II SA/Lu 127/15

II SA/Lu 127/15 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2015-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-02-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Jacek Czaja /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Cylc-Malec
Marta Laskowska-Pietrzak
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 145
art. 29
Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 poz 267
art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant Starszy referent Agata Jakimiuk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 września 2015 r. sprawy ze skargi W. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie lub nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu 15 maja 2014 r. na wniosek M. D. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie naruszenia przez E. G. i J. G. stosunków wodnych na gruncie poprzez nawiezienie ziemi i podwyższenie poziomu terenu działek o numerach [...] położonych przy ulicy [...] w C. oraz zasypanie stawu na działce nr [...].
Decyzją z dnia 12 września 2014 r., znak: [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta C. przez Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miasta C., odmówiono zobowiązania właścicieli działek nr [...] do przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie oraz do wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.
Odwołanie od tej decyzji wniosła W. Z., zarzucając, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów procesowych, tj. art. 7, 8, 9 10 i 77 k.p.a. Zdaniem odwołującej się, biegły opierał się na mapie wykonanej w 2014 r. po zasypaniu stawu i nawiezieniu ziemi, natomiast nie uwzględnił stanu terenu przed tymi pracami. Wyjaśniła ponadto, że najniższa rzędna terenu przed wykonaniem podwyższenia poziomu działki o nr [...] wynosiła 188,2 m n.p.m., zatem możliwości infiltracyjne wód gruntowych z terenu jej działki były znaczące. Nie podzieliła również ustaleń biegłego, że zasypanie istniejącego zbiornika wodnego nie miało wpływu na zalewanie wodami opadowymi jej działki.
W dniu 27 listopada 2014 r. organ odwoławczy przeprowadził rozprawę administracyjną, w której uczestniczyli przedstawiciele organu pierwszej instancji, skarżąca oraz biegły w zakresie postępowania wodnoprawnego z listy Wojewody L. - Z. C.. Biegły stwierdził, że główną przyczyną niekorzystnych stosunków wodnych na gruncie jest słaba infiltracja terenu, ukształtowanie terenu, a także utwardzenie drogi. Odniósł się również do zarzutów o zasypaniu części stawu, twierdząc, że staw nie reguluje stosunków wodnych i w przypadku wystąpienia większych opadów woda i tak będzie zalegać na powierzchni terenu. Z kolei przedstawiciel organu pierwszej instancji dołączył trzy wycinki map obrazujących zmiany w ukształtowaniu przedmiotowego terenu.
Decyzją z dnia 17 grudnia 2014 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję z dnia 12 września 2014 r., znak: [...].
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przytoczył treść art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 z późn. zm.) stanowiącego materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.
Kolegium podniosło, że zastosowanie przez organy administracji publicznej tego przepisu wymaga w pierwszym rzędzie ustalenia, czy doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie skarżącej i jaka była przyczyna tej zmiany. Organ odwoławczy podkreślił, że powołany przepis obejmuje swym zakresem szeroki wachlarz sytuacji faktycznych, określonych przez ustawodawcę mianem "zmian stanu wody na gruncie", z których zmiana kierunku odpływu i jego wielkości jest tylko jedną z możliwych sytuacji. Stan wody na gruncie, o jakim mowa w przepisie i jaki podlega ochronie, to nie tylko stan naturalny, ale także ustabilizowany stan wywołany określonym zagospodarowaniem terenu. Kolegium wyjaśniło, że poszczególne etapy legalnego zagospodarowywania terenu prowadzą do określonych układów stosunków wodnych i stan ten podlega ochronie. Każda kolejna zmiana w zagospodarowaniu terenu, która modyfikuje stan istniejący, może być rozważana z punktu widzenia kryteriów zawartych w art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego.
Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji zasadnie przyjął, iż nie posiada fachowej wiedzy w tym zakresie, stąd wystąpił o sporządzenie opinii przez biegłego z listy Wojewody L. Z. C. (Nr [...]).
Organ odwoławczy podkreślił, że z treści sporządzonej przez biegłego opinii wynika, że działania związane z nawożeniem ziemi w celu podwyższenia terenu działek o nr [...] nie doprowadziły do zmiany kierunku spływu wód ze szkodą dla działek sąsiednich. Biegły w swojej opinii, a także w trakcie rozprawy administracyjnej wykazał przyczyny podtapiania części nieruchomości stanowiącej własność strony skarżącej. W jego ocenie przyczyną takiego stanu rzeczy jest ukształtowanie terenu, cechy budowy geologicznej skutkującej niską infiltracją wód opadowych, a także zagospodarowanie terenu, w szczególności utwardzenie drogi.
