II SA/Lu 1389/03

II SA/Lu 1389/03 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2004-09-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2003-11-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak
Wiesława Achrymowicz
Witold Falczyński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 718
art.59 ust.7
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art.145 par.1 pkt.4, art.148 par.1 i par.2, art.149 par.3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Asesor WSA Wiesława Achrymowicz, Protokolant Ref.staż. Małgorzata Poniatowska Furmaga, po rozpoznaniu w dniu 07 września 2004 sprawy ze skargi E. i M. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania w sprawie o pozwolenie na użytkowanie obiektu oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] czerwca 2000 r. Nr [...] Prezydent Miasta udzielił S. i T.K. pozwolenia na użytkowanie budynku przy ul. C. jako domu przyjęć weselnych i okolicznościowych.
Od powyższej decyzji żadna ze stron postępowania nie wniosła odwołania, przez co stała się ona ostateczną. W postępowaniu prowadzonym przez organ administracji architektoniczno-budowlanej nie brali udziału E. i M.J., ponieważ ich działka nie graniczy bezpośrednio z działką S. i T. K.
W dniu 6 marca 2002 r. E. i M. J. złożyli do Prezydenta Miasta dwa podania o wznowienie postępowania zakończonego w/w decyzją ostateczną, a jako uzasadnienie podali wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie – Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 26 czerwca 2001 r. Sygn. akt II SA/Lu 387/00, w którym Sąd uznał ich za stronę postępowania w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku byłej wytwórni wód gazowanych na dom przyjęć weselnych.
Prezydent Miasta uwzględniając złożone wnioski wznowił postępowanie i na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego podjął decyzję z dnia [...] lipca 2002 r. Nr [...], w której ograniczył się tylko do stwierdzenia wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2000 r. z naruszeniem prawa oraz wykazał okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.
Decyzję z dnia [...] lipca 2002 r. uchylił działający z upoważnienia Wojewody Kierownik Delegatury Urzędu Wojewódzkiego, wydając w sprawie kasacyjną decyzję ostateczną z dnia [...]października 2002 r. Nr [...].
W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania wznowieniowego Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. znak: [...] uchylił swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2000 r. i wydał nową decyzję odmawiającą udzielenia S. i T.K. pozwolenia na użytkowanie budynku przeznaczonego na organizowanie przyjęć weselnych i okolicznościowych. Kolejną decyzję organ pierwszej instancji wydał tym razem na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 59 ust. 5 w związku z art. 57 ust. 1-4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.).
Z powyższą decyzją nie zgodził się T.K., który w odwołaniu podniósł, że wszystkie zalecenia organu I instancji wykonał w terminie i nie rozumiał, jakie ma dostarczyć dokumenty o usunięciu uchybień, skoro wszystko zostało wykonane zgodnie z projektem technicznym. Skarżący był przekonany, że przed wydaniem nowego pozwolenia na użytkowanie przyjedzie komisja i dokona odbioru, czyli tak jak to było poprzednio.
W wyniku rozpatrzenia złożonego odwołania właściwy od dnia 11 lipca 2003 r. organ II instancji – Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego– uznał zarzuty podnoszone przez T.K. za zasadne i decyzją z dnia [...] września 2003 r. Nr [...] – uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie tego organu wznowione postanowieniem z dnia [...] maja 2002 r. Nr [...].
W motywach tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że gdyby nawet przyjąć, iż w przedmiotowej sprawie zachodziły przesłanki do wznowienia postępowania w przedmiocie użytkowania spornego obiektu, to obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej I instancji było protokolarne sprawdzenie na miejscu budowy zgłoszenia T.K. o usunięciu uchybień odnośnie prac adaptacyjnych, dokonanego przez inwestora pismem z dnia 28 maja 2003 r. Obowiązek ten wynikający z art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego nie został dopełniony przed wydaniem zaskarżonej decyzji, a zatem już tylko to uchybienie skutkowałoby koniecznością uchylenia wadliwej decyzji. Podkreślono przy tym, że dokumenty określone w art. 57 ust. 1-4 Pr. bud. T.K. złożył w 2000 r. tj. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a z będącego nadal dowodem w sprawie protokołu oględzin z dnia 12 czerwca 2000 r. wynika, że roboty wykonano zgodnie z projektem technicznym i udzielonym pozwoleniem na wznowienie robót (zał. nr 53 akt I instancji).
