II SA/Lu 138/24

II SA/Lu 138/24 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2024-03-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Grzegorz Grymuza
Jerzy Parchomiuk /przewodniczący/
Maciej Gapski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Przywrócenie terminu
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 58 § 1 i § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 1327
art. 15 zzzzzn2
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 344
art. 136 ust. 7
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Maciej Gapski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 marca 2024 r. sprawy ze skargi I. D., M. K., A. H., J. P., S. B., G. G., J. K., M. Ł. na postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia 18 grudnia 2023 r., znak: GN-V.7534.2.50.2023.KH w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżonym do Sądu postanowieniem z dnia 18 grudnia 2024 r. znak: [...] Wojewoda (dalej jako: Wojewoda lub organ) po rozpatrzeniu zażalenia I. D., M. K., A. H., J. P., S. B., G. G., J. K., M. Ł. (dalej jako: strony lub skarżący), utrzymał w mocy postanowienie Starosty L. z dnia 25 września 2023 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wystąpienia z wnioskiem o zwrot udziału w wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] (obr. [...], ark. [...]), położonej w L. przy ul. [...].
Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia 22 marca 2023 r., znak: [...] Wojewoda uchylił decyzję Starosty L. z dnia 28 grudnia 2022 r., znak: [...] orzekającą o zwrocie udziału w wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,1467 ha, położonej w L. przy ul. [...], w obszarze aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] (obr. [...], ark. [...]) oraz umarzającej postępowanie prowadzone w sprawie zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości, wykazanej w dokumentacji geodezyjnej jako obszar nr [...]/2 o pow. 0,0072 ha. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Wykonując zalecenia organu II instancji zawarte w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji, Starosta L. wezwał M. Ł., J. K., G. G., I. D., A. H., M. K., S. B. i J. P. reprezentowanych przez ad K. do wskazania przyczyn uchybienia terminu do złożenia wniosków w przedmiocie zwrotu udziałów w ww. nieruchomości, informując, że przywrócenie terminu nastąpi na ich prośbę, jeżeli uprawdopodobnią, że uchybienie nastąpiło bez ich winy.
W odpowiedzi na wezwanie organu, do Starostwa wpłynęły wyjaśnienia dotyczące uprawdopodobnienia braku swojej winy w uchybieniu terminu od I. D., J. K., G. G., S. B., M. K., J. P., A. H. i M. Ł..
Po dokonaniu analizy złożonych wniosków w zakresie wskazania okoliczności świadczących o braku winy w uchybieniu terminu, Starosta uznał powołane przez strony okoliczności za niewystarczające do uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu na złożenie wniosku o zwrot udziału w wywłaszczonej nieruchomości. Organ uznał, że samo istnienie stanu epidemii nie stanowi bowiem przyczyn, których strona nie była w stanie przezwyciężyć nawet przy dochowaniu najwyższej staranności w zakresie prowadzenia swoich spraw, przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Dla uprawdopodobnienia braku winy, o którym mowa w art. 58 § 1 k.p.a. wymagane jest, aby zaistniała przeszkoda nie była możliwa do przezwyciężenia.
Wobec powyższego organ I instancji stwierdził, że strony uchybiły terminowi do złożenia wniosku o zwrot udziału w wywłaszczonej nieruchomości i postanowieniem z dnia 25 września 2023 r. znak: [...] orzekł o odmowie przywrócenia wskazanego powyżej terminu. Na przedmiotowe postanowienie strony wniosły zażalenie. Strony zarzuciły organowi naruszenie treści przepisu art. 15 zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem, zwalczaniem COVID-19 (dalej jako: ustawa COVID-19), a także błędne zastosowanie przepisu art. 58 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako: k.p.a.) poprzez błędne, zdaniem stron, przyjęcie, że za samodzielną podstawę przywrócenia terminu w niniejszej sprawie nie można uznać art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID-19.
Po rozpatrzeniu zażalenia Wojewoda utrzymał w mocy orzeczenie wydane przez organ I instancji.
