II SA/Lu 141/06

II SA/Lu 141/06 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2006-04-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-02-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Jerzy Drwal
Jerzy Stelmasiak
Leszek Leszczyński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1447/06 - Wyrok NSA z 2007-11-07
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 134 par. 1, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 2 pkt 19
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
art. 3 pkt 6, art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 7
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak,, Asesor WSA Jerzy Drwal, Protokolant Asystent sędziego Rafał Ostrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2006 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej B. W. sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w K. na decyzję Wojewody z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.
Uzasadnienie
Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. wnioskiem z dnia 27 lipca 2005 r. wystąpiła do Prezydenta Miasta o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę w sprawie adaptacji istniejącego przy ul. L. w C. budynku handlowo – usługowego na obiekt handlowy z zapleczem magazynowym i technicznym; budowy budynku pompowni ppoż., dwóch naziemnych zbiorników ppoż. stacji redukcyjno – pomiarowej gazu, dróg dojazdowych, parkingów, placów, przyłącza energetycznego, gazowego, wodociągowego, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, sieci hydrantowej i energetycznej; przebudowy istniejących sieci gazowej i telekomunikacyjnej, rozbiórki istniejących sieci: wodociągowej, gazowej i telekomunikacyjnej.
Postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...] Prezydent Miasta działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) nałożyła na Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. obowiązek przedłożenia do 10 września 2005 r. projektu budowlanego zgodnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] r. (ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr 7, poz. 255 z dnia 11 lutego 2002 r.) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1133) oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu postanowienia organ administracji podniósł, że zgodnie z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta planowana inwestycja znajduje się na terenie, dla którego zasady zagospodarowania przewidują adaptację istniejących obiektów zaś przepis § 6 ust. 2 ustaleń ogólnych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta ogranicza w przypadku projektowanych obiektów handlowych powierzchnię sprzedażową do 800 m2. Z przedłożonego projektu wynika zaś, że w wyniku zaplanowanych prac budowlanych powstać ma nowy obiekt handlowy o powierzchni użytkowej 6992 m2 i tym samym zastosowanie znajdą tu ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta ograniczające powierzchnię sprzedaży.
Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. pismem z dnia 9 września 2005 r. skierowanym do Prezydenta Miasta , do którego dołączono oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz brakujące opinie, uzgodnienia, pozwolenia i inne wymagane dokumenty wyjaśniła, że w jej ocenie zakres planowanych prac budowlanych mieści się w definicji adaptacji zawartej w § 2 ust. 9 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta , co świadczy o tym, że przedłożony projekt budowlany jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i tym samym planowanej inwestycji nie można uznać za budowę nowego obiektu. Dlatego postanowienia § 6 ust. 2 ustaleń ogólnych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta ograniczające powierzchnię sprzedażową do 800 m2 nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż odnoszą się one do obiektów projektowanych, pod pojęciem, których rozumieć należy obiekty mające dopiero powstać a nie obiekty już istniejące.
Decyzją z dnia [...] r., Nr [...] Prezydent Miasta ze względu na to, że Spółka nie przedłożyła dokumentów wymaganych art. 35 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane oraz projektu zgodnego z regulacjami planu zagospodarowania przestrzennego miasta odmówił zatwierdzenia przedłożonego przez Spółkę projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w sprawie adaptacji istniejącego przy ul. L. w C. budynku na obiekt handlowy .