Zasadniczym jednak powodem uchylenia skarżonej decyzji z dnia [...]czerwca 2003 r. i umorzenia postępowania podjętego w trybie wznowieniowym był fakt, że postanowienie z dnia [...] maja 2002 r. Nr [...] o wznowieniu postępowania zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. W rozpatrywanej sprawie zachodziły bowiem przesłanki do wydania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., decyzji odmawiającej wznowienia postępowania, ponieważ E. i M. J. złożyli żądania wznowienia postępowania z uchybieniem terminów określonych w art. 148 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Zgodnie z dyspozycją art. 148 § 1 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania.
Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego strona jest zobowiązana do udowodnienia, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie postępowania wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia (w przypadku podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji).
E. i M. J. nie dotrzymali powyższego terminu.
Organ odwoławczy nie dał bowiem wiary oświadczeniu M.J. z dnia 18 kwietnia 2002 r., że o decyzji z dnia [...] czerwca 2000 r. dowiedzieli się oni dopiero z decyzji z dnia [...] lutego 2002 r. Nr [...], umarzającej jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku na działce przy ul. C., ponieważ takiemu oświadczeniu przeczą niżej podane dowody:
- pismo E. i M.J. z dnia 25 września 2000 r. (podpisane tylko przez M.J.), skierowane do Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miasta inż. M.M., w którym podano m.in. "Potwierdziły się nasze przewidywania co do uciążliwości sąsiadowania z domem weselnym prowadzonym przez Pana T. KM przy ul. C.. Mimo naszych wielokrotnych sprzeciwów ww. otrzymał z Urzędu Miasta pozwolenia na prowadzenie tej działalności...." (zał. Nr 100 akt I instancji);
- pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta C. z dnia [...] grudnia 2001 r. Znak: [...], będące odpowiedzią na wniosek E. i M.J. z dnia 19 grudnia 2001 r. o nakazie zaprzestania działalności polegającej na prowadzeniu domu weselnego przez T.K. (zał. Nr 66 akt I instancji);
- załączone do akt sprawy kserokopie dokumentów z postępowania prowadzonego przez Wydział Ochrony Środowiska Urzędu Miasta C. świadczące o tym, że omawiany obiekt był użytkowany legalnie, a cały problem dotyczył tylko uciążliwości jego funkcjonowania (zał. od Nr 100 do Nr 113 akt I instancji).
Z uwagi na to, że E. i M. J. złożyli podania o wznowienie postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 i § 2, a nie było podstaw do jego przywrócenia, prowadzenie postępowania w trybie wznowieniowym było niedopuszczalne. W przypadku, gdy w wyniku wadliwej oceny organ wszczął postępowanie pomimo, że wystąpiły przyczyny niedopuszczalności wznowienia postępowania, co miało miejsce w sprawie niniejszej, postępowanie jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu (art. 105 § 1 k.p.a.). Uchylenie zaś decyzji będącej w obiegu prawnym od trzech lat i wydanie nowej decyzji z rażącym naruszeniem wyżej wskazanych przepisów prawa wypełnia przesłankę nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Nie kwestionując możliwości występowania uciążliwości spowodowanych działalnością prowadzoną przez S. i T. K., organy nadzoru budowlanego nie mogą wstrzymywać użytkowania zakładu powodującego przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu w porze nocnej, ponieważ właściwym organem do wydania takiego nakazu jest Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, o czym dwukrotnie informował E. i M. J. Dyrektor Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miasta C.(zał. Nr 102, 113 akt I instancji).
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli E. i M.J. domagając się jej uchylenia i zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania.
Skarżący podnieśli zarzut sprzeczności istotnych ustaleń dokonanych zaskarżoną decyzją z treścią zebranego w sprawie materiału przez przyjęcie, że podanie o wznowienie postępowania zostało złożone po terminie ustawowym, a także rażącego naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 148, art. 149 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez uznanie, że istnieją podstawy do umorzenia postępowania organu I instancji.