Zdaniem Wojewody organ I instancji słusznie uznał, że obowiązujący na terenie Rzeczypospolitej Polskiej od dnia 20 marca 2020 r. stan epidemii, jakkolwiek wiązał się z wieloma ograniczeniami i utrudnieniami, to jednak nie przełożył się na całkowity paraliż funkcjonowania organów administracji publicznej, które przez cały ten okres nie zaprzestały swojej działalności; nieprzerwanie funkcjonowały również usługi pocztowe. Wojewoda podzielił pogląd organu I instancji, że zachowanie terminów określonych prawem w czasie stanu epidemii było co najwyżej utrudnione, a nie uniemożliwione, a zatem stan epidemii sam w sobie nie może stanowić okoliczności przesądzającej o zasadności przywrócenia terminu. Również nawet najpoważniejsza, przewlekła choroba, o ile nie uniemożliwia obiektywnie możliwości działania i podejmowania czynności w postępowaniach administracyjnych, czy sądowych, nie może być sama w sobie okolicznością, o której mowa w art. 58 § 1 k.p.a. Problemy zdrowotne uzasadniające przywrócenie terminu do dokonania czynności muszą być tego rodzaju, by uniemożliwiały jej dokonanie, przy jednoczesnym uniemożliwieniu posłużenia się inną osobą (por. wyrok II SA/Łd 287/22).
Organ wyjaśnił, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym prezentowane jest utrwalone stanowisko, iż o braku winy można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku było niemożliwe z powodu przeszkody, której nie można było przezwyciężyć, tj. strona nie mogła tej przeszkody usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Zdaniem organu w orzecznictwie wskazuje się również, że przywrócenie terminu usprawiedliwiają obiektywne, zaistniałe bez woli strony okoliczności, które mimo dołożenia należytej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności w terminie. Do takich okoliczności zaliczane są np. przerwy w komunikacji, nagła choroba, która nie pozwoliła na wyręczenie się inna osobą, powódź, pożar, nieprawidłowe doręczenie pisma (por. wyrok NSA z 18.10.2012 r., sygn. akt I FSK 2179/11; wyrok WSA w Warszawie z 21.03.2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2210/1; wyroki NSA z dnia 16.03.2021 r. sygn. akt II OSK 3883/19 i 19.05.2021 r. sygn. akt I OSK 2539/20).
Odnosząc się do twierdzeń stron, jakoby rozwiązania zawarte w przepisie art. 15 zzzzzn2 ustawy stanowiły lex specialis w stosunku do przepisów dotyczących instytucji przywrócenia terminu uregulowanych w kodeksie postępowania administracyjnego i obowiązujących przed stanem epidemii, Wojewoda uznał takie rozumowanie za błędne.
Zdaniem organu odwoławczego, przepisy art. 15 zzzzzn2 ust. 1 i ust. 2 ustawy COVID-19 modyfikują tryb postępowania w przedmiocie przywrócenia terminu w przypadku jego uchybienia w okresie stanu epidemii, jednak jednocześnie nie zawierają samodzielnej podstawy do rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu- ani do uwzględnienia takiego wniosku, ani też do odmowy przywrócenia terminu. Z tego względu przepis ten nie funkcjonuje samodzielnie i nie może być stosowany w oderwaniu od przepisów kodeksu, w tym do określonych w nim warunków przywracania terminów, które nie zostały zniesione przepisem art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID-19. Z treści tego przepisu nie sposób wywieźć, że już sam fakt obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz związane z tym ograniczenia, same w sobie stanowią przesłankę do przywrócenia terminu.
Wojewoda wyjaśnił, że okoliczności te były niewątpliwie przyczyną poszerzenia w art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID-19 katalogu terminów podlegających przywróceniu oraz wprowadzenia dodatkowych korzystnych dla stron reguł ich przywracania (obowiązku zawiadamiania stron o uchybieniu terminu oraz wydłużenia z 7 do 30 dni terminu do złożenia prośby o przywrócenie terminu), jednak, nie sposób uznać, że zniosły one również obowiązek uprawdopodobnienia przez stronę braku winy w uchybieniu terminu - jako warunku jego przywrócenia.