Od powyższej decyzji Spółka wniosła odwołanie wnosząc o uchylenie jej oraz postanowienia Prezydenta Miasta z dnia [...] r., Nr [...] w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, ewentualnie o ich uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy. Spółka zarzuciła organowi pierwszej instancji rażące naruszenie przepisów postępowania, ze względu na zastosowanie przez organ niewłaściwego trybu do usunięcia braków formalnych wniosku i brak podstaw do wydania zaskarżonego postanowienia, a w konsekwencji również zaskarżonej decyzji oraz naruszenie art. 6 – 9 k.p.a. zobowiązujących organ administracji do działania w oparciu o właściwe przepisy i wszechstronne wyjaśnienie sprawy. W obszernym uzasadnieniu odwołania Spółka podniosła, że w przypadku złożenia wniosku bez zachowania prawem przewidzianej formy nie wszczyna on postępowania administracyjnego a organ na mocy art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zobowiązany jest wezwać wnioskodawcę do usunięcia wskazanych braków formalnych wniosku w terminie siedmiu dni. Organ zobowiązany jest wówczas pouczyć wnioskodawcę, że nieusunięcie tych braków w zakreślonym terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Organ administracji pierwszej instancji wydając postanowienie w oparciu o art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane naruszył powyższy obowiązek i wskazane w zarzutach przepisy k.p.a.
Wojewoda rozpoznając powyższe odwołanie uwzględnił zarzuty Spółki i decyzją z dnia [...] r., Nr [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]r., Nr [...] oraz postanowienie tegoż organu administracji z dnia [...] r., Nr [...] w całości i w związku z tym, że sprawa wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi administracji pierwszej instancji.
Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] r., Nr [...] odmówił Spółkce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą K. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w sprawie adaptacji istniejącego budynku na obiekt handlowy z zapleczem magazynowym i technicznym, budowy budynku pompowni ppoż., budowy dwóch naziemnych zbiorników ppoż., budowy stacji redukcyjno – pomiarowej gazu, budowy dróg dojazdowych, budowy parkingów, budowy placów, budowy przyłącza energetycznego, gazowego, wodociągowego, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, budowy sieci hydrantowej i energetycznej, przebudowy istniejących sieci gazowej i telekomunikacyjnej, rozbiórki istniejących sieci wodociągowej, gazowej i telekomunikacyjnej w C. przy ul. L.
Motywując powyższe rozstrzygnięcie organ administracji podniósł, że w wyniku sprawdzenia uzupełnionej dokumentacji pod kątem zgodności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta stwierdzono, iż projekt budowlany przewiduje rozbiórkę istniejącego przy ul. L. w C. budynku handlowo - usługowego i budowę w tym miejscu nowego obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży 4738 m2. Zgodnie natomiast z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta teren, na którym planowana jest inwestycja przeznaczony jest pod usługi handlowe, usługi nieuciążliwe zaś zasady zagospodarowania tego terenu dla projektowanych obiektów handlowych ograniczają powierzchnię sprzedażową do 800 m2 i dopuszczają możliwość adaptacji istniejących obiektów; realizację zespołu handlowego według jednolitej koncepcji urbanistycznej oraz przewidują maksymalną wysokość projektowanej zabudowy – 2 kondygnacje. Przy czym przez adaptację miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta rozumie możliwość dokonania przekształceń istniejącego zainwestowania w celu dostosowania do wymogów i warunków techniczno – sanitarnych obejmujących na przykład rozbudowę, nadbudowę, wymianę substancji, i tym podobne. Natomiast z przedłożonego projektu wynika, że Spółka z ograniczoną odpowiedzialności z siedzibą w K. zamierza rozbudować i niemalże całkowicie wymienić substancję, czyli przewiduje ona odbudowę rozumianą jako odtworzenie obiektu budowlanego, obejmujące często niemal jego całość, rezultatem, czego nawiązując do tezy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2001 r., sygn. akt SA/Bk 852/00 jest nowy obiekt budowlany, zawierający elementy wykorzystane z poprzedniego obiektu.
Od decyzji Prezydenta Miasta wydanej po ponownym przeprowadzaniu postępowania odwołanie wniósł pełnomocnik Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie, co do istoty sprawy, poprzez wydanie na rzecz Spółki decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z wnioskiem z dnia 27 lipca 2005 r. Zaskarżonej decyzji pełnomocnik Spółki zarzucił, iż wydana została z naruszeniem § 11 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta , poprzez stwierdzenie, że projekt budowlany przewiduje odbudowę budynku, co świadczy o tym, iż jest ona niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, mimo iż projekt przewiduje jedynie adaptację oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane bowiem przedłożony projekt budowlany jest w pełni zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i brak jest podstaw do wydania decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę.