E. i M. J. stwierdzili, że organ II instancji z naruszeniem zasadniczej reguły postępowania administracyjnego, tj. wnikliwej i rzetelnej oceny materiału, dokonał selektywnego wyboru z pominięciem argumentów korzystnych dla strony skarżącej. W szczególności organ ten pominął okoliczność, że podstawa wznowienia była w niniejszej sprawie badana wielokrotnie, a mianowicie:
- przez Prezydenta Miasta który w decyzji z dnia [...] lipca 2002 r. Nr [...] uznał, że zostało naruszone prawo strony skarżącej do czynnego udziału w sprawie,
- Wojewodę, którego decyzja z dnia [...]października 2002 r. Nr [...] zawierała ukierunkowanie w przedmiocie postępowania dotyczącego stwierdzenia samowoli budowlanej – ponownie przez Prezydenta Miasta, którego wymienioną wyżej decyzję uchylił organ II instancji.
Skarżący podkreślili, że fragment uzasadnienia zaskarżonej decyzji zaczynający się od stwierdzenia, że "takiemu oświadczeniu przeczą niżej podane dowody:" nie opiera się na dowodach, gdyż w tym zakresie wbrew postanowieniom art. 10 § 1 k.p.a. strona skarżąca nie była instruowana ani wzywana do złożenia wyjaśnień. Zostały wybrane poszlaki, które pozwalały uzasadnić "z góry" przyjętą tezę o uchybieniu terminu.
Podkreślając dowolność w ocenie faktów małż. J. zarzucili, iż powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy nie wskazał orzeczeń, które mogłyby mieć odniesienie do niniejszej sprawy.
W dywagacjach tego organu zabrakło jednoznacznego i kategorycznego ustalenia, kiedy skarżący dowiedzieli się o decyzji uchylonej po wznowieniu postępowania.
Zdaniem E. i M. J. z treści przepisu art. 148 § 2 k.p.a. wynika, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, a nie od dnia, w którym miała taką możliwość (wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r. Sygn. IV SA 1662/97).
Skarżący podnieśli także zarzut przewlekłości postępowania i stwierdzili, że przyczyny wskazane przez organ odwoławczy w piśmie z dnia 6 sierpnia 2003 r. (informującym o nie załatwieniu sprawy w ustawowym terminie) są oderwane od istoty sprawy.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Postępowanie w niniejszej sprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie zostało zakończone przed dniem 1 stycznia 2004 r., wobec czego na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) podlegała ona rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Wbrew jej wywodom uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób szczegółowy i przekonujący wykazuje, iż skarżący nie zachowali terminu określonego w art. 148 § 1 w zw. z § 2 k.p.a. do złożenia podania o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2000 r. udzielającą S. i T. K. pozwolenia na użytkowanie budynku przy ul. C. jako domu przyjęć weselnych i okolicznościowych.
W szczególności świadczy o tym fakt skierowania do E. i M. J. pism przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta C. z dnia [...] grudnia 2001 r. Znak: [...] (k. 66 akt adm.) oraz przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2002 r., Znak: [...], (k. 69 akt adm.), w którym organy te odnosząc się do żądania skarżących nakazania T.K. zaprzestania działalności polegającej na prowadzeniu domu weselnego na działce przy ul. C. informują go o wydaniu przez Prezydenta Miasta decyzji z dnia [...] czerwca 2000 r. Nr [...], którą udzielono S. i T. K. pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku z przeznaczeniem na uroczystości weselne i okolicznościowe. Wprawdzie pisma te zostały wysłane jako listy zwykłe i brak jest urzędowego potwierdzenia ich doręczenia, jednakże sami skarżący nie zaprzeczyli, by je otrzymali, chociaż również tego nie potwierdzili, oświadczając na zapytanie organu I instancji, że "... nie wiemy, czy otrzymaliśmy wyżej wspomniane pisma." (k. 73 akt adm.).
