II SA/Lu 119/23

II SA/Lu 119/23 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2023-04-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Anna Ostrowska
Grzegorz Grymuza /sprawozdawca/
Jerzy Parchomiuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
aty. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 344
art. 124 ust. 1 i ust. 3;
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 77 § 1; art. 80;
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2017 poz 1332
art. 32 ust.4 pkt 2;
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy Anna Ostrowska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi K. L. oraz M. L. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 6 grudnia 2022 r., nr GN-V.7536.32.2022.KH w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 6 grudnia 2022 r., znak: GN-V.7536.32.2022.KH Wojewoda Lubelski, po rozpatrzeniu odwołania K. L. i M. L., utrzymał w mocy decyzję Starosty Lubelskiego z dnia 12 września 2022 r., znak: IGM.6821.39.2022.MWM w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości położonej w miejscowości R., gmina W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] poprzez zezwolenie Gminie W. na założenie i przeprowadzenie przez ww. działkę odcinka sieci kanalizacji sanitarnej.
Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z dnia 22 czerwca 2022 r. (uzupełnionym w dniu 9 sierpnia 2022 r.) pełnomocnik Gminy W. wystąpił z wnioskiem do Starostwa Powiatowego o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w miejscowości R., gmina W. w związku z planowaną budową sieci kanalizacji sanitarnej. Z załączonego do wniosku "Opisu przedmiotu zamierzenia budowlanego" wynika, że planowana inwestycja stanowi cel publiczny jakim jest budowa sieci kanalizacji sanitarnej dla miejscowości R. Inwestycja obejmie swym zasięgiem miejscowość R. wzdłuż głównej drogi będącej przedłużeniem ul. D. Teren objęty inwestycją to obszar zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej.
Do wniosku została dołączona mapa w skali 1:500 określająca powierzchnię nieruchomości przeznaczonej do ograniczenia praw rzeczowych na której wyszczególniony został obszar przeznaczony do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na czas budowy o pow. 0,0146 ha oraz obszar stałego ograniczenia nieruchomości o powierzchni 0,0012 ha.
Z załączonego do wniosku wypisu z rejestru gruntów wynika, że właścicielami działki nr [...] w udziałach 1/2 są K. L. i M. L.
Wystąpienie z ww. wnioskiem poprzedzone było próbami uzyskania zgody właścicielek przedmiotowej nieruchomości na lokalizację projektowanej sieci kanalizacji sanitarnej w działce nr [...], co potwierdza załączona do wniosku korespondencja mailowa, listowna oraz dołączona do akt sprawy informacja ze spotkania przeprowadzonego w Urzędzie Gminy W.
Organ I instancji ustalił, że planowana inwestycja, zgodna jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym Uchwałą Nr IX/52/07 Rady Gminy z dnia 25 czerwca 2007 r. Zgodnie z wypisem z ww. plany, działka nr [...] leży w terenie zabudowy zagrodowej (symbol RM) oraz w terenie łąk (symbol ZŁ).
Zgodnie z zapisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy W., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Nr IX/52/07 z dnia 25 czerwca 2007 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 105 Poz. 2387 z dnia 3 września 2009 r.) oraz uchwałą nr XLVI/289/14 z dnia 5 września 2014 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. Poz. 3294 z dnia 16 października 2014 r.) planowana inwestycja jest zgodna z zapisami ww. planu zagospodarowania przestrzennego (§ 51 ust. 8).
Decyzją z dnia 12 września 2022 r., znak: IGM.6821.39.2022.MWM Starosta ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości położonej w miejscowości R., gmina W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] poprzez zezwolenie Gminie W. na założenie i przeprowadzenie przez ww. działkę odcinka sieci kanalizacji sanitarnej w zakresie wskazanym na mapie stanowiącej załącznik do decyzji, na której obszar oznaczony na mapie kolorem czerwonym i cyframi 1, 2, 3 i 4 o pow. 0,0012 ha wskazany został jako obszar stałego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, a obszar oznaczony na mapie kolorem żółtym i cyframi: 5,6,7,8,9 i 10 o pow. 0,0146 ha wskazany został jako niezbędny jedynie na czas wykonania planowej inwestycji.