W obszernym uzasadnieniu odwołania pełnomocnik Spółki kwestionując zasadność powołania się przez organ pierwszej instancji na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2001 r., sygn. akt SA/Bk 852/00, który nie odnosi się do adaptacji a na gruncie odmiennego stanu faktycznego określa różnice pomiędzy pojęciem remontu i odbudowy podniósł, że przedmiotowa inwestycja zakłada adaptację istniejącego zespołu handlowo – usługowego, zrealizowanego w oparciu o decyzję zezwalającą na budowę z dnia [...]r., Nr [...], o funkcji handlowej i usługowej, aktualnej powierzchni użytkowej 11.500,55 m2 i kubaturze 67.089,00 m2 i polega na wykonaniu prac budowlanych niezbędnych do dostosowania istniejącego obiektu handlowo – usługowego do wymogów i warunków techniczno – sanitarnych wynikających z obowiązujących przepisów, a także na budowie infrastruktury technicznej i drogowej wewnętrznej oraz zewnętrznej niezbędnej do prawidłowego funkcjonowania przedmiotowego obiektu handlowo – usługowego. Zgodnie z definicją legalną zawartą w § 2 ust. 9 pkt 2) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta "adaptacja" oznacza "możliwość dokonania przekształceń istniejącego zainwestowania w celu dostosowania do wymogów i warunków techniczno – sanitarnych obejmujących np. rozbudowę, nadbudowę, wymianę substancji, itp.". Stosownie do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego adaptacja obejmuje działania zmierzające do przystosowania istniejącego obiektu budowlanego do warunków i wymogów techniczno – sanitarnych, w tym wymianę substancji budynku. Ugruntowana praktyka budowlana pojęciem substancji budynku obejmuje, tak jak w przypadku ogólnych warunków ubezpieczenia robót budowlanych i obiektów budowlanych fundamenty budynku, ściany zewnętrzne i wewnętrzne, tynki, stropy, schody, balkony i balustrady, dachy (w tym stropodachy i obiekty blacharskie), instalację techniczna (w tym instalację elektryczną, gazową, wodociągową, kanalizacyjną, grzewczą, wentylacyjną, telefoniczną i odgromową), stałe elementy wykończeniowe oraz szyby. W rozumieniu miejscowego palny zagospodarowania przestrzennego miasta adaptacja oznacza również rozbudowę istniejącego obiektu budowlanego. Sama zaś definicja adaptacji zawarta w § 2 ust. 9 pkt 2) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta zawiera jedynie przykładowy katalog czynności uznanych za adaptację w związku, z czym rozumienie pojęcia adaptacja nie może być ograniczone jedynie do rozbudowy, nadbudowy oraz wymiany substancji. Dlatego też wszelkie prace, jakie mają być wykonane w istniejącym przy ul. L. w C. zespole handlowo – usługowym zgodnie z wnioskiem Spółki z dnia 27 lipca 2005 r. zawierają się w definicji "adaptacji". Oprócz powyższego projekt budowlany dołączony do wniosku Spółki z dnia 27 lipca 2005 r. przewiduje pozostawienie części fundamentów i słupów istniejącego budynku, podczas gdy wymiana substancji budynku może odnosić się do wymiany fundamentów i słupów w całości. Wobec powyższego stanowisko organu pierwszej instancji zakładające, iż w niniejszej sprawie ma mieć miejsce odbudowa budynku jest nieuzasadnione a tym samym nie można przyjąć, aby zamierzona inwestycja prowadziła do budowy nowego obiektu. Biorąc zaś pod uwagę, że nie mamy do czynienia z budową nowego obiektu nie znajdzie w niniejszym stanie faktycznym zastosowanie § 6 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta ograniczający powierzchnię sprzedażową do 800 m2, gdyż ograniczenie to dotyczy jedynie obiektów, które mają dopiero powstać a nie dotyczy obiektów podlegających adaptacji.
