II SA/Lu 1144/23

II SA/Lu 1144/23 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2024-06-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Brygida Myszyńska-Guziur /sprawozdawca/
Jerzy Parchomiuk
Joanna Cylc-Malec /przewodniczący/
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
III OZ 156/24 - Postanowienie NSA z 2024-04-16
II SA/Lu 1148/23 - Wyrok WSA w Lublinie z 2024-05-09
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1478
art. 16 pkt 65 lit. a, art. 190 ust. 13, art. 389 pkt 6
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Lublinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 18 października 2023 r., znak: LU.RUZ.4217.7.2023.VR w przedmiocie nałożenia obowiązku oddala skargę.
Uzasadnienie
M. J. (dalej jako "strona", "skarżący", "właściciel działki"), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Lublinie Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie (dalej również jako "organ odwoławczy", "Dyrektor RZGW") z dnia 18 października 2023 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku.
Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że w dniu 10 września 2018 r. do Zarządu Zlewni w S. P. Nadzór Wodny w S. wpłynęło pismo R. S. o interwencję w sprawie zasypanego rowu melioracyjnego na działce nr ewidencyjny [...] w miejscowości R. K., gmina B., powiat [...]. Nadzór Wodny w S. w dniu 20 września 2019 r. przeprowadził na przedmiotowej działce czynności sprawdzające. Przy piśmie z dnia 8 października 2019 r. komplet zgromadzonej w sprawie dokumentacji został przesłany do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w L.. W dniu 7 listopada 2019 r. do Zarządu Zlewni w S. P. przekazano zgromadzoną w sprawie dokumentację zgodnie z właściwością celem przeprowadzenia dalszych czynności, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2023 r., poz. 1478 z późn. zm. – dalej w skrócie jako "P.w.").
W toku postępowania został ustalony właściciel działki nr ewid. [...] w miejscowości R. K. – M. J., który pismem z dnia 20 maja 2020 r. został wezwany przez Dyrektora Zarządu Zlewni w S. P. (dalej również jako "Dyrektor ZZ") do przedstawienia pozwolenia wodnoprawnego dotyczącego przebudowy przedmiotowego rowu.
W dniu 5 czerwca 2020 r. do Zarządu Zlewni w S. P. drogą e-mailową wpłynęło wyjaśnienie właściciela działki, w który wskazał, że "uzyskano zgodę Melioracji" na zasypanie rowu ok. 20 lat temu pod warunkiem położenia odpowiednich rur w celu zachowania drożności.
Pismem z dnia 17 czerwca 2020 r. organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi aktami oraz przedstawienia stanowiska odnośnie do skompletowanych materiałów i dokumentów, czyniąc tym samym zadość normie prawnej wynikającej z art. 10 k.p.a.
W dniu 7 lipca 2020 r. drogą e-mailową do organu I instancji wpłynął wniosek właściciela działki o przeprowadzenie "wizji lokalnej w celu oceny stanu faktycznego terenu wokół rowu oraz jego drożności".
W dniu 28 lipca 2020 r. przeprowadzone zostały oględziny na gruncie. Na okoliczność oględzin w terenie został spisany protokół, który został podpisany przez osoby uczestniczące w oględzinach. W trakcie oględzin poprzedni właściciel przedmiotowej działki - S. J. zobowiązał się do przedstawienia, w terminie 7 dni od daty oględzin, dokumentów zgromadzonych przez siebie w sprawie, jednakże tego zobowiązania nie wykonał.
Podczas oględzin terenowych w dniu 20 września 2019 r., jak również w dniu 28 lipca 2020 r. przeprowadzanych przez pracowników Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody [...] Zarządu Zlewni w S. P., stwierdzono wykonanie przebudowy urządzenia melioracji wodnych - rowu melioracyjnego [...] na działce nr [...] w miejscowości R. K., gmina B., powiat [...] będącej obecnie własnością M. J..
Pismem z dnia 10 sierpnia 2020 r. organ I instancji zawiadomił strony o zebraniu materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi aktami oraz przedstawienia stanowiska odnośnie do skompletowanych materiałów i dokumentów.
W dniu 26 sierpnia 2020 r. do Zarządu Zlewni wpłynęło pismo skarżącego o przeprowadzenie ponownej wizji lokalnej w celu "dokonania kategorycznych ustaleń czy przedmiotowy rów jest drożny".
Pismem z dnia 28 września 2020 r. organ I instancji poinformował skarżącego, że zgodnie z art. 234 ust. 1 pkt 3 P.w., organem właściwym do podjęcia czynności w przedmiotowym zakresie jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta.
Decyzją z dnia 15 października 2020 r. Nr 322/D/ZUZ/2020 Dyrektor Zarządu Zlewni w S. P. nałożył na M. J. obowiązek likwidacji urządzenia wodnego - poprzez przywrócenie do stanu pierwotnego (odkopanie) samowolnie przebudowanego rowu melioracyjnego [...] na działce o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości R. K., gmina B., powiat [...].
