decyzją z [...] października 2019 r. orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku usługowo-handlowego branży hydraulicznej wraz z wewnętrznymi instalacjami wod.-kan., c.o. i elektryczną oraz wykonanie utwardzenie terenu i stanowiska na odpady stałe na działce nr [...] przy ul. [...] w B. P..
Jak wynika z akt sprawy, postępowanie było prowadzone na wniosek [...] S.C. J. R., R. R.. Po wstępnej analizie przedłożonych przez inwestora dokumentów organ stwierdził braki w dokumentacji i wezwał go do korekty przedłożonego projektu budowlanego.
Dnia [...] września 2019 r. pełnomocnik inwestora przedłożył w Urzędzie Miasta B. P. uzupełniony projekt budowlany, po czym organ pierwszej instancji uznał, iż wymagane prawem warunki zostały spełnione i orzekł jak we wstępie.
Odwołanie od wydanej w sprawie decyzji wniósł J. S., właściciel działki sąsiedniej. Podniósł w szczególności to, że projekt budowlany nie przewiduje strefy do przechowywania pelletu, który jest materiałem łatwopalnym, nie uwzględnia rozbiórki dachu w celu postawienia ściany przeciwpożarowej oraz nie przewiduje postawienia ściany przeciwpożarowej między stropem, a dachem budynku. Ponadto - jego zdaniem – dokumentacja projektowa powinna zostać uzgodniona z Komendantem Państwowej Straży Pożarne. Dodał również, że projekt nie przewiduje przełożenia znajdujących się w gruncie kabli energetycznych, co jest konieczne oraz to, że przedmiotowy budynek nie posiada kanału dymowego, a piec c.o. podłączony jest obecnie do kanału wentylacyjnego.
Wojewoda decyzją z [...] grudnia 2020 r. utrzymał w całości w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda wyjaśnił, że działając na podstawie art. 35 Prawa budowlanego dokonał sprawdzenia przedstawionych przez inwestora dokumentów. W jego ocenie, projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wymaganiami ochrony środowiska oraz przepisami odrębnymi. Projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a ponadto jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia i pozwolenia, a także informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia i legitymujące się aktualnymi na dzień opracowania i sprawdzenia projektu zaświadczeniami o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Projektanci złożyli oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.
Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów wskazał, że żaden z nich nie zasługuje na uwzględnienie. I tak odnośnie składowania pelletu organ wskazał, że nie jest uprawniony do wysuwania wniosków, że inwestycja po jej realizacji będzie użytkowana w sposób odmienny niż to wynika z projektu budowlanego. Odnośnie braku kanału dymowego, organ przywołując zapisy projektu budowlanego wskazał, że budynek wyposażony jest w wewnętrzną instalację elektryczną, wody użytkowej oraz c.o., która to w oparciu o istniejący kocioł posiada parametry wystarczające do wykorzystania po rozbudowie. Projekt zakłada również, że dostawy energii zarówno do budynku inwestora jak i skarżącego realizowane są za pomocą przyłącza poprowadzonego po elewacji budynku przeznaczonego do rozbudowy. Przyłącze to pozostaje poza zakresem opracowania, co oznacza, ze ciągłość dostaw energii będzie zapewniona.
Odnośnie konieczności uzgodnienia projektu w zakresie ochrony przeciwpożarowej organ wskazał, że projektowana przebudowa i rozbudowa dotyczy budynku niskiego, kat. zagrożenia ludzi ZL III, klasa odporności pożarowej budynku D, w stosunku do którego wymogi odporności pożarowej są następujące: konstrukcja nośna R30, strop RE130, ściany zewnętrzne E130. Zgodnie natomiast z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 2 grudnia 2015 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej obiektami budowlanymi istotnymi ze względu na konieczność zapewnienia ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska przed pożarem, klęską żywiołową lub innym miejscowym zagrożeniem, których projekty budowlane wymagają uzgodnienia, są budynki niskie zawierające strefę pożarową o powierzchni przekraczającej 1000 m2, zakwalifikowaną do kategorii zagrożenia ludzi ZL III, obejmującą kondygnację nadziemną inną niż pierwsza. Powierzchnia użytkowa przedmiotowego budynku po rozbudowie - zgodnie z opisem technicznym projektu – będzie wynosić [...] m2, co - jak wskazał organ - wyłącza obowiązek dokonania uzgodnienia w zakresie ochrony przeciwpożarowej.