Wojewoda decyzją z dnia [...] r., Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania pełnomocnika Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]r., Nr [...].
W motywach tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że bezspornym jest, iż Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. zamierza niemal całkowicie rozebrać istniejący przy ul. L. w C. Zespół Handlowo – Usługowy, pozostawiając jedynie część fundamentów i słupów, które to elementy zamierza wykorzystać do realizacji nowego obiektu handlowego. Taki zakres prac budowlanych wykracza poza ramy adaptacji i zgodnie ze stanowiskiem zaprezentowanym w wyroku NSA o sygnaturze SA/Bk 852/00 oznacza w istocie odbudowę w wyniku, której powstaje nowa substancja budowlana, czyli nowy projektowany obiekt budowlany. Natomiast w unormowaniach szczegółowych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta w zasadach zagospodarowania terenu określonego symbolem C3.UH – 32, obejmującego Zespół Handlowo – Usługowy położony przy ul. L. w C., którego dotyczył wniosek Spółki z dnia 27 lipca 2005 r. o wydanie pozwolenia na budowę, oprócz przepisu zezwalającego na adaptację istniejących obiektów znajduje się przepis odsyłający do unormowania § 6 ust. 2 ustaleń ogólnych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ograniczający powierzchnię sprzedażową w projektowanych obiektach handlowych do 800 m2. Jak natomiast wynika z bezspornych ustaleń organu administracji pierwszej instancji powierzchnia sprzedaży zaprojektowanego w miejsce Zespołu Handlowo – Usługowego położonego przy ul. L. w C. obiektu handlowego wynosi 4738 m2. Z tych powodów organ odwoławczy podzielił stanowisko zaprezentowane w decyzji organu pierwszej instancji i utrzymał ją w mocy.
Na decyzją organu odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł pełnomocnik Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. zarzucając jej naruszenie § 11 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta polegające na przyjęciu, że projekt budowlany przewiduje odbudowę budynku i tym samym jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, mimo iż przewiduje on jedynie adaptację; § 6 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta , poprzez nie wyjaśnienie jego zastosowania; art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, bowiem przedłożony projekt budowlany jest w pełni zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i brak jest podstaw do wydania decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę oraz naruszenie art. 7 kpa poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, braku odniesień do któregokolwiek z podniesionych przez skarżącą Spółkę zarzutów i oparciu się jedynie na stanowisku organu pierwszej instancji. Wobec powyższego pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej Spółki wobec tego, iż – jego zdaniem – organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów przedstawionych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji Nr 329/05 powtarzając w skardze podniesione w odwołaniu zarzuty przytoczył ich uzasadnienie zawarte w uzasadnieniu odwołania. Prócz argumentów, które zaczerpnięte zostały z uzasadnienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji Nr [...] pełnomocnik skarżącej Spółki przedstawiając zakres planowanych prac budowlanych dowodząc, że mieszczą się one w zakresie normatywnej definicji adaptacji zawartej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta podniósł, iż przyjęcie przez organy administracji obu instancji rozumienia przepisu § 6 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie, z którym ograniczenie powierzchni sprzedaży do 800 m2 ma zastosowanie do istniejących budynków podlegających adaptacji stanowiłoby naruszenie praw nabytych przez skarżącą Spółkę, bowiem w nieuzasadniony sposób pozbawiałoby ją możliwości adaptacji istniejącego budynku, i to w niezbędnym zakresie, wynikającym z wymogów i warunków techniczno – sanitarnych. Skarżąca Spółka przystępując do adaptacji budynku, obejmującej wymianę jego substancji oraz rozbudowę przewidzianą w definicji adaptacji zawartej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta , nie może być narażony na uznanie tej adaptacji za odbudowę lub budowę nowego budynku, tylko z tego względu, że zakres prac jest istotny. Zakres prac nie może, bowiem decydować o kwalifikacji ich charakteru, jako że należy tu wziąć pod uwagę również ich cel.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Kontrola sądu administracyjnego, stosownie do unormowania art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), obejmuje wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanych norm prawnych, czy normy te właściwie zinterpretowały i nie naruszyły zasad ustalania określonych faktów za udowodnione. W zakresie tak ustalonej kognicji Sąd nie dopatrzył się uchybień organów administracji w interpretacji prawa materialnego jak i przestrzeganiu norm prawa procesowego.