W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie, opierając się na specjalistycznej wiedzy biegłego. Kolegium stwierdziło, że ze znajdujących się w aktach sprawy kopii map przedstawiających przedmiotowy teren jednoznacznie wynika, że od 1963 r. ulegał on intensywnemu zagospodarowaniu. Znajdująca się w aktach sprawy kopia mapy w skali 1:1 000 oznaczona nr [...] uwidacznia stan zagospodarowania terenu w 1963 roku. Na przedmiotowym obszarze i w jego otoczeniu znajduje się jedynie jedna zabudowana nieruchomość, która jest położona na największym wyniesieniu terenu. Natomiast poniżej, od strony południowej widać rozległy kontur oznaczony literą "w", który swoimi granicami obejmuje obecny staw wodny, przy czym kontur oznaczony literą "w" jest znacząco większy. Oznacza to, że teren był zaniżony, zasilany spływającymi ze stoków wodami pochodzącymi z wód opadowych. K. kopie map znajdujące się w aktach sprawy obrazują proces zagospodarowywania terenu poprzez zabudowę następnych nieruchomości. W trakcie tego zagospodarowania następowało także sukcesywne wyrównywanie naturalnego zagłębienia. K. etapem zagospodarowania terenu było utwardzenie i podniesienie poziomu drogi znajdującej się przy nieruchomości stanowiącej własność skarżącej.
Organ odwoławczy stwierdził zatem, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ pierwszej instancji wyjaśniono jednoznacznie, że nie doszło do naruszenia stosunków wodnych poprzez podwyższenie poziomu terenu przez E. G. i J. G., właścicieli działek o numerach [...] położonych przy ulicy [...] w C.. Podzielił przy tym stanowisko biegłego, że nie doszło do zmiany kierunku spływu wód w taki sposób, że po podwyższeniu terenu wody spływałyby na działki stanowiące własność strony skarżącej.
Kolegium podkreśliło, że biegły ustalił i dodatkowo wyjaśnił w trakcie rozprawy administracyjnej, że zasypanie części stawu wodnego nie spowodowało zmiany w stanie wód, ponieważ staw nie reguluje stosunków wodnych. Z dokonanych przez organ pierwszej instancji czynności, a także z ustaleń organu odwoławczego wynika, że pośrednią przyczyną niekorzystnych stosunków wodnych na przedmiotowych terenie jest intensywne zagospodarowanie terenu w tym podwyższenie poziomu całej doliny. Wskazane działania, a zarazem brak urządzeń wodno-melioracyjnych powodują w okresie intensywnych opadów podtapianie przedmiotowego terenu. Bezpośrednią przyczyną zakłócenia stosunków wodnych na gruncie, jak wykazał biegły, jest specyficzna budowa geologiczna terenu cechująca się słabą absorpcją wód opadowych. Dodatkową przyczyną jest natomiast zakłócenie przepływu wód przez podniesienie poziomu drogi i jej utwardzenie.
Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Kolegium złożyła W. Z., wnosząc o jej uchylenie oraz zarzucając naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1, 80, oraz 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 29 ustawy - Prawo wodne poprzez jej niewłaściwą wykładnię, a w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego i niewłaściwą ocenę dowodów, a także naruszenie art. 140 ust. 1 ustawy - Prawo wodne poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji.
Skarżąca podniosła, że jej zdaniem, opinia biegłego wykonana została stronniczo, nierzetelnie, opierano się na mapie wykonanej po zasypaniu stawu (przyjętej do ewidencji w dniu 1 sierpnia 2014 r.). Skarżąca podniosła, że w trakcie robót na działkach o numerze [...] została zasypana naturalna dolina, która miała około trzech lub więcej metrów głębokości i która od ponad 50 lat zbierała wody opadowe z przyległych terenów. Do zasypania tego zbiornika zostały wykorzystane odpady z rozbiórki budynku mieszkalnego (czyli gruz, sienniki i wszystkie inne pozostałości), które zostały przysypane gliną i ziemią. J. G., zasypując ten naturalny zbiornik, przyczynił się do zmiany stosunków wodnych w tym rejonie. Skarżąca podniosła, że biegły niezasadnie twierdzi, że badany teren charakteryzuje się wysokim stanem wód gruntowych, gdyż do 2013 r. jej działka nie była zalewana. Podczas wykonywania ogrodzenia w 2005 r. słupki zostały zabetonowane na głębokości 0,80 m i wody nie było, a w chwili obecnej 0,50 m pod powierzchnią "stoi" woda. Skarżąca zakwestionowała ponadto stanowisko biegłego, że woda okresowo zalega przy ogrodzeniu od strony drogi, twierdząc, że zalega również na jej działce, co wynika z dołączonych do skargi zdjęć.