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego decyzją z dnia 16 grudnia 2020 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w L. uchylił decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w S. P. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Wykonując wskazania organu II instancji pismami z dnia 2 marca 2021 r. wezwano strony postępowania administracyjnego do określenia dokładnej daty przebudowy rowu melioracyjnego [...] R. S. pismem z dnia 12 marca 2021 r. przedstawił posiadane dokumenty w sprawie. Natomiast M. J. pismem z dnia 17 marca 2021 r. wskazał, że przedmiotowy rów przebudowany został w sierpniu 2000 r.
W toku postępowania organ I instancji zwrócił się do Rejonowego Związku Spółek Wodnych w S. P. (zrzeszającego G. B.) o przekazanie informacji na temat przedmiotowego rowu melioracyjnego oraz jego ostatniej konserwacji. W odpowiedzi Rejonowy Związek Spółek Wodnych w S. P. poinformował o braku dokumentacji dotyczącej przebudowanego rowu bocznego oraz wskazał, iż konserwację urządzenia melioracji wodnych rowu melioracyjnego [...] dokonuje co kilka lat, a ostania konserwacja przeprowadzona była w grudniu 2020 roku.
Pismem z dnia 12 kwietnia 2021 r. ponownie wezwano R. S. do określenia dokładnej daty przebudowy rowu melioracyjnego [...] W dniu 19 kwietnia 2021 r. do Zarządu Zlewni wpłynęła odpowiedź z określeniem daty przebudowy rowu, wskazująca rok 2015 oraz podaniem adresów świadków, którzy mogą mieć wiedzę w tej sprawie.
W dniu 13 maja 2021 r. do organu I instancji wpłynęły odpowiedzi od osób wskazanych przez R. S.. Natomiast w dniu 2 lipca 2021 r. wpłynęły pisma B. J. oraz E. P. jako świadków potwierdzających twierdzenia skarżącego, że przedmiotowy rów był przebudowany w roku 2000.
W toku postępowania organ I instancji wystąpił do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii z wnioskiem o udostępnienie materiałów z centralnego zasobu geodezyjnego i kartograficznego archiwalnych zdjęć lotniczych. Odpowiedź na przedmiotowy wniosek wpłynęła do zarządu zlewni w dniu 14 listopada 2022 r.
W trakcie postępowania skarżący przedłożył decyzję Wójta Gminy B. z dnia 6 grudnia 2021 r. znak: [...] o umorzeniu postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych z uwagi na przedawnienie terminu na wszczęcie postępowania administracyjnego.
W wyniku przeprowadzonego postępowania decyzją z dnia 21 lipca 2023 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w S. P.:
w pkt. 1 nałożył na M. J. obowiązek likwidacji urządzenia wodnego poprzez przywrócenie do stanu pierwotnego (odkopanie) samowolnie przebudowanego rowu melioracyjnego [...] na działce o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości R. K., gmina B., powiat [...];
w pkt. 2 zobowiązał M. J. do wykonania na własny koszt, bez odszkodowania - likwidacji urządzenia wodnego wykonanego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, tj. odbudowę części rowu melioracyjnego [...] przez odkopanie przebudowanej części rowu i zmianę profilu z rowu zamkniętego na rów otwarty, z lokalizacją na działce o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości R. [...], gmina B., powiat [...]
w pkt. 3 określił warunki likwidacji urządzenia wodnego, tj. odkopanie przebudowanej części rowu melioracyjnego [...] i zmianę profilu z rowu zamkniętego na rów otwarty na działce o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości R. K., gmina B., powiat [...], wskazał parametry charakterystyczne i lokalizację odcinka rowu melioracyjnego nr [...] w granicach działki nr [...] obręb R.-K. określona za pomocą współrzędnych w geodezyjnym układzie odniesienia [...];
w pkt. 4 określił termin wykonania obowiązku nałożonego decyzją, tj. odkopania przebudowanego rowu do dnia 31 października 2023 r.;
w pkt. 5 zobowiązał M. J. do powiadomienia Dyrektora Zarządu Zlewni o wykonaniu w/w obowiązku - w terminie 7 dni od jego wykonania;
w pkt. 6 nakazał wykonanie odbudowy w okresie bezdeszczowym;
w pkt. 7 wskazał, że wykonywanie nakazanych prac nie może spowodować podtopienia terenów przyległych.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że przedmiotowy rów został wykonany w latach 1982-1985 w ramach obiektu Patrykozy i ujęty jest w ewidencji urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów, zwanej "ewidencją melioracji wodnych" prowadzoną przez Wody [...], jako rów melioracyjny [...] Zdaniem organu I instancji analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w zakresie ustalenia daty przebudowy rowu melioracyjnego [...] na działce o nr ewidencyjnym [...] w miejscowości R. K., gmina B., powiat [...], pozwala stwierdzić, że przedmiotowy rów przebudowany został na przełomie styczeń - luty 2006 r.. Biorąc pod uwagę ustaloną datę wykonanej przebudowy rowu melioracyjnego organ I instancji stwierdził, że taka czynność wymagała uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Natomiast skarżący nie przedstawił dowodów na poparcie faktu, iż rów został przebudowany w roku 2000, co stoi w sporze z ustaleniami organu w sprawie.