W toku postępowania administracyjnego w sposób niebudzący wątpliwości ustalono, że prace budowlane zaplanowane przez skarżącą Spółkę w zespole handlowo – usługowym przy ul. L. w C. doprowadzić mają do dostosowania istniejącej substancji do obecnie obowiązujących warunków i wymogów techniczno – sanitarnych przez rozbudowę i wymianę części istniejącej substancji przy jednoczesnym wykorzystaniu niektórych z istniejących elementów konstrukcyjnych takich jak część fundamentów, płyt posadzkowych oraz słupów konstrukcyjnych oraz częściową rozbiórkę budynku jak i, że w wyniku tych prac powstać ma pawilon handlowy o powierzchni sprzedaży wynoszącej 4738 m2 oraz powierzchni użytkowej i kubaturze mniejszej od istniejącego budynku. Nie budzi też wątpliwości, że teren, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta przeznaczony jest zgodnie z § 11 pkt. 32 na usługi handlowe, usługi nieuciążliwe a zasady jego zagospodarowania dopuszczają adaptację istniejących na nim budynków.
Istota sporu w sprawie niniejszej sprowadza się do kwalifikacji planowanych przez skarżącą Spółkę robót budowlanych. Błędny jest pogląd skarżącej Spółki, że planowane w zespole handlowo – usługowym przy ul. L. w C. roboty budowlane polegające między innymi na częściowej rozbiórce tego obiektu i wykorzystaniu części jego elementów konstrukcyjnych (części fundamentów, płyt posadzkowych oraz słupów konstrukcyjnych) mieszczą się w definicji adaptacji zawartej w § 2 ust. 9 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta nie zaś w definicji odbudowy.
W wyniku planowanej przez skarżącą Spółkę inwestycji część istniejącej przy ul. L. w C. substancji budowlanej podlegać ma rozbiórce zaś pozostawione elementy rozebranej substancji budowlanej mają być wykorzystana przy wznoszeniu planowanego obiektu. § 2 ust. 9 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta przyjmuje, że "adaptacja" polegać może na dokonaniu przekształceń istniejącego zainwestowania w celu dostosowania do wymogów i warunków techniczno – sanitarnych obejmujących na przykład rozbudowę, nadbudowę, wymianę substancji i tym podobne. Adaptacja polegać, więc może na przekształceniu, czyli na nadaniu innej postaci, formy, wyglądu, kształtu, charakteru, zmianie funkcji, zmianie czegoś lub kogoś w coś innego (Uniwersalny słownik języka polskiego. Tom II, PWN, s. 683). Skarżąca Spółka nie ma racji twierdząc, że adaptować można rozebrany obiekt budowlany lub jego część. Przyjęta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego definicja adaptacji zakłada dokonanie przekształcenia, aby można było przekształcić obiekt bądź jego część musi on istnieć. Nie można w ramach adaptacji przekształcić rozebranego – nie istniejącego obiektu. Jeżeli zaś roboty budowlane polegają na rozbiórce części obiektu budowlanego i wybudowaniu w jego miejsce nowego obiektu, nawet przy wykorzystaniu pozostałych po rozbiórce elementów to mamy do czynienia z odbudową. Definicja odbudowy wynika z art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane i zgodnie z nią odbudowa wchodzi w obręb pojęcia budowy, co prowadzi do wniosku, że w wyniku odbudowy podobnie jak w wyniku budowy powstaje zawsze nowa substancja budowlana – obiekt budowlany lub jego część. Adaptacja zaś nie wiąże się z powstaniem nowej substancji budowlanej – obiektem budowlanym, ale z przekształceniem istniejącej już substancji budowlanej – obiektu budowlanego przez nadanie innej formy, wyglądu, kształtu, charakteru lub zmianie funkcji.