Z sytuacji przedstawionej przez strony, które złożyły zażalenie na ww. postanowienie Starosty L. nie wynika, by były one osobami wymagającą leżenia, pobytu w szpitalu, czy nawet korzystającymi z porady lekarskiej i zwolnienia lekarskiego, co skutkowałoby tym, że nie wykluczało to możliwości złożenia w terminie wniosku o zwrot. Na żadną z tych okoliczności nie został przedstawiony jakikolwiek argument, dowód (zaświadczenie lekarskie bądź służb sanitarnych kierujących na izolację czy kwarantannę, czy chociażby dokumentujący to zdarzenie wydruk z Internetowego Konta Pacjenta), prócz stwierdzenia osób, które złożyły zażalenie na powyższe postanowienie, że w okresie obowiązywania stanu epidemii wnioskodawcy co do minimum ograniczyli kontakty międzyludzkie, albowiem, w przekonaniu skarżących panujące wówczas ryzyko zachorowania, a co za tym idzie, doznania uszczerbku na zdrowiu ocenić należy jako realne, co uniemożliwiło im dochowanie ww. terminu
Wojewoda podkreślił, że osoby składające zażalenie na ww. postanowienie Starosty L. nie uprawdopodobniły także, że przez cały czas, w jakim przysługiwał im termin do złożenia wniosku o zwrot, obejmujący konkretny okres do dnia 24 lipca 2020 r., po upływie którego roszczenie wygasało, miały ewentualne objawy wskazujące na zarażenie wirusem SARS-CoV-2, co uniemożliwiało im dokonanie czynności osobiście, bądź istniała inna przyczyna uniemożliwiająca mu realizację powyższego. Poza tym, osoby te nie uprawdopodobniły także, że dokonały wszystkich możliwych, w danych warunkach czynności, by ewentualne uniknąć lub usunąć przeszkodę np. posługując się w podanym zakresie pomocą osób trzecich, w tym ustanawiając pełnomocnika, bądź przesyłając wniosek drogą elektroniczną przez platformę e-PUAP. Przyjęcie natomiast stanowiska stron, które złożyły powyższe zażalenie, dawałoby możliwość instrumentalnego wykorzystywania tej instytucji procesowej. Stanowisko to nie znajduje oparcia w treści przepisu art. 58 § k.p.a.
W skardze do sądu administracyjnego pełnomocnik skarżących ad K. zarzucił postanowieniu Wojewody naruszenie:
1. treści przepisu art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID-19, w zw. art. 58 §1 oraz § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez organ I instancji, że okoliczności powołane przez wnioskodawców co do przyczyny uchybienia terminowi na wystąpienie z wnioskiem o zwrot nieruchomości, są niewystarczające do uprawdopodobnienia braku winy uchybienia temu terminowi, pomimo wykazania przez wnioskodawców w treści złożonych do akt sprawy oświadczeń, wyraźnych i mających podstawy w ustaleniach faktycznych obiektywnych przeszkód w dochowaniu terminu, wynikających z ogłoszonego na terytorium Rzeczypospolitej Polski stanu epidemii, związanego z wirusem SARS-CoV-2, w tym wprowadzonymi ograniczeniami, a także obawą zakażenia siebie oraz osób trzecich;
2. treści przepisu art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID-19 poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na pominięciu wykładni celowościowej treści przepisu art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID-19 jak również tytulatury ustawy (o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem, zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych) i oparciu się jedynie o wykładnię językową (również niepełną, bez dokonania wykładni językowej samej tytulatury ustawy) powołanego przepisu, co doprowadziło do błędnego przyjęcia przez organ I instancji, że odwołanie się przez ustawodawcę w treści przepisu art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID-19 do art. 58 § 2 k.p.a. powoduje konieczność rozpatrywania wniosków o przywrócenie terminu w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy nadrzędnym celem wprowadzenia art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID-,19 a także samej ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem, zwalczaniem COViD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, była ochrona życia i zdrowia obywateli, a także ochrona ich interesów prawnych przed negatywnymi skutkami uchybienia terminom w czasie pandemii koronawirusa, w szczególności mając na względzie tytuł ustawy, który wprost reguluje "szczególne rozwiązania" związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem, zwalczaniem COViD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych;
3. błędne zastosowanie przepisu art. 58 §1 oraz § 2 k.p.a., w sytuacji gdy samodzielną podstawą przywrócenia terminu w niniejszej sprawie winien być art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID-19;
4. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. treści przepisu art. 8 § 2 k.p.a., poprzez odstąpienie przez organ I i II instancji od dotychczasowej praktyki rozstrzygania spraw w tożsamym stanie faktycznym i prawnym, co skutkowało odmową przywrócenia wnioskodawcom terminu na wystąpienie z wnioskiem o zwrot udziałów w nieruchomości, objętej wnioskiem o zwrot nieruchomości.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Wojewody oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty L. i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z treści dokumentów, dołączonych do niniejszej skargi, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przypisanych.