W decyzji Starosta zobowiązał właścicieli nieruchomości do udostępnienia Gminie przedmiotowej nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii sieci kanalizacji sanitarnej oraz Gminę do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po założeniu i przeprowadzeniu odcinka sieci kanalizacji sanitarnej.
W wyniku odwołanie wniesionego przez K. L. i M. L. w sprawie orzekał Wojewoda Lubelski, który decyzją z dnia 6 grudnia 2022 r., znak: GN-V.7536.32.2022.KH utrzymał w mocy rozstrzygnięcie o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości.
Wojewoda Lubelski, odwołując się do art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazał, że materiał dowodowy sprawy pozwala na stwierdzenie, że opisane w tym przepisie przesłanki zostały spełnione, a ograniczenie w drodze decyzji sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położona w obrębie ewidencyjnym [...], gmina W. było uprawnione.
W pierwszej kolejności Wojewoda wyjaśnił, że inwestycja na potrzeby której następuje ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla Gminy W., zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy Nr IX/52/07 z dnia 25 czerwca 2007 r.
Z wypisu i wyrysu ww. planu wynika, że działka nr [...] położona w obrębie ewidencyjnym R. leży w terenie zabudowy zagrodowej (symbol RM) oraz w terenie łąk (symbol ZŁ).
Zgodnie z zapisem rozdziału II części ogólnej § 51 ust. 8 planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W. zatwierdzonego Uchwałą Nr IX/52/07 z dnia 25 czerwca 2007 r. przewiduje się realizację zbiorczego systemu kanalizacji dla miejscowości R. z odprowadzeniem ścieków do kanalizacji zbiorczej miasta L. Wobec powyższego dopuszczalne jest prowadzenie inwestycji polegającej na budowie sieci kanalizacji sanitarnej na przedmiotowej nieruchomości.
Organ odwoławczy podkreślił także, że inwestycja stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt. 3 u.g.n., w myśl którego celem publicznym jest budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania.
Wojewoda, za niezasadny uznał zarzut skarżących dotyczący pozorności przeprowadzonych rokowań.
W tym kontekście organ wyjaśnił, że inwestor do wniosku dotyczącego wszczęcie przedmiotowego postępowania załączył dokumenty potwierdzające fakt kierowania do K. L. i M. L. korespondencji w sprawie dobrowolnego udostępnienia działki nr [...]. Zarówno załączona do wniosku informacja ze spotkania "negocjacyjnego" przeprowadzonego w Urzędzie Gminy W., jak i treść pisma z dnia 30 sierpnia 2022 r. złożonego przez właścicielki nieruchomości w toku postępowania potwierdzają, zdaniem organu odwoławczego, fakt przeprowadzenia negocjacji pomiędzy inwestorem a właścicielem nieruchomości oraz że nie doszło do uzyskania zgody od właścicielek na dobrowolne udostępnienie nieruchomości.