Wobec powyższego nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej Spółki, że zakres planowanych robót budowlanych nie decyduje o tym, czy w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z adaptacją czy z odbudową. Skoro w ramach planowanych robót budowlanych zakłada się dokonanie rozbiórki części obiektu budowlanego a następnie w oparciu o pozostałą jego część wzniesienie nowego obiektu to właśnie zakres planowanych robót budowlanych wskazuje na to, iż skarżąca Spółka faktycznie planuje dokonanie nie adaptacji lecz odbudowy zespołu handlowo – usługowego położonego przy ul. L. w C . Odbudowa polega wszak na odtworzeniu obiektu w całości lub w znacznej jego części a jej rezultatem jest powstanie nowego obiektu budowlanego zawierającego wykorzystane elementy poprzedniego obiektu budowlanego.
Nietrafne jest również stanowisko skarżącej Spółki, iż organ odwoławczy błędnie oparł się na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2001 r., sygn. akt SA/Bk 852/00. Organ odwoławczy trafnie oparł swoje wywody na powyższym wyroku. Niezależnie, bowiem od różnic w stanach faktycznych sprawy będącej przedmiotem rozpoznania Sądu w sprawie o sygnaturze SA/Bk 852/00 i sprawie niniejszej oraz tego, iż przedmiotem rozważań Sądu były w nim różnice pomiędzy remontem a odbudową zawiera on dokładną definicję odbudowy opartą zarówno na przesłankach normatywnych wynikających z art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane jak i tych okolicznościach faktycznych, które są zbliżone w obu stanach faktycznych a mianowicie tym, iż roboty budowlane dotyczą w obu przypadkach obiektu budowlanego, de facto nieistniejącego. W sprawie o sygn. akt SA/Bk 852/00 będącej przedmiotem rozpoznania NSA w dniu 29 marca 2001 r. obiekt budowlany nie istniał już w chwili przystępowania do robót budowlanych zaś w sprawie niniejszej obiekt budowlany w ramach robót budowlanych miała być w dużej części rozebrany a następnie w ramach tych robót wykonany na nowo. W obu, więc przypadkach roboty budowlane w całości lub części zmierzały do wykonania nowego obiektu budowlanego.
Wobec powyższego niezasadny jest zarzut naruszenia przez organ odwoławczy §11 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta , poprzez stwierdzenie, że projekt budowlany przewiduje odbudowę budynku, co świadczy o tym, iż jest ona niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. § 11 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta w pkt 32 tego paragrafu dopuszcza na obszarze oznaczonym jako C3.UH – 32 adaptację istniejących obiektów zaś jak wykazane zostało wyżej planowane przez skarżącą Spółkę roboty budowlane nie mieszczą się w zawartej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta definicji adaptacji. Nie prowadzą one, bowiem do rozbudowy, nadbudowy lub wymiany substancji budowlanej a do odbudowy obiektu budowlanego.