W uzasadnieniu przedstawiono argumenty świadczące, zdaniem pełnomocnika skarżących, o zasadności złożonego środka zaskarżenia.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie zostało wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy orzekające w niniejszej sprawie nie naruszyły także przepisów prawa materialnego. Wskazać również należy, (mając na uwadze wnioski dowodowe oraz okoliczności podane w skardze, że organy administracji w sprawie przywracania terminów na podstawie ustawy COVID-19 wydają w podobnych sprawach orzeczenia na korzyść wnioskodawców), iż każda sprawa administracyjna ma charakter indywidualny. Sąd administracyjny jest powołany do badania legalności w konkretnej sprawie, zawisłej w ramach wniesionej skargi, a orzeczenia zapadłe w innych sprawach administracyjnych nie mają znaczenia dla oceny zgodności bądź niezgodności z prawem działania organów.
Postawą wydania zaskarżonych postanowień o odmowie przywrócenia terminu określonego w art. 136 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm., dalej jako u.g.n.) były przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem, zwalczaniem COVID-19 (tj.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1327 ze zm.) przede wszystkim art. 15 zzzzzn2, a także regulacje zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego odnoszące się do instytucji przywrócenia terminów procesowych.
Kluczowym elementem sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy w przypadku przywracania terminu prawa administracyjnego na podstawie art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID-19 mają zastosowanie przepisy k.p.a. w szczególności art. 58 § 1 i 2, w którym uregulowano przesłanki przywrócenia terminu. W dalszej zaś kolejności należało rozważyć, czy skarżący spełnili ustawowe przesłanki do przywrócenia terminu do wystąpienia z wnioskiem o zwrot udziału w wywłaszczonej nieruchomości.
Zgodnie z przepisem art. 136 ust. 7 u.g.n., dodanym do tej ustawy z dniem 14 maja 2019 r., tj. wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (zm.u.g.n.), uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3, wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3. W takim przypadku właściwy organ nie ma obowiązku zawiadamiania oraz informowania, o którym mowa w ust. 2.
Mając na względzie, że w niniejszej sprawie wniosek o zwrot dotyczy nieruchomości wywłaszczonej na podstawie aktu wydanego przeszło 45 lat temu (decyzji z dnia 30 czerwca 1976 r.) , powyższy przepis należy stosować w powiązaniu z art. 2 ust. 1 zm.u.g.n., zgodnie z którym w przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 ustawy zmienianej w art. 1, upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy albo gdy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.
Jak już wyżej wskazano, wymieniona nowelizacja u.g.n. weszła w życie w dniu 14 maja 2019 r., co oznacza, że przewidziany w jej art. 2 ust. 1, 12-miesięczny termin na złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, kończył bieg z dniem 14 maja 2020 r.
W dniu 31 marca 2020 r. weszła jednak w życie ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem, zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 568), którą do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (ustawy COVID-19) dodano m.in. przepis art. 15zzr ust. 1, zgodnie z którymi w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów, m.in. do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki (pkt 2) oraz zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony (pkt 5) - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Termin wynikający z art. 136 ust. 7 u.g.n. w związku z art. 2 ust. 1 zm.u.g.n. jest niewątpliwie terminem prawa materialnego, przewidzianym do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki. Ponadto z jego upływem łączy się skutek w postaci wygaśnięcia uprawnienia do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, co oznacza, że jest to termin zawity (prekluzyjny).
Stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 został ogłoszony na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od dnia 14 marca 2020 r., mocą rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. z 2020 r. poz. 433). Stan zagrożenia epidemicznego został następnie odwołany z dniem 20 marca 2020 r. (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego – Dz. U. z 2020 r. poz. 490), jednak w jego miejsce, od tego dnia ogłoszono na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii – Dz. U. z 2020 r. poz. 491). Stan epidemii został zniesiony z dniem 16 maja 2022 r. (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii – Dz. U. z 2022 r. poz. 1027).