Jak wskazał organ przepis art. 124 u.g.n. uzależnia wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości poprzez zezwolenie na zakładanie m.in. urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji gazu od spełnienia łącznie trzech warunków, w tym m.in. zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dla organu orzekającego o ograniczeniu istotne jest aby w trakcie prowadzonego postępowania oraz w dacie orzekania taki plan zagospodarowania przestrzennego terenu obowiązywał, a w przypadku braku planu, ograniczenie zawarte w decyzji musi być zgodne z wydaną uprzednio decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie ma znaczenia, z jakich przyczyn właściciel/współwłaściciele nieruchomości nie zgodzili się na realizację inwestycji. Wymóg dotyczący przeprowadzenia rokowań o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o którym mowa w art. 124 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nie precyzuje okoliczności, jakie winny w tym przypadku wystąpić. Strony zmierzające do załatwienia sprawy w ten sposób, nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie ich przeprowadzenia, oprócz obowiązku zainicjowania rokowań poprzez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Rokowania mogą być zakończone w dowolnym czasie, chociażby w sytuacji, gdy, w ocenie którejkolwiek ze stron, nie ma szans na zawarcie porozumienia. Ustawodawca nie przewidział przy tym jakiejś szczególnej formy zakończenia rokowań. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy w ich wyniku dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć. Niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Jeżeli zatem, mimo prowadzonych rokowań, nie doszło do zawarcia umowy, a tym samym właściciel w istocie nie wyraził zgody na wykonywanie prac, wystarczy, że rokowania były prowadzone przed wszczęciem postępowania i nie doprowadziły one do porozumienia między właścicielem i inwestorem. W niniejszej sprawie próby przeprowadzenia rokowań, poprzez ich zainicjowanie miały miejsce, co uzasadniało późniejsze złożenie wniosku o ograniczenie prawa własności przedmiotowej nieruchomości przez pełnomocnika gminy W.
Końcowo organ zauważył, że zarzut stron dotyczący utraty przez przedmiotową nieruchomość jakichkolwiek walorów, w tym budowlanych oraz drastyczny spadek wartości działki na skutek podjęcia przez Gminę Uchwały Nr IX/52/07 z dnia 25 czerwca 2007 r. dot. zmiany przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości nie może być przedmiotem niniejszego postępowania albowiem zgodnie z art. 36 ust. 1 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę. Stosownie do art. 37 ust. 3 ww. ustawy roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 3 można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Roszczeń takich można dochodzić jedynie w odrębnym postępowaniu.
Decyzja Wojewody Lubelskiego została zaskarżona przez K. L. i M. L. (dalej także jako "skarżące") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.
W skardze decyzji zarzucono:
1. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 124 § 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że warunek formalny wydania przedmiotowej decyzji, a mianowicie podjęcie przez organ rokowań z właścicielami nieruchomości, której sposób korzystania ma być ograniczony, został spełniony w sytuacji, gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż rokowania te miały charakter pozorny i nie spełniają wymogów, o których mowa w art. 124 § 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami;
2. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 124 § 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że rokowania zostały przeprowadzone prawidłowo w sytuacji, gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż część rokowań prowadził w imieniu Inwestora pełnomocnik - Pan W. K., który nie był umocowany do prowadzenia skutecznych rokowań, z uwagi na wyłączenie w treści pełnomocnictwa, udzielonego przez Inwestora, możliwości zaciągania zobowiązań w imieniu Inwestora (zamawiającego);
3. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść wydanej decyzji, tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez błędną ocenę dowodów i w jej rezultacie wadliwe i niepoparte właściwą argumentacją merytoryczną przyjęcie, że rozstrzygnięcie odpowiada prawu i powinno zostać utrzymane w mocy, a zarzut dotyczący pozorności przeprowadzonych rokowań należy uznać za niezasadny w sytuacji, gdy postawa inwestora jednoznacznie wskazuje na pozorność prowadzonych rokowań, ponieważ w toku przeprowadzonych rokowań Inwestor przedstawił jedynie projekt przebiegu odcinka sieci kanalizacji sanitarnej przez działkę nr [...], bez przedstawienia warunków, które gotowy jest spełnić aby uzyskać zgodę właścicieli działek i biernie oczekiwał na akceptację projektu ze strony Skarżących;
4. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść wydanej decyzji, tj. art. 8 § 1 k.p.a., poprzez pominięcie kodeksowej zasady proporcjonalności i utrzymanie mieć na uwadze interesy stron i ingerować w nie jedynie wtedy i tylko w takim zakresie, w jakim jest to konieczne do osiągnięcia zamierzonego celu a środki użyte przez organ powinny mieć jak najmniej dolegliwy charakter, a utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji narusza zasadę proporcjonalności, ponieważ odcinek sieci kanalizacji sanitarnej mógł zostać "poprowadzony w drodze" z minimalną ingerencję w działkę nr [...], co wynika z treści wiadomości e-mail z dnia 16.02.2022 r.