Sąd podziela również stanowisko organu odwoławczego zgodnie, z którym w stanie faktycznym niniejszej sprawy zastosowanie znajdzie ograniczenie wynikające z § 6 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta . Niewadliwe ustalenia poczynione w postępowaniu administracyjnym dotyczące tego, iż w wyniku planowanych robót budowlanych powstać ma obiekt budowlany o zmienionej w stosunku do obiektu istniejącego kubaturze i powierzchni użytkowej wskazują na to, że będzie miało do niego zastosowanie unormowanie § 6 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta ograniczające powierzchnię sprzedażową w projektowanych obiektach handlowych do 800 m2. Zmiana kubatury i powierzchni użytkowej oraz rozbudowa istniejącego przy ul. L. w C. obiektu oraz to, że planowane roboty budowlane doprowadzić mają do odbudowy tego obiektu wskazują na to, iż będzie to mający zastąpić obiekt dotychczasowy, obiekt nowy. Obiekt nowy a więc obiekt mający dopiero powstać. Nie budzi również wątpliwości, że ów nowy obiekt przeznaczony ma być na działalność handlową. Wbrew zawartym w skardze wywodom Spółki nie ma tu znaczenia to, czy powstanie nowego obiektu wiąże się z nową jego lokalizacją czy też zlokalizowany on będzie w miejscu dotychczasowego obiektu przeznaczonego do działalności handlowej. Istotne jest, bowiem jedynie to, że jest to obiekt nowy, którego powstanie wiąże się z jego zaplanowaniem i zaprojektowaniem, czego formalnym wyrazem jest właśnie projekt budowlany, który stanowi przedmiot sporu.
Powyższe wywody wskazują również na to, że nieuzasadniony jest zarzut wydania przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane polegającym na odmowie wydania decyzji pozwalającej na budowę w sytuacji, gdy przedłożony projekt budowlany jest w pełni zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta . Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta w § 11 ust. 32 przewiduje możliwość adaptacji istniejących na obszarze oznaczonym w nim symbolem C3.UH – 32 obiektów a załączony do wniosku skarżącej Spółki z dnia 27 lipca 2005 r. projekt zakłada faktycznie odbudowę obiektu położonego przy ul. L. w C. zaś § 6 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ogranicza powierzchnię sprzedażową projektowanych obiektów handlowych do 800 m2 – powierzchni sprzedaży obiektu mającego powstać przy ul. L. wynosić ma 4 738 m2. Przedłożony przez skarżącą Spółkę projekt budowlany nie jest więc zgodny z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta a tym samym zaskarżona decyzja nie narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane.
W całokształcie materiału dowodowego, jakim dysponował Sąd niezasadny jest również zarzut naruszenia przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, braku odniesień do któregokolwiek z podniesionych przez skarżącą Spółkę zarzutów i oparciu się jedynie na stanowisku organu pierwszej instancji. Z unormowania art. 7 k.p.a. stanowiącego, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, wynikają trzy zasady ogólne postępowania administracyjnego: zasada legalizmu, zasada prawdy obiektywnej i wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu strony. Zasada legalizmu nakazuje organowi administracji stać na straży praworządności. Zasada prawdy obiektywnej zobowiązuje organ administracji do podejmowania wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zaś zasada wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu strony nakazuje organowi administracji brać pod uwagę przy rozstrzyganiu spraw zarówno interes społeczny jak i słuszny interes strony.
Ustalony w sprawie stan faktyczny, na którym organ odwoławczy oparł zaskarżoną decyzję umożliwiał konkretyzację norm wynikających z § 2 ust. 9 pkt 2, § 6 ust. 3 oraz § 11 pkt 32 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta . Postępowanie administracyjne doprowadziło, bowiem do ustalenia wszystkich istotnych dla konkretyzacji norm wynikających z powyższych paragrafów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego okoliczności faktycznych sprawy, czemu wyraz dała sama skarżąca Spółka w uzasadnieniu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji Nr [...] wnosząc o jej uchylenie i merytoryczne rozpoznanie sprawy oraz nie widząc podstaw do jej przekazania organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
Z poczynionych wcześniej wywodów wynika również, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie unormowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można również zarzucić organowi odwoławczemu, iż podejmując zaskarżoną decyzje naruszył on słuszny interes strony gdyż interes ten uwzględniany może być jedynie do granic kolizji z interesem społecznym i unormowaniami obowiązujących przepisów prawa, którymi w niniejszej sprawie są postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta . Natomiast dokonanie przez organ odwoławczy odmiennej oceny stanu faktycznego sprawy od oceny dokonanej przez skarżącą Spółkę nie świadczy o naruszeniu art. 7 k.p.a.