Z kolei terminy, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzr ust. 1 ustawy COVID-19, biegły dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), a zatem od 24 maja 2020 r.
W świetle przedstawionych wyżej regulacji, wynikający z art. 136 ust. 7 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 1 zm.u.g.n. termin do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, mający zastosowanie w niniejszej sprawie – uwzględniając okres zawieszenia jego biegu z mocy art. 15 zzr ust. 1 ustawy COVID-19 – upłynął z dniem 24 lipca 2020 r.
Nie budzi zatem wątpliwości, że wniosek z dnia 13 maja 2022 r., który zainicjował niniejsze postepowanie, został złożony po upływie powyższego terminu. Bezsporne jest również, że wobec faktu, iż złożenie przedmiotowego wniosku miało miejsce jeszcze w okresie obowiązywania stanu epidemii, organy orzekające w sprawie zobowiązane był zastosować tryb przewidziany w art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID-19.
Wyjaśnić należy, że zgodnie z przywołanym wyżej art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID-19, w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów:
1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej,
2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki,
3) przedawnienia,
4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie,
5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony,
6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju
- organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu (ust. 1).
W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (ust. 2).
W przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu (ust. 3).
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przytoczone unormowanie stanowi szczególne rozwiązanie prawne, które reguluje kwestie związane z terminami prawa administracyjnego w sposób odmienny, niż w normalnych okolicznościach. Umożliwia bowiem stronom przywrócenie terminów materialnoprawnych. Ustawodawca w przepisie tym zdecydował się ponadto dać stronom dodatkową szansę na dokonanie czynności kształtujących ich prawa i obowiązki na wypadek uchybienia terminu w trakcie panującej pandemii w związku z COVID-19. Oznacza to, że w sytuacji, kiedy strona złoży wniosek o przywrócenie terminu o charakterze materialnoprawnym, obowiązkiem organu jest jego rozpatrzenie (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 862/21, LEX nr 3303012).
Dokonana w art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID-19 modyfikacja reguł przywracania terminów oraz poszerzenie katalogu terminów podlegających możliwości przywrócenia o terminy materialnoprawne, nie oznacza jednak, że przepis ten równocześnie znosi warunek przywrócenia terminu, jakim jest uprawdopodobnienie braku winy strony w uchybieniu terminu. Sąd w składzie orzekającym w sprawie przychyla się do zdecydowanie dominującego w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądu, wedle którego pomimo, że z art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID-19 nie wynika, według jakich zasad organy administracji powinny rozpatrywać wnioski o przywrócenie terminów prawa administracyjnego, to jednak skoro ustawodawca nawiązał w ust. 3 tego artykułu wprost do art. 58 k.p.a., należy przyjąć, że jego intencją było, aby wnioski tego rodzaju rozpatrywane były właśnie w oparciu o przepisy k.p.a. Przepis art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 nie przewiduje bowiem innych przesłanek przywrócenia terminu, niż przewidziane w przepisach k.p.a., a wprowadza jedynie dodatkowy tryb zawiadomienia strony o uchybieniu i wydłuża - z siedmiu do trzydziestu dni - termin do złożenia prośby o przywrócenie. Nie sposób też uznać, że przepis ten funkcjonuje samodzielnie i może stanowić wyłączną podstawę do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu. Jakkolwiek zatem omawiana regulacja wprowadza szczególny tryb przywrócenia terminu, mający na celu stworzenie dodatkowej ochrony prawnej dla stron w postępowaniu administracyjnym w przypadku niedochowania przez nie terminów przewidzianych przepisami prawa, zastrzeżoną dla terminów uchybionych w czasie trwania epidemii, to jednak analiza treści tego przepisu niewątpliwie również wskazuje, że sam stan epidemii nie oznacza, iż w każdym przypadku organ zobowiązany jest przywrócić termin. Tym samym przywrócenie terminu w trybie art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 nadal uwarunkowane jest spełnieniem przesłanki braku winy, wynikającej z art. 58 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2022 r., sygn. akt I FSK 1218/22, a także wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych, w tym: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1588/21; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Go 749/21, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 grudnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 776/21; wyroki WSA w Łodzi: z dnia 14 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 862/21 i z dnia 8 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 20/22; wyrok WSA w Opolu z dnia 15 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Op 13/22; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 31 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 84/22 – opubl. w CBOSA).