Skarżąca nie podzieliła oceny organu odwoławczego, że zasypanie doliny nie przyczyniło się do zalewania wodami opadowymi jej działki. Jej zdaniem, wody gruntowe pierwotnie z łatwością odpływały do zbiornika na działce nr [...], zaś obecnie - wskutek zasypania stagnują, gdyż odpływ ich jest bardzo utrudniony.
W. Z. podkreśliła, że podwyższenie terenu i brak możliwości odpływu wody do zasypanego stawu powoduje zbyt duże nawodnienie gruntów na jej działce, co niszczy ogrodzenie. Jej zdaniem, organ bezkrytycznie przyjął opinię biegłego, co narusza prawo.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest odmowa zobowiązania E. G. i J. G. do przywrócenia stosunków wodnych na działkach o numerach [...] położonych przy ulicy [...] w C. oraz do wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.
Matarialnoprawną podstawę tej decyzji stanowi art. 29 ustawy – Prawo wodne, zgodnie z którym właściciel gruntu nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust. 1 pkt 1), ani odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (ust. 1 pkt 2).
Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust. 2).
W myśl ustępu 3 tego artykułu, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.
W świetle powołanych przepisów wydanie decyzji nakazującej właścicielowi gruntu podjęcie działań polegających na przywróceniu stanu poprzedniego lub zrealizowaniu urządzeń uniemożliwiających powstanie szkód możliwe jest jedynie wówczas, gdy stwierdzone zostanie, że właściciel dokonał zmiany stanu wody na swojej nieruchomości, a spowodowane zmiany wywołały szkody na nieruchomościach sąsiednich. Niezbędne jest zatem jednoznaczne ustalenie istnienia bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy działaniem właściciela gruntu a wystąpieniem szkody na gruntach sąsiednich.
Prawidłowe jest stanowisko organów obu instancji, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do nałożenia na właścicieli działek o numerach [...] położonych przy ulicy [...] w C. obowiązków określonych w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego.
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że podwyższenie i zniwelowanie terenu działek nr [...], a także zasypanie zbiornika wodnego (stawu) na działce nr [...] nastąpiło w związku z potrzebą przystosowania tych nieruchomości dla celów budowlanych. Powierzchnia tych działek wykazuje minimalny spadek w kierunku stawu na działce nr [...] i pasa drogowego ul. [...]. Poziom terenu działek nr [...] oraz [...] po podwyższeniu i zniwelowaniu jest poniżej poziomu drogi – ul. [...], która w 2013 r. została wyrównana i utwardzona około dziesięciocentymetrową warstwą gruzu na szerokości 4 m przeznaczonej na pas drogowy. Ponadto w roku 2014 podniesiony został poziom działki nr [...], graniczącej z działką nr [...], nie będącej własnością E. i J. G. (protokół oględzin – k. 9 akt adm., dokumentacja fotograficzna – k. 10.1 – 10.11 akt adm., pismo Zarządu Dróg Miejskich w C. – k. 16 akt adm., oświadczenie skarżącej złożone na rozprawie administracyjnej w dniu 27 listopada 2014 r. – k. 142 akt adm.).
Ponadto biegły rzeczoznawca z zakresu postępowań wodnoprawnych w opinii z sierpnia 2014 r. sporządzonej na zlecenie organu pierwszej instancji, po dokonaniu analizy gleboznawczej terenu działek nr [...], analizy stanu wód gruntowych na tych działkach oraz kierunku spływu wód opadowych, stwierdził, że poziom tych wód jest wysoki do tego stopnia, że przy stanie maksymalnym wody te mogą zalegać bezpośrednio pod powierzchnią terenu. Uznał, że występowanie naprzemienne osadów piaszczystych i gliniastych sprzyja utrzymywaniu się wysokich stanów wód gruntowych w okresie roztopów wiosennych i długotrwałych opadów atmosferycznych. Biegły ustalił, że wody opadowe z działek nr [...] spływają w kierunku stawu na działce nr [...], zaś z działek [...] spływają zgodnie z pierwotnym ukształtowaniem terenu na ul. [...], a następnie w kierunku działki nr [...]. Zdaniem biegłego, podwyższenie terenu działek nr [...] oraz zasypanie stawu na działce nr [...] nie zmieniło warunków odpływu wód opadowych z działek nr [...], który jest utrudniony przez nasyp ul. [...] (k. 62 – 73 akt adm.).