Wskazując na takie zarzuty w skardze wniesiono o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
Skarga w sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w sprawie organ nie naruszył także przepisów prawa materialnego.
Już w tym miejscu należy podkreślić, że ustalenia faktyczne poczynione przez organ administracji znajdują potwierdzenie w niewadliwie zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, wobec czego materiał ten należało uznać za wystarczający do podjęcia prawidłowej i zgodnej z prawem decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.
Organ administracji dokonał także właściwej wykładni przepisów prawa materialnego, jak też prawidłowo zastosował normy prawne do ustalonego w sprawie stanu faktycznego.
W myśl przepisu art. 7 k.p.a., organ administracji podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaś zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Ocena dowodów powinna być dokonana na podstawie całego zebranego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.).
Organ administracyjny jest więc zobowiązany na podstawie przytoczonych przepisów do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona.
W rozpoznawanej sprawie organ administracji nie naruszył wskazanych reguł postępowania. Organ zebrał wyczerpująco cały materiał dowodowy, rozważył go i poddał ocenie, zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustalił dokładnie stan faktyczny i wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, mając na względzie treść mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa.
Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ wziął pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne i dowody zgromadzone w aktach sprawy, w tym także te dotyczące nieruchomości, której dotyczyło ograniczenie sposobu korzystania.
Ustalenia organu w tym zakresie nie budzą zastrzeżeń. Ustalenia te wynikają bowiem z przeprowadzonych w sprawie i wskazanych w uzasadnieniu decyzji dowodów, w tym w szczególności ze złożonego wypisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Większość dowodów, które stanowiły podstawę ustaleń dokonanych w sprawie, to dowody w postaci dokumentów urzędowych, których prawdziwość w żaden sposób nie została podważona.
Podkreślić należy również, że także same skarżące nie wskazują takich środków dowodowych, które będąc pominięte przez organ, miałyby znaczenie dla ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.
Organ nie naruszył także dyspozycji art. 6 k.p.a.
Zasada legalizmu (praworządności) oznacza, że organ musi działać na podstawie i w granicach prawa.
W sprawie organ działał na podstawie przepisów obowiązującego prawa.
Nie ma podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszystkie elementy wymagane powyższym przepisem, co umożliwia przeprowadzenie kontroli sądowej wydanego przez organ rozstrzygnięcia. W motywach zaskarżonej decyzji organ odwoławczy rzeczowo i z poszanowaniem reguł określonych w art. 107 § 3 k.p.a. wyjaśnił przesłanki natury faktycznej i prawnej podjętego rozstrzygnięcia.
Brak jest również podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego.
Zaskarżoną decyzją Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy rozstrzygnięcie w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części, należącej do skarżących, nieruchomości położonej w miejscowości R., gmina W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], poprzez zezwolenie Gminie W. na założenie i przeprowadzenie przez ww. działkę odcinka sieci kanalizacji sanitarnej.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U z 2023 r., poz. 344 - dalej jako: "ustawa o gospodarce nieruchomościami" lub "u.g.n.").
Zgodnie z tym przepisem starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Powołany przepis wskazują dwie przesłanki, których spełnienie umożliwia ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Po pierwsze, ograniczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w korzystaniu z jego nieruchomości musi nastąpić, aby zrealizowany został cel publiczny, który będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku – z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po drugie, wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. powinno być poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości bądź lub użytkownikiem wieczystym rokowań, mających na celu udostępnienie przez tę osobę nieruchomości w sposób dobrowolny.