W ocenie Sądu, nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem wyrażonymi w skardze, że wniosek o przywrócenie terminu w trybie art. 15zzzzzn2 ust. 1 i ust. 2 ustawy COVID-19 nie może być rozpatrywany w kontekście przesłanek określonych w art. 58 k.p.a. Przepis art. 15zzzzzn2 ust. 1 i ust. 2 ustawy COVID-19 – jak już wyżej wskazano – modyfikuje tryb postępowania w przedmiocie przywrócenia terminu w przypadku jego uchybienia w okresie stanu epidemii, jednak jednocześnie nie zawiera samodzielnej podstawy do rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu – ani do uwzględnienia takiego wniosku, ani też do odmowy przywrócenia terminu. Z tego względu przepis ten nie funkcjonuje samodzielnie i nie może być stosowany w oderwaniu od przepisów k.p.a., w tym od określonych w nim warunków przywracania terminów, które nie zostały zmodyfikowane ani zniesione przepisem art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19. Ponownie należy podkreślić, że z treści tego przepisu nie sposób wywieźć, że już sam fakt obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz związane z tym ograniczenia, same w sobie stanowią ustawową przesłankę do przywrócenia uchybionego terminu. Okoliczności te niewątpliwie były przyczyną poszerzenia w art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 katalogu terminów podlegających przywróceniu oraz wprowadzenia dodatkowych - korzystnych dla stron reguł ich przywracania, (obowiązku zawiadamiania stron o uchybieniu terminu oraz wydłużenia z 7 do 30 dni terminu do złożenia prośby o przywrócenie terminu), jednak nie sposób uznać, że zniosły one również obowiązek uprawdopodobnienia przez stronę braku winy w uchybieniu terminu – jako warunku jego przywrócenia. Jak słusznie bowiem zauważyli skarżący w uzasadnieniu skargi, obowiązujący na terenie Rzeczypospolitej Polskiej do dnia 16 maja 2022 r. stan epidemii, jakkolwiek wiązał się z wieloma ograniczeniami i utrudnieniami, to jednak nie przełożył się na całkowity paraliż funkcjonowania organów administracji publicznej, które przez cały ten okres nie zaprzestały swojej działalności. Przez cały ten okres funkcjonowały również usługi pocztowe. Zachowanie terminów określonych prawem w czasie stanu epidemii było zatem co najwyżej utrudnione, a nie uniemożliwione, stąd też stan epidemii sam w sobie nie może stanowić okoliczności przesądzającej o zasadności przywrócenia terminu.
Z tych względów nie sposób uznać, że organy, rozpatrując wniosek o przywrócenie terminu uchybionego w okresie stanu epidemii, zwolnione są od obowiązku oceny, czy strona uprawdopodobniła brak swojej winy w uchybieniu terminu. Oczywiste jest, że w okolicznościach konkretnej sprawy argumentami świadczącymi o braku winy w uchybieniu terminu w okresie stanu epidemii, mogą być kwestie związane z tym stanem (w tym w np. fakt zachorowania przez stronę na COVID-19 i przebywanie z tego powodu na kwarantannie), jednak okoliczności te winny zostać każdorazowo przez stronę wskazane.
Odnosząc się do oceny stanowiska organu w zakresie spełnienia przesłanek przywrócenia terminu określonych w powołanych powyżej przepisach ustawy COVID-19 i k.p.a. należy uznać, że było ono prawidłowe. Możliwość przywrócenia terminu byłaby dopuszczalna, jeżeli strony wykazałyby istnienie konkretnych i obiektywnych okoliczności świadczących o braku winy w uchybieniu terminu określonego w art. 136 ust. 7 u.g.n. Takie uprawdopodobnienie jednak w realiach przedmiotowej sprawy nie miało miejsca. Słusznie zatem organy przyjęły, że brak było podstaw do przywrócenia terminu.