W opinii biegłego, podtrzymanej następnie w stanowisku z dnia 21 sierpnia 2014 r. oraz na rozprawie administracyjnej w dniu 27 listopada 2014 r., z uwagi na kierunki spływu i odpływu wód opadowych oraz budowę geologiczną terenu, prace wykonane na działkach nr [...] nie spowodowały zmiany stosunków wodnych na działkach nr [...], zaś okresowe stagnowanie wody na części działki nr [...] i działki nr [...] wynika z ich położenia w najniższej części analizowanego obszaru, zalegania w podłożu słabo przepuszczalnych glin (słaba infiltracja terenu) oraz utrudnienia odpływu wód opadowych przez nasyp drogowy ul. [...].
Na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 r. biegły stwierdził ponadto, że warunki budowlane na analizowanym terenie są niekorzystne, a rozwiązaniem problemu byłoby uzbrojenie terenu w kanalizację deszczową. Dodał także, że staw nie reguluje stosunków wodnych.
W świetle art. 84 § 1 k.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Organ ocenia opinię biegłego swobodnie na podstawie zasad wiedzy, nie jest zatem związany tą opinią. Może ją przyjąć, jeśli uzna ją za trafną, ale może ją całkowicie lub częściowo zdyskwalifikować i przyjąć odmienną, własną, opartą na nauce lub doświadczeniu. Organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł swoją konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego (E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1970, s. 178 -179). Dowód z opinii biegłego podlega ocenie organu – tak jak każdy dowód – z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 5 października 2009 r., I OSK 1444/08, niepubl., dostępny w CBOSA).
Zdaniem Sądu, dokonana przez Kolegium ocena prawidłowości sporządzenia tej opinii nie nosi znamion dowolności. Wykonana na zlecenie organu pierwszej instancji opinia biegłego jest bowiem kompletna, a zawarte w niej ustalenia i wnioski są logicznie uzasadnione i zgodne z regułami doświadczenia życiowego. Z ustaleniami i wnioskami zawartymi w tej opinii koresponduje ponadto treść innych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy.
Mając na uwadze całokształt materiału dowodowego sprawy, nie można zarzucić organowi odwoławczemu, że bez należytej uwagi, bezkrytycznie podzielił wnioski zawarte w tej opinii. Dokonał on bowiem szczegółowej analizy spływu wód powierzchniowych i prawidłowo stwierdził, że na stan wody na gruncie na działce skarżącej składa się wiele czynników: ukształtowanie terenu, cechy budowy geologicznej skutkującej niską infiltracją wód opadowych, brak kanalizacji deszczowej, a także intensyfikacja zabudowy okolicznych nieruchomości, w tym utwardzenie i podniesienie poziomu drogi przebiegającej pomiędzy działką skarżącej a działkami nr [...] należącymi do małżonków G. . Nie sposób stwierdzić, że podwyższenie działek nr [...] i zasypanie stawu na działce nr [...] zmieniło stosunki wodne na nieruchomości należącej do W. Z., leżącej po drugiej stronie podwyższonej i utwardzonej drogi – ul. [...]. Z materiału sprawy wynika bowiem, że poziom działek nr [...], nawet po ich podwyższeniu i zniwelowaniu gruntu, nadal jest niższy niż poziom drogi oddzielającej te działki od nieruchomości skarżącej.
Jakkolwiek więc istotnie organ odwoławczy nie odniósł się w sposób wyczerpujący do zarzutów skarżącej podniesionych w odwołaniu, jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a., to uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze należy podkreślić, iż są one bezzasadne. Organy administracji nie naruszyły przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a organ odwoławczy również art. 136 k.p.a. Organy te przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami wynikającymi z powołanych przepisów i prawidłowo ustaliły stan faktyczny i prawny sprawy.
Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) skargę oddalił.