Odnosząc się do zarzutów skarżącego, że "organ nie zwrócił się do Związku Spółek Wodnych z zapytaniem czy została wydana zgoda na zasypanie spornego odcinka rowu" wskazano, że Rejonowy Związek Spółek Wodnych nie jest organem kompetentnym do wydawania takiej zgody i nie ma takiej możliwości prawnej, zwracanie się do organu, który nie ma w kompetencjach ww. działania jest bezcelowe. Ponadto podkreślono, że skarżący nie jest w stanie jednoznacznie stwierdzić kto wydał mu "zgodę ustną" na przebudowę spornego rowu (raz wskazuje, że był to RZSW w S. P., a innym razem, że WZMiUW w S. P.), na co również wskazano w decyzji Wójta Gminy B. z dnia 6 grudnia 2021 r. znak: RKŚ.6331.2.2021.
Organ I instancji wyjaśnił, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisu art. 190 ust. 13 P.b., kwestie podnoszone przez skarżącego i dotyczące przebiegu oględzin nie mają znaczenia, bo jeżeli właściciel nie wystąpił z wnioskiem o legalizację przebudowy, organ obligatoryjnie wydaje decyzję nakładającą obowiązek likwidacji wykonanej przebudowy urządzenia wodnego. Wskazano, że badanie prawidłowości wykonanej przebudowy miałoby znaczenie, gdyby właściciel złożył wniosek o legalizację dokonanej przebudowy rowu. Oględziny przeprowadzane były wyłącznie w celu ustalenia - czy fakt dokonania przebudowy rowu odbył się, a następnie ustalenie czy na tą czynność wydane zostało pozwolenie wodnoprawne.
Organ I instancji stwierdził ponadto, że ustalenie dokładnej daty przebudowy rowu melioracyjnego [...] nie ma znaczenia w kwestii czy właściciel nieruchomości powinien posiadać pozwolenie wodnoprawne na tę czynność, kwestia czy rów został przebudowany w roku 2000 czy w 2015 nie jest istotna. Wyjaśnił, że przebudowa rowu wykonana (według M. J.) w 2000 r. wymagała również pozwolenia wodnoprawnego, bo w świetle przepisu art. 18 ust. 1 pkt 3 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 230 z późn. zm.) - urządzenia melioracji wodnych są urządzeniami wodnymi, a na podstawie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z 1974 r. Prawo wodne, przepisy ustawy dotyczące urządzeń wodnych miały odpowiednie zastosowanie m.in. do przebudowy tych urządzeń. Przebudowa koryta rowu z przekroju otwartego na rurociąg ma wpływ na warunki przepływu wody tym korytem, w związku z czym taka przebudowa wymagała uzyskania pozwolenia wodnoprawnego i w związku z tym organ I instancji miał podstawy do prowadzenia postępowania na podstawie przepisu art. 190 ust. 13 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne.
Odnosząc się do stanowiska skarżącego, że przebudowa rowu w 2000 r. nie wymagała pozwolenia wodnoprawnego z uwagi na obowiązujące Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 marca 1985 r. w sprawie rodzajów szczególnego korzystania z wód oraz wykonywania i eksploatacji urządzeń wodnych nie wymagających pozwolenia wodnoprawnego (Dz. U. z 1985 r. Nr 13, poz. 55) wyjaśniono, iż ww. rozporządzenie nie wymieniało przebudowy urządzeń wodnych ani przebudowy urządzeń melioracji wodnych. Czynności, które nie wymagały uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, wymienione były w tym rozporządzeniu enumeratywnie i gdyby zwolnienie miało obejmować również przebudowę urządzeń melioracji wodnych, to musiałaby być ona w tym rozporządzeniu jednoznacznie wymieniona. Wskazano, że zgodnie z przepisem art. 18 ust. 2 pkt 5 Prawa wodnego z 1974 r., przepisy ustawy dotyczące wykonania urządzeń wodnych stosowało się odpowiednio m.in. do przebudowy tych urządzeń, ale odpowiednie stosowanie przepisów nie oznacza, stosowania ich wprost. Zdaniem organu I instancji fakt zwolnienia wykonania urządzeń melioracji szczegółowych z obowiązku posiadania pozwolenia wodnoprawnego w myśl przywołanego powyżej rozporządzenia, nie oznaczał automatycznie zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę tych urządzeń. Zwolnienie wykonania urządzeń melioracji wodnych z obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego nie oznaczało możliwości ich wykonania bez jakiejkolwiek decyzji. Wykonanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych nie wymagało pozwolenia wodnoprawnego, bo urządzenia te były realizowane na podstawie decyzji wydawanej przez starostę, na wniosek spółki wodnej, rolniczej spółdzielni produkcyjnej lub większości zainteresowanych właścicieli nieruchomości, wymienionej w art. 85 Prawa wodnego z 1974 r., o wykonaniu urządzeń melioracji wodnych szczegółowych na koszt budżetu państwa, za zwrotem części kosztów.