W aktach postępowania prowadzonego przez organ I instancji znajdują się oświadczenia wszystkich skarżących, tj.: I. D., J. K., G. G. i S. B. z dnia 25 lipca 2023 r., a także J. P. z dnia 8 sierpnia 2023 r., A. H. z dnia 9 sierpnia 2023 r., M. K. z dnia 14 sierpnia 2023 r. oraz M. Ł. z dnia 18 sierpnia 2023 r. odnoszące się do przyczyn uchybienia terminu do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Wszystkie te oświadczenia zawierają tożsamą treść i argumentację. W swych pismach skarżący w żaden sposób nie odnieśli się do swojej indywidualnej sytuacji, problemów natury zdrowotnej lub zdarzeń losowych, które uniemożliwiłyby dochowanie terminu. Skarżący powołują się jedynie na fakt panującej w Polsce w latach 2020-2022 epidemii COVID-19, która spowodowała liczne utrudnienia w funkcjonowaniu państwa oraz administracji publicznej, a także masowe zachorowania stanowiące niebezpieczeństwo dla zdrowia i życia ludzi. Dodatkowo strony przedstawiły swój pogląd prawny w zakresie zastosowania art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19, który to przepis, ich zdaniem, stanowi lex specialis i wyłącza stosowanie ogólnych reguł przywracania terminu określonych w kodeksie.
Zdaniem tut. Sądu przedstawione przez skarżących argumenty i okoliczności przekroczenia przez nich terminu określonego w art. 136 ust. 7 u.g.n. nie mogą stanowić podstawy do jego przywrócenia. W tym zakresie należy w pełni podzielić stanowisko organów obu instancji. Przesłanką zasadności wniosku o przywrócenie terminu jest kryterium braku winy. Kryterium to wymaga uprawdopodobnienia, co wiąże się z koniecznością wykazania, że pomimo dołożenia szczególnej staranności przy prowadzeniu własnej sprawy, wystąpiły okoliczności od strony niezależne, które uniemożliwiły dochowania tej staranności i zachowania terminu. Zatem strona wnioskująca o przywrócenie terminu powinna przedstawić okoliczności, poparte argumentacją lub dokumentami źródłowymi, na podstawie których możliwe będzie uznanie, że powołane we wniosku okoliczności faktycznie wystąpiły. Powołane w oświadczeniach, podaniach o przywrócenie terminu, okoliczności ogólnie odnoszące się do stanu epidemii, a także zagrożeń i ograniczeń z niego wynikających w żaden sposób nie uprawdopodobniają braku winy.
W zakończeniu Sąd podkreśla, że znane mu jest orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjne wyrażone między innymi w wyrokach z 18 stycznia 2023 r., I GSK 313/22, z 28 listopada 2023 r. II GSK 106/23, z 21 czerwca 2023 r. I GSK 1164/22, 28 lutego 2023 r. I GSK 1071/22, z 5 marca 2024 r. (dostępne w CBOSA), zgodnie z którym prawidłowa wykładnia przepisu art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) prowadzi do wniosku, że zakres zastosowania tego przepisu nie obejmuje uchybień terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego, które miały miejsce w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, jednak zakończyły swój bieg przed 16 grudnia 2020 r. Analiza art. 15zzzzzn2 specustawy covidowej, wprowadzonego przez art. 1 pkt 24 ustawy z 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 2255), w związku z dyspozycją przepisu końcowego art. 10 tej ustawy zmieniającej, nie pozostawia wątpliwości co do zakresu retroaktywnego działania nowej regulacji.
Konieczne jest jednak wyjaśnienie, że zastosowanie tego poglądu w realiach niniejszej sprawy doprowadziłoby do konieczności orzekania na niekorzyść strony skarżącej. Sąd nie mógłby bowiem oceniać zasadności odmowy przywrócenia terminu - musiałby uznać, że materialnoprawny termin określony w art. 136 ust. 7 u.g.n. upłynął i nie jest możliwe jego przywrócenie ani na podstawie przepisów szczególnych, ani tym bardziej na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego. Biorąc pod uwagę zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego wynikający z art. 134 § 2 p.p.s.a. Sąd merytoryczne ocenił zasadność przywrócenia terminu na podstawie art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19, uznał jednak, że zarzuty zawarte w skardze nie zasługują na uwzględnienie – organy wydały w sprawie prawidłowe orzeczenia.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.