W ocenie Sądu, wbrew odmiennym wywodom skargi, należy stwierdzić, że obie wskazane wyżej przesłanki zostały w rozstrzyganej sprawie spełnione, co oznacza, że prawidłowo organy orzekły o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości skarżących, przy czym podkreślenia wymaga, że w oparciu o art. 124 u.g.n. ustawodawca umożliwia przymusowe, wbrew woli właściciela nieruchomości, ograniczenie jego uprawnień właścicielskich na zrealizowanie inwestycji celu publicznego, zarówno gdy podmiot ten nie wyraża na to zgody, jak i w sytuacji gdy nie dojdzie do porozumienia z inwestorem co do ekwiwalentu pieniężnego za uszczuplenie jego praw. Celem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest natomiast rozstrzygnięcie, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie ani w jaki sposób będzie przebiegać proces inwestycyjny. Decyzja ta ma jedynie umożliwić realizację inwestycji celu publicznego, w razie braku porozumienia z właścicielem nieruchomości, gdyż daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.). Dopiero na etapie udzielenia pozwolenia na budowę organy architektoniczno-budowlane analizują techniczne możliwości zrealizowania inwestycji oraz tryb, formę i zakres koniecznych działań, które – w świetle przepisów prawa – są niezbędne do osiągnięcia tego celu (zob. wyrok NSA z 22 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 357/11).
Po pierwsze, z przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n. wynika, że ograniczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w korzystaniu z jego nieruchomości musi nastąpić, aby zrealizowany został cel publiczny, który będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,
W sprawie nie budzi wątpliwości, że planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego, o której mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Zgodnie z art. 6 pkt 3 u.g.n. celami publicznymi w rozumieniu ustawy jest m.in. budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania.
Budowa sieci kanalizacji sanitarnej, jako urządzenia służącego do odprowadzania ścieków, jest zatem inwestycją celu publicznego w rozumieniu ustawy.
W ślad za organami obu instancji przyjąć należy także, że projektowana inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie Gminy W.
Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiły się rozbieżności co do tego, w jaki sposób należy rozumieć wynikającą z art. 124 ust. 1 u.g.n. przesłankę zgodności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z planem miejscowym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, m.in. w sprawach sygn. akt II SA/Lu 404/18 i II SA/Lu 810/18, opowiedział się za bardziej restrykcyjną i możliwie wąską interpretacją tego przepisu, przyjmując, że plan miejscowy, aby stwarzał podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n., musi nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty.
Stanowisko takie nie spotkało się jednakże z aprobatą Naczelnego Sądu Administracyjnego, który m.in. w sprawie sygn. akt I OSK 831/19 uchylił orzeczenie wydane w sprawie II SA/Lu 404/18.
W sprawie tej Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że nie w każdym przypadku dla spełnienia wynikającej z art. 124 ust. 1 u.g.n. przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym konieczne jest zaznaczenie przebiegu danej sieci w części graficznej planu lub wymienienie jej z nazwy w konkretnym przepisie planu. Niewątpliwie, z powołanego przepisu wynika, że aby plan miejscowy stwarzał podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n. musi on dopuszczać realizację celu publicznego i określać jej lokalizacje. Obowiązujące przepisy prawa nie wymagają jednakże dla spełnienia wynikającej z art. 124 ust. 1 u.g.n. przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym zaznaczenia konkretnego przebiegu danej sieci elektroenergetycznej w części graficznej planu lub wymienienia jej z nazwy w konkretnym przepisie planu.