W nawiązaniu do zarzutu dotyczącego braku ściany oddzielenia pożarowego organ wskazał, że jako podstawę ściany oddzielenia pożarowego wykorzystano istniejącą ścianę konstrukcyjną grubości 24 cm (granica działek przebiega w osi konstrukcyjnej ściany), rozbudowaną tak, by uzyskać wysunięcie 30 cm poza lico ściany oraz ponad dach budynku. Tym samym konstrukcja dachu budynku podlegającego przebudowie nie podlega zmianom, zaś do przewidzianego wysunięcia ściany konstrukcyjnej pełniącej funkcję ściany oddzielenia przeciwpożarowego - o 30 cm ponad dach budynku niezbędne może być jedynie zdjęcie warstwy izolacyjnej oraz pokrycia dachowego.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie J. S. (dalej: skarżący), żądając stwierdzenia jej nieważności ewentualnie uchylenia jej w całości oraz zwrot kosztów postępowania.
Skarżący, za treścią odwołania powtórzył zarzuty dotyczące wykonania ściany oddzielenia pożarowego. Jego zdaniem zaprojektowana ściana oddzielania pożarowego nie spełnia swojej funkcji oraz wymagań przepisanych prawem zarówno na poziomie ustawowym jak i na poziomie wymagań wynikających z odpowiednich rozporządzeń. Ponadto wskazał, że pomiędzy stropem nad pierwszym piętrem, a żelbetowym dwuspadowym dachem występuje strych nieużytkowy, a wysokość pod kalenicą dochodzi do 80 cm. Taka konstrukcja wymaga również wprowadzenia rozwiązań dotyczących zabezpieczenia przeciwpożarowego strychu nieużytkowego.
W nawiązaniu do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji skarżący podniósł, że została ona skierowana do podmiotu nie będącego stroną postępowania, gdyż spółka cywilna jest jednostką organizacyjną nie mająca osobowości i zdolności prawnej i jako taka nie może być stroną postępowania. W przypadku spółek cywilnych decyzje należy skierować do każdego ze wspólników, z dopiskiem: prowadzący działalność w spółce cywilnej pod nazwą. Nadto skarżący podniósł, że w sprawie nie ma pewności, czy ustanowiony przez inwestorów pełnomocnik został prawidłowo umocowany, gdyż pełnomocnictwo powinno być podpisane przez wszystkich wspólników spółki cywilnej lub ewentualnie przez wspólnika uprawnionego do reprezentacji na podstawie umowy spółki.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.
Skarga okazała się zasadna, choć nie wszystkie jej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.
Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące skierowania decyzji do podmiotu nie będącego stroną. Oczywistym jest, na co słusznie wskazywał skarżący, że spółce cywilnej nie można przypisać podmiotowości prawnej (na zasadach wyjątku taką podmiotowość spółka posiada w zakresie podatku akcyzowego oraz VAT). Spółka cywilna nie jest także stroną w ogólnym postępowaniu administracyjnym (art. 29 i art. 30 § 1 k.p.a.). Za strony postępowania administracyjnego uznaje się zatem wspólników spółki cywilnej. Na marginesie dodać należy, iż spółka cywilna nie posiada także zdolności sądowej i procesowej na gruncie zarówno procedury cywilnej jak i administracyjnej (art. 64 § 11 k.p.c. oraz art. 25 § 3 P.p.s.a.). Powyższe potwierdza zatem przyjęcie poglądu, iż spółka cywilna jest wyłącznie stosunkiem obligacyjnym jaki może zostać ukształtowany przez wspólników na zasadach i w warunkach określonych w kodeksie cywilnym.
W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, iż we wniosku o udzielenie przedmiotowego pozwolenia budowlanego jako wnioskodawcę wpisano [...] S.C. J. R., R. R.. Również decyzja organu pierwszej instancji została wydana dla [...] S.C. J. R., R. R.. Jednakże - zdaniem sądu - tak skonstruowany opis strony nie oznacza, że wniosek złożyła oraz decyzję otrzymała spółka cywilna, a nie osoby fizyczne będące jej wspólnikami.