W świetle zgromadzonych w sprawie materiałów organ wydający zaskarżoną decyzję miał podstawy do przyjęcia, że skarżący wiedzieli o decyzji z dnia [...]czerwca 2000 r. znacznie wcześniej, niż jeden miesiąc przed złożeniem przez nich wniosku o wznowienie postępowania (6 marca 2002 r.). Przekonuje o tym zwłaszcza treść ich pisma do Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego z dnia 25 września 2000 r., w którym skarżąc się na uciążliwości sąsiadowania z domem weselnym prowadzonym przez T. K. stwierdzają, że mimo ich wielokrotnych sprzeciwów otrzymał on z Urzędu Miasta zezwolenie na prowadzenie tej działalności (k. 100 akt adm.).
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie zwraca też uwagę, że w postępowaniu prowadzonym przez Wydział Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego nie była kwestionowana legalność funkcjonowania podmiotowego obiektu jako domu przyjęć weselnych i okolicznościowych, a podnoszono tylko uciążliwość jego funkcjonowania.
Sąd podziela stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji, iż obowiązek udowodnienia zachowania terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania obciąża stronę występującą z takim żądaniem. Znajduje ono wsparcie w poglądach doktryny. Między innymi E. I. (w E. Iserzon, J. Starościak – "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze" wyd. IV, W-wa 1970, s. 253) przyjmuje, że "zachowanie terminu miesięcznego musi być udowodnione przez stronę". Podobny pogląd wyraża także B. Adamiak (w B. Adamiak, J. Borkowski – "Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz" 3. wydanie, Warszawa 2000, s. 598-199). Z. Janowicz ("Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, wyd. II, Warszawa-Poznań 1995, s. 355) podkreśla przy tym, że nie wystarczy uprawdopodobnienie zachowania terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, prawo bowiem do uprawdopodobnienia przysługuje stronie wyjątkowo i dlatego musiałoby być wyraźnie przewidziane.
W wyroku z dnia 29 stycznia 1986 r. Sygn. III SA 1263/85 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że "Jeżeli podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione po upływie miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., organ administracji władny jest do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania, o ile termin ten nie został przywrócony".
Z kolei w wyroku z dnia 8 grudnia 1995 r. Sygn. akt SA/Wr 1116/95 NSA stwierdził, że "Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek pomimo uchybienia terminu stanowi rażące naruszenie prawa, godzi bowiem w zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Uchybienie terminu do wniesienia podania o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest podstawą do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.).
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy postępowanie wznowieniowe zostało formalnie wszczęte postanowieniem Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2002 r. Wobec stwierdzenia przez organ odwoławczy jego niedopuszczalności wskutek uchybienia przez stronę miesięcznego terminu z art. 148 § 1 w zw. z § 2 k.p.a. postępowanie to stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 k.p.a.
Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że w wyniku nowelizacji ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U. Nr 80, poz. 718), art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego przyznaje status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego wyłącznie inwestorowi.
Przepis ten obowiązywał już w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W świetle jego dyspozycji również nie byłoby zatem dopuszczalne prowadzenie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu z udziałem E. i M. J., jako właścicieli nieruchomości położonej w pobliżu nieruchomości inwestorów. Istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest bowiem powrót sprawy do stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję rozstrzygającą istotę sprawy wydaje się zaś tak, jak w sytuacji, gdy sprawa nie była rozstrzygana. Organ administracji wydający nową decyzję stosuje te przepisy, które obowiązują aktualnie w dniu orzekania (wyrok NSA z dnia 28 czerwca 1984 r. Sygn. akt I SA 86/84).
Wobec zmienionego stanu prawnego w sprawie niniejszej nie ma zastosowania pogląd prawny wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 26 czerwca 2001 r. Sygn. akt II SA/Lu 387/00 (na który skarżący się powołują) uznający, iż małż. J. służy przymiot strony w postępowaniu dotyczącym samowolnie rozpoczętych przez S. i T. K. robót budowlanych w związku z zamierzoną zmianą sposobu użytkowania budy (z uwagi na możliwość negatywnego oddziaływania na ich nieruchomość).
Pogląd ten wypowiedziany został przy tym w innej sprawie i formalnie nie wiązał organów administracji ani sądu administracyjnego w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na użytkowanie obiektu, także przed wskazaną zmianą stanu prawnego (zob. art. 30 obowiązującej przed 1 stycznia 2004 r. ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym – Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.)
Z przytoczonych wyżej względów należało uznać, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, wobec czego skarga na nią podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.