Jak wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny rygorystyczne podejście do tej kwestii nie wynika z obowiązujących przepisów i nie uwzględnia w pełni ani występującej w tym względzie praktyki, ani realnych możliwości realizacji takiego wymogu w pracach planistycznych prowadzących do uchwalenia planu zagospodarowania zgodnie z p.z.p. Natomiast decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. powinna ściśle określać zakres ograniczenia praw do nieruchomości z uwagi na szczegółowe warunki techniczne konkretnej inwestycji i związane z tym potrzeby inwestora. Z tego też względu decyzja ograniczająca prawo do nieruchomości winna zawierać rozstrzygnięcie o obszarze zajętej nieruchomości i uwzględniać, że uszczuplenie władztwa właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości może nastąpić tylko w zakresie niezbędnym do wykonania konkretnej inwestycji. Powyższa konkretyzacja obszaru ograniczenia praw do nieruchomości dokonuje się w granicach, w tym także przestrzennych, w których akty planistyczne przewidziały możliwość realizacji inwestycji celu publicznego. W tym zawiera się wypełnienie normy prawnej art. 124 ust. 1 zdanie drugie u.g.n. wymagającej zgodności ograniczenia prawa do nieruchomości z planem miejscowym lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W orzecznictwie oraz w doktrynie wskazuje się na dopuszczalność wydawania decyzji wskazanych w art. 124 ust. 1 u.g.n. na podstawie zapisów wprawdzie przewidujących infrastrukturę na określonym terenie, jednakże nie określających precyzyjnie ich przebiegu, podkreślając jednocześnie, iż im bardziej ogólne postanowienie planu miejscowego w zakresie dopuszczalności inwestycji o charakterze publicznym, tym większy margines swobody dla starosty w toku postępowania z art. 124 u.g.n.
Mając na uwadze, że stanowisko takie pochodzi od sądu wyższej instancji, sprawującego nadzór nad sferą merytorycznej działalności wojewódzkich sądów administracyjnych, w sprawie należało podzielić interpretację przedstawioną przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie sygn. akt I OSK 831/19.
Przy tak rozumianej wykładni przepisu art. 124 u.g.n. stwierdzić należy, że projektowana inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie Gminy W.
Jak wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy wypisu i wyrysu z planu miejscowego Gminy W. w planie tym, w § 51 przewidziano realizację trzech różnych zbiorczych systemów kanalizacji dla odprowadzania ścieków sanitarnych z terenów zabudowy dla poszczególnych miejscowości sytuowanych na terenie Gminy W. Wprost w § 51 planu miejscowego przewidziano także realizację zbiorczego systemu kanalizacji dla miejscowości R. z odprowadzeniem ścieków do kanalizacji zbiorczej miasta L.
W planie miejscowym przewidziano więc realizację ściśle oznaczonej inwestycji, wymienionej z nazwy w konkretnym przepisie planu, na określonym terenie.
Takie postanowienie planu ustalające realizację zbiorczego systemu kanalizacji na terenie miejscowości R. przesądza zatem to, że realizacja sieci kanalizacji sanitarnej na obszarze miejscowości R. jest zgodna z planem miejscowym.
Za niezasadne uznać należy także zarzuty skargi dotyczące pozorności przeprowadzonych rokowań.
Organ odwoławczy odnosząc się do tych kwestii wskazał, że inwestor do wniosku dotyczącego wszczęcie przedmiotowego postępowania załączył dokumenty potwierdzające fakt kierowania do K. L. i M. L. korespondencji w sprawie dobrowolnego udostępnienia działki nr [...]. Zarówno załączona do wniosku informacja ze spotkania "negocjacyjnego" przeprowadzonego w Urzędzie Gminy W., jak i treść pisma z dnia 30 sierpnia 2022 r. złożonego przez właścicielki nieruchomości w toku postępowania potwierdzają, zdaniem organu odwoławczego potwierdza fakt przeprowadzenia negocjacji pomiędzy inwestorem a właścicielem nieruchomości oraz że nie doszło do uzyskania zgody od właścicielek na dobrowolne udostępnienie nieruchomości. Jak podnosił organ art. 124 u.g.n. uzależnia wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości poprzez zezwolenie na zakładanie m.in. urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji gazu od spełnienia łącznie trzech warunków, w tym m.in. zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dla organu orzekającego o ograniczeniu istotne jest aby w trakcie prowadzonego postępowania