Jak już wskazano sąd podziela w całości tezy skargi, że spółka cywilna, co do zasady nie może skutecznie wszcząć postępowania administracyjnego, a w konsekwencji nie może też być adresatem decyzji administracyjnej. Podmiotami praw i obowiązków w stosunkach, w których występuje spółka są wspólnicy, którym przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym. To zaś oznacza, że decyzja administracyjna w sprawie dotyczącej wspólników spółki cywilnej nie może być skierowana do samej spółki, która nie ma osobowości prawnej ani statusu przedsiębiorcy. Jednakże wbrew temu co wskazywał skarżący decyzja skierowana do spółki cywilnej nie jest decyzją skierowaną do osoby niebędącej stroną w sprawie, lecz decyzją, która nie określa osoby adresata. Skoro spółka cywilna nie ma w ogóle podmiotowości (zdolności prawnej ani zdolności do czynności prawnych) w postępowaniu administracyjnym (z wyjątkami, które w niniejszej sprawie nie występują), to nie sposób stwierdzić, że jest "osobą" w rozumieniu przepisów k.p.a. W takiej sytuacji decyzję skierowaną do spółki cywilnej należałoby raczej potraktować, jako decyzję, która w ogóle nie określa strony (adresata), a zatem wydaną z rażącym naruszeniem art. 107 § 1 k.p.a., co stanowiłoby kwalifikowaną wadę prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednakże, co najistotniejsze skład orzekający w niniejszej sprawie podziela tezę zawartą w wyroku NSA z 8 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1395/13, że w sytuacji, kiedy w nazwie spółki cywilnej wskazani są wszyscy jej wspólnicy z imienia i nazwiska, decyzja skierowana do tak oznaczonej spółki, pomimo, że wydana została z naruszeniem art. 107 § 1 k.p.a., nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 2 lub 4 k.p.a. Co więcej wskazane naruszenia pozostaje bez wpływu na wynik sprawy i jako takie nie mogło stanowić podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji, czego wymaga art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. Podsumowując, w sprawie nie budzi wątpliwości, że stroną postępowania oraz adresatami wydanych decyzji byli J. R. i R. R., tj. wspólnicy [...] S.C. J. R., R. R.. Powyższe potwierdza również treść pełnomocnictwa (k. 6 akt I inst.), które zostało podpisane osobiście przez wspólników spółki, a nie niejako w jej imieniu. W tym miejscu odpowiadając na zarzuty skargi wskazać należy, że treść udzielonego przez inwestorów pełnomocnictwa odpowiada wymogom prawa zarówno w zakresie formy jak i treści (art. 33 § 1 i 2 k.p.a.). Tym samym zupełnie nietrafne są zarzuty jakoby pełnomocnictwo udzielone na rzecz A. K. przez wspólników spółki cywilnej było nieprawidłowe.
Nie zasługują również na uwzględnienie zawarte w odwołaniu uwagi skarżącego dotyczące braku kanału dymowego w przebudowywanym obiekcie oraz obowiązku przełożenia kabla energetycznego znajdującego się w gruncie na terenie działki nr [...]. Odnośnie pierwszej kwestii słusznie organ odwoławczy wskazał, że projektowana rozbudowa w odniesieniu do instalacji c.o. wymaga jedynie rozbudowy o urządzenia grzewcze (grzejniki, rury grzejne ogrzewania podłogowego) zlokalizowane w dobudowywanej części budynku. Całość natomiast ma być ma być obsługiwana przez istniejący kocioł grzewczy, który posiada właściwe parametry. W tym miejscu dodania wymaga, że organ architektoniczno-budowlany nie ma uprawnień do badania prawdziwości tego typu twierdzeń projektanta, o czym stanowi art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Zastosowanie odpowiednich rozwiązań projektowych w zakresie wynikającym z przepisów należy do projektanta legitymującego się stosownymi uprawnieniami i wiedzą specjalistyczną.
Odnośnie natomiast dostaw energii do budynku skarżącego projektant wskazał, że projektowana rozbudowa nie zagraża bezpieczeństwu energetycznemu budynków [...] i [...] dostawy energii elektrycznej do powyższych obiektów realizowane są przyłączem elektrycznym prowadzonym po elewacji budynku przeznaczonego do rozbudowy, a przyłącze pozostaje poza zakresem opracowania.
W ocenie sądu, należało natomiast zgodzić się ze skarżącym, że nie zostały do końca wyjaśnione kwestie ochrony przeciwpożarowej dotyczące przedmiotowej inwestycji. Mianowicie jak wynika z akt sprawy oraz prawidłowych twierdzeń organów projektowana przebudowa i rozbudowa dotyczy budynku niskiego, kategoria zagrożenia ludzi ZL III, klasa odporności ogniowej budynku D, w stosunku do którego wymogi odporności pożarowej są następujące: konstrukcja nośna R30, strop REI30, ściany zewnętrzne EI30.
Organ odwoławczy odnosząc się do przywołanych parametrów wskazał, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 grudnia 2015 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2117) obiektami budowlanymi istotnymi ze względu na konieczność zapewnienia ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska przed pożarem, klęską żywiołową lub innym miejscowym zagrożeniem, których projekty budowlane wymagają uzgodnienia, są m.in. budynek niski zawierający strefę pożarową o powierzchni przekraczającej 1000 m2, zakwalifikowaną do kategorii zagrożenia ludzi ZL III, obejmującą kondygnację nadziemną inną niż pierwsza. Następnie w nawiązaniu do przywołanego przepisu wskazał - za opisem technicznym budynku - że powierzchnia użytkowa budynku po rozbudowie wynosić będzie łącznie 798,82 m2, w tym 494,75 m2 to powierzchnia użytkowa podstawowa (sale sprzedaży i biuro) oraz 304 m2 to powierzchnia użytkowa pomocnicza (pomieszczenia gospodarcze, socjalne, wc itp.). Powyższe zdaniem organu stanowi o braku konieczności dokonania uzgodnienia projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej.