Sąd podziela natomiast zarzut skarżącej Spółki, iż organ odwoławczy nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zastosowania ograniczenia wynikającego z § 6 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta . Organ odwoławczy nie wyjaśnił bowiem precyzyjnie, dlaczego ograniczenie to w ustalonym w sprawie stanie faktycznym będzie miało zastosowanie przechodząc bezpośrednio do wykazania jego skutków. Ograniczenie powierzchni sprzedażowej dla projektowanych obiektów handlowych do 800 m2 jest konsekwencją zastosowania ograniczenia wynikającego z zapisu § 6 ust. 2 a nie przesłanką jego stosowania. Przesłanką jest to, iż mamy do czynienia z projektowanym obiektem handlowym. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przytoczył wprawdzie § 6 ust. 2 jednak samo przytoczenie stosowanego unormowania nie zastępuje wyjaśnienia przyczyn jego zastosowania. Uchybienie to nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, a więc w świetle unormowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wady uzasadnienia jedynie wówczas mogą stanowić podstawę uchylenia aktu administracyjnego, gdy zarzucić mu można pozorność bądź, jeżeli sentencja aktu administracyjnego różni się od motywów zawartych w uzasadnieniu. Żadna z tych okoliczności nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie.
Ustalenia wymaga również to czy pojęcie powierzchni sprzedażnej użyte w unormowaniu § 6 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta jest tożsame z pojęciem powierzchni sprzedaży do wykazania, której została wezwana w postępowaniu administracyjnym skarżąca Spółka. Wyjaśnienie stosunku obu pojęć jest istotne z tego względu, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzenne go miasta nie definiuje pojęcia powierzchni sprzedażowej.
W krajowym prawie publicznym oba pojęcia to jest powierzchni sprzedażowa i powierzchni sprzedaży są zdefiniowane a ich definicje wskazują na to, że są to pojęcia zakresowo różne. Zgodnie z art. 2 pkt 19 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) przez powierzchnię sprzedaży należy rozumieć tę część ogólnodostępnej powierzchni obiektu handlowego stanowiącego całość techniczno – użytkową, przeznaczoną do sprzedaży detalicznej, w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów (bez wliczania do niej powierzchni usług i gastronomii oraz powierzchni pomocniczej, do której zalicza się powierzchnię magazynów, biur, komunikacji, ekspozycji wystawowej itp.). Natomiast przez powierzchnię sprzedażową stosownie do § 2 pkt 8 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 10 czerwca 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad uwidaczniania cen towarów i usług oraz sposobu oznaczania cen towarów przeznaczonych do sprzedaży (Dz.U.z 2002 r. Nr 99, poz. 894 ze zm.) należy rozumieć powierzchnię w miejscu sprzedaży detalicznej, dostosowaną do samoobsługi kupujących, do której mają oni bezpośredni dostęp.
Mając na względzie to, że definicje obu pojęć zamieszczone są w aktach normatywnych różnej rangi oraz to, iż pojęcie powierzchni sprzedaży definiowane jest w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czyli akcie normatywnym regulującym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gmin, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Sąd przyjął, iż pojęcie powierzchni sprzedażowej użyte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta definiować należy zgodnie z użytym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pojęciem powierzchni sprzedaży. Tak samo jak postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą być sprzeczne z postanowieniami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tak i pojęcia użyte w nim pojęcia nie mogą odbiegać od definicji zawartych w ustawie. Tym bardzie, gdy jak w sprawie niniejszej mamy do czynienia z pojęciami zbliżonymi a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie definiuje użytego pojęcia odbiegającego od pojęcia, jakim posługuje się ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego zdaniem Sądu pojęciu powierzchni sprzedażowej użytemu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta nadać należy znaczenie przyjęte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla pojęcia powierzchni sprzedaży.
Biorąc pod uwagę powyższe składniki oceny prawnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie mógł stwierdzić niezgodności zaskarżonej decyzji z wskazanymi wyżej przepisami prawa w kontekście poczynionych rozważań. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.