oraz w dacie orzekania taki plan zagospodarowania przestrzennego terenu obowiązywał, a w przypadku braku planu, ograniczenie zawarte w decyzji musi być zgodne z wydaną uprzednio decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie ma znaczenia, z jakich przyczyn właściciel/współwłaściciele nieruchomości nie zgodzili się na realizację inwestycji. Wymóg dotyczący przeprowadzenia rokowań o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o którym mowa w art. 124 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nie precyzuje okoliczności, jakie winny w tym przypadku wystąpić. Strony zmierzające do załatwienia sprawy w ten sposób, nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie ich przeprowadzenia, oprócz obowiązku zainicjowania rokowań poprzez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Rokowania mogą być zakończone w dowolnym czasie, chociażby w sytuacji, gdy, w ocenie którejkolwiek ze stron, nie ma szans na zawarcie porozumienia. Ustawodawca nie przewidział przy tym jakiejś szczególnej formy zakończenia rokowań. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy w ich wyniku dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć. Niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Jeżeli zatem, mimo prowadzonych rokowań, nie doszło do zawarcia umowy, a tym samym właściciel w istocie nie wyraził zgody na wykonywanie prac, wystarczy, że rokowania były prowadzone przed wszczęciem postępowania i nie doprowadziły one do porozumienia między właścicielem i inwestorem. Reasumując organ stwierdził, że w niniejszej sprawie próby przeprowadzenia rokowań, poprzez ich zainicjowanie miały miejsce, co uzasadniało późniejsze złożenie wniosku o ograniczenie prawa własności przedmiotowej nieruchomości przez pełnomocnika gminy W.
W ocenie Sądu stanowisko takie należy w pełni zaaprobować.
Podzielając w tym przedmiocie ustalenia i oceny Wojewody Lubelskiego wskazać należy dodatkowo, że istotnie w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie umieszczono jakichkolwiek reguł w zakresie prowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez zaproponowanie przez jedną z nich stronie przeciwnej stosownego odszkodowania. Nie określono w ustawie momentu zakończenia rokowań. Mogą więc one być zakończone w dowolnym czasie, np. gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia (por. też wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 28.09.2017 r., II SA/Go 677/17, LEX nr 2369939, i wyrok NSA z 19.10.2017 r., I OSK 1165/17, LEX nr 2404348, oraz wyrok WSA w Kielcach z 8.05.2018 r., II SA/Ke 99/18, LEX nr 2527639 oraz wyroki NSA z 30.05.2019 r., I OSK 2022/17, LEX nr 2692974 i z 22.08.2019 r., I OSK 2484/17, LEX nr 2715681, a także wyrok WSA w Opolu z 24.09.2019 r. II SA/Op 542/18, LEX nr 2727020 i wyrok NSA z 4.12.2019 r., I OSK 3371/18, LEX nr 2753461). Dotyczy to także sytuacji, kiedy strona (właściciel) nie zajmuje żadnego stanowiska (por. wyroki WSA w Łodzi z 14.02.2018 r., II SA/Łd 37/18, LEX nr 2449505 i z 19.12.2018 r., II SA/Łd 1006/18, LEX nr 2603791). W postępowaniu wszczętym na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. organ bada jedynie, czy zostały w sprawie przeprowadzone rokowania w przedmiocie zawarcia umowy umożliwiającej inwestorowi realizację inwestycji i jej utrzymanie (zob. art. 124 ust. 3 u.g.n.). Nie podlega kontroli sam tryb prowadzenia tych rokowań, a także powody, dla których nie dochodzi do zawarcia umowy pozostają poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego (zob. wyrok NSA z 4.10.2017 r., I OSK 3182/15, LEX nr 2418677, oraz wyrok WSA w Poznaniu z 4.10.2017 r., II SA/Po 437/17, LEX nr 2398110). Jednakże – jak stwierdził WSA w Lublinie w wyroku z 15.05.2018 r., II SA/Lu 143/18, LEX nr 2531774 – o "przeprowadzeniu rokowań" w rozumieniu art. 124 ust. 3 u.g.n. można mówić w przypadku, gdy inwestor określił i zaproponował właścicielowi nieruchomości warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 u.g.n. W sytuacji gdy przepisy nie określają szczegółowo, w jaki sposób rokowania powinny zostać zainicjowane, prowadzone i zakończone, to o ich formie i charakterze decyduje na ogół inwestor. Organ, a następnie sąd, ustalają jedynie fakt przeprowadzenia rokowań i nie badają przyczyn braku zgodności stron (por. też wyrok NSA z 20.07.2021 r., I OSK 4192/18, LEX nr 3224039).