W tym kontekście należy wskazać, czego organ nie dostrzegł, że definicja strefy pożarowej nie jest tożsama z pojęciem powierzchni użytkowej budynku, którym to wyłącznie pojęciem posłużył się organ.
Pojęcie "strefy pożarowej" zawiera rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.). Zgodnie z § 226 ust. 1 tego rozporządzenia, strefę pożarową stanowi budynek albo jego część oddzielona od innych budynków lub innych części budynku elementami oddzielenia przeciwpożarowego, o których mowa w § 232 ust. 4, bądź też pasami wolnego terenu o szerokości nie mniejszej niż dopuszczalne odległości od innych budynków, określone w § 271 ust. 1-7. Powierzchnia strefy pożarowej jest obliczana jako powierzchnia wewnętrzna budynku lub jego części, przy czym wlicza się do niej także powierzchnię antresoli (§ 226 ust. 3 ww. rozporządzenia). Powierzchnia wewnętrzna budynku to - stosownie do § 3 pkt 23 ww. rozporządzenia - suma powierzchni wszystkich kondygnacji budynku, mierzona po wewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych budynku w poziomie podłogi, bez pomniejszenia o powierzchnię przekroju poziomego konstrukcji i przegród wewnętrznych, jeżeli występują one na tych kondygnacjach, a także z powiększeniem o powierzchnię antresoli. Zatem dla oceny, jaka jest powierzchnia strefy pożarowej znaczenie ma nie powierzchnia użytkowa budynku - jakim to pojęciem posługiwał się organ - lecz powierzchnia wewnętrzna budynku.
Z projektu budowlanego wynika, że powierzchnia całkowita planowanej inwestycji wyniesie 1125,20 m2, zaś powierzchnia użytkowa - jak wskazano - 798,82 m2. Rozstrzygające dla oceny, czy w przypadku przedmiotowego budynku wymagane jest powyższe uzgodnienie rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych będzie ustalenie, ile wynosi powierzchnia strefy pożarowej tego budynku, czego autor projektu a za nim rozstrzygające w sprawie organu nie ustaliły i nie wskazały.
Brak ustaleń faktycznych organów w tym zakresie stanowi o naruszeniu przepisów prawa procesowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) przez pryzmat obowiązków, jakie spoczywają na organach administracji architektoniczno-budowlanej stosownie do art. 35 Prawa budowlanego.
Zdaniem sądu nie została również dostatecznie wyjaśniona kwestia ściany oddzielenia pożarowego między stropem i dachem budynku inwestora i budynku skarżącego. Skarżący wielokrotnie bowiem wskazywał, że taka ściana nie istnieje i nie została zaprojektowana. Organ natomiast podnosił, że projekt przewiduje wykonanie ściany oddzielenia pożarowego z wykorzystaniem istniejącej ściany konstrukcyjnej grubości 24 cm (granica działek przebiega w osi konstrukcyjnej ściany) rozbudowanej tak, by uzyskać wysunięcie 30 cm poza lico ściany oraz dach budynku. Z tego względu również tak kwestia powinna zostać jednoznacznie rozstrzygnięta.
W tym miejscu należy podkreślić, nie jest rolą sądu zastępowanie organów w dokonaniu ustaleń faktycznych i przeprowadzeniu takiej analizy, która de facto przekłada się na końcowe rozstrzygnięcie. Innymi słowy sąd nie może kontrolować tego, czego w zaskarżonym akcie nie ma, ani też uzupełniać dostrzeżone braki. Prowadziłoby to do niedopuszczalnego wkraczania w sferę "administrowania" zastrzeżoną do wyłącznej kompetencji organów administracyjnych (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2010 r. sygn. akt II FSK 1067/09). W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę zgodności z prawem działalności organów administracji, tymczasem w zaistniałej sytuacji sąd nie ma możliwości skontrolowania zaskarżonej decyzji w wyżej wymienionych kwestiach.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią poczynione wyżej rozważania sądu, które stanowią jednocześnie wskazania do dalszego postępowania.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a., zasądzając je na rzecz skarżącego, który złożył wniosek o ich zwrot zgodnie z art. 209 P.p.s.a.