Tak szeroko ujęte ramy instytucji rokowań pozwalają na przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie doszło do rokowań. Z akt sprawy wynika, że w dniu 10 lutego 2022 r. doszło do spotkania skarżących z władzami Gminy W., podczas którego tematem rozmów była możliwość usunięcia przepompowni z działki [...] oraz przebieg sieci kanalizacyjnej. W wyniku tych rozmów, właścicielki działki po otrzymaniu przez projektanta planu zagospodarowania działki i jego przeanalizowaniu miały przekazać ostateczna odpowiedź. W dniu 16 lutego 2022 r., pełnomocnik gminy (a zarazem projektant sieci) przesłał do skarżących dwie wersje przebiegu kanalizacji z ich krótkim opisem. Z opisu negocjacji (k. 47 akt adm.) wynika, że skarżąca K. L. w dniu 9 czerwca 2022 r., telefonicznie poinformowała o braku wyrażenia zgody aż do czasu zmiany MPZP. W wyniku uzupełnienia wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości pełnomocnik gminy zwrócił się do skarżących w dniu 5 lipca 2022 r. (wniosek o ograniczenie z dnia 4 lipca 2022 r.) o podpisanie zgody na przejście rurociągiem kanalizacyjnym przez działkę [...], zakreślając termin do 22 lipca 2022 r. (k. 67 akt adm.). w dniu 5 sierpnia 2022 r., pełnomocnik uzupełnił braki formalne wniosku potwierdzające okoliczność braku wyrażenia zgody przez właścicielki działki [...] na przebieg sieci przez ich działkę.
Przeprowadzone w sprawie negocjacje nie miały więc jedynie formy prostego zapytania właściciela nieruchomości o wyrażenie zgody na wykonanie prac i uzyskania odpowiedzi odmownej.
Przeciwnie strony odbyły w urzędzie gminy spotkanie, którego przedmiotem była możliwość usunięcia przepompowni z działki [...] oraz przebieg sieci kanalizacyjnej. Inwestor opracował i przesłał skarżącym dwa warianty przebiegu sieci kanalizacyjnej.
Co więcej negocjacje te w pewnym stopniu okazały się skuteczne albowiem inwestor zrezygnował z umiejscowienia na działce skarżących przepompowni. Z opisu spotkania skarżących z władzami Gminy W. wynika, że skarżące uzależniały wyrażenie zgody na inwestycję od zmiany przeznaczenia terenu należących do nich nieruchomości z terenu rolnego na teren umożliwiający budowę domu lub domów (k. 47 akt adm.). Dokonanie takich zmian nie mieściło się jednak ramach prawnych rokowań prowadzonych w trybie art. 124 ust. 3 u.g.n.
Za chybiony uznać należy zarzut naruszenia art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że rokowania zostały przeprowadzone prawidłowo w sytuacji, gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż część rokowań prowadził w imieniu Inwestora pełnomocnik – W. K., który nie był umocowany do prowadzenia skutecznych rokowań, z uwagi na wyłączenie w treści pełnomocnictwa, udzielonego przez Inwestora, możliwości zaciągania zobowiązań w imieniu inwestora (zamawiającego).
Przedmiotem czynności, o których mowa w art. 12 ust. 3 u.g.n. jest prowadzenie rokowań (negocjacji) z właścicielem nieruchomości, a nie finalne zawarcie umowy cywilnoprawnej. Wystarczające jest, by udzielone pełnomocnictwo upoważniało pełnomocnika do prowadzenia rokowań (negocjacji), co w przedmiotowej sprawie miało miejsce. Pełnomocnik taki nie musi być upoważniony do zawarcia finalnej umowy cywilnoprawnej dotyczącej określonego sposobu korzystania z nieruchomości przez inwestora.
Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.