W ocenie organu I instancji czynność wykonania przebudowy rowu bez względu na okres w którym została wykonana wymagała uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. wyjaśniono, że ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, wprowadziła nowe regulacje, zgodnie z którymi - art. 122 ust. 1 pkt 3 wskazywał "Jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na: wykonanie urządzeń wodnych". W art. 9 ust. 2 pkt 2 przywołanej ustawy wskazano, iż przepisy dotyczące wykonania urządzeń wodnych — stosuje się odpowiednio do odbudowy, rozbudowy, przebudowy lub rozbiórki tych urządzeń. Zgodnie z zapisami ustawy Prawo wodne, rów melioracyjny jest urządzeniem wodnym, a ustawa jasno wskazuje, iż zakazuje się niszczenia urządzeń wodnych. Z powyższego, zdaniem organu I instancji wynika, że w przypadku przebudowy rowu będącego w rzeczywistości zmianą jego z profilu otwartego na zamknięty, należy spełnić takie same wymagania, jak w sytuacji wykonania czy likwidacji takiego rowu. A zatem, aby przebudować rów, konieczne jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego.
Organ I instancji nie podzielił stanowiska stron postępowania – R. i E. S., właścicieli działki sąsiadującej z przebudowanym urządzeniem wodnym, że przedmiotowy rów został przebudowany w roku 2015, bowiem dowody w postaci mapy z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z roku 2012, jednoznacznie obrazują, iż w tym terminie na działce o nr [...] położonej w miejscowości R. K., gmina B., powiat [...], rów melioracyjny [...] jest już przebudowany. Natomiast organ I instancji podzielił stanowisko Państwa [...], że przebudowa spornego rowu na działce [...], może powodować utrudnienia w odpływie wody. W ocenie organu I instancji w istniejącej sytuacji nie sposób określić czy wykonana przebudowa została wykonana prawidłowo i czy przebudowany rów melioracyjny spełnia nadal funkcję dla jakiej został wykonany. Badając przedmiotową sprawę organ I instancji stwierdził, że zasadne jest podjęcie działań polegających na przywróceniu do stanu pierwotnego (odkopanie) samowolnie przebudowanego rowu melioracyjnego [...] na działce o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości R. K.. Zdaniem organu I instancji dla wykluczenia wszelkich nieprawidłowości w spełnianej funkcji urządzenia wodnego, dokonanie przebudowy możliwe jest tylko i wyłącznie na podstawie uzyskanego pozwolenia wodnoprawnego i zgodnie z warunkami przebudowy określonymi w wydanej decyzji.
W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego, od ww. decyzji Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w L. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie uchylił pkt. 4 zaskarżonej decyzji i określił termin wykonania nałożonego obowiązku, tj. odkopania przebudowanego rowu do dnia 30 listopada 2023 r. oraz w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił argumentację i ustalenia organu I instancji. Wskazał, że odcinek rowu melioracyjnego [...] umiejscowiony na działce nr [...] w miejscowości R. K., gmina B., powiat [...] został przebudowany bez uzyskania wymaganego przepisami Prawa wodnego z 2001 r. pozwolenia wodnoprawnego. W konsekwencji, zdaniem organu odwoławczego, skutkuje to koniecznością nałożenia przez organ Wód Polskich na właściciela urządzenia melioracji wodnych obowiązku przywrócenia tego urządzenia do stanu pierwotnego zgodnie z przepisem art. 190 ust. 13 P.w. Wyjaśniono, że wydanie decyzji w tym trybie ma charakter obligatoryjny, przepis nie pozostawia organowi luzu decyzyjnego. Natomiast regulacja art. 234 P.w. nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż dotyczy zakłócenia stosunków wodnych, a postępowanie prowadzone w trybie art. 190 ust. 13 P.w. przez organ Wód Polskich nie obejmuje swoim zakresem ustalania drożności rowu i ewentualnie powodowanych szkód. Zwrócono uwagę, że Wójt Gminy B. decyzją z dnia 6 grudnia 2021 r. (znak: RKŚ.6331.2.2021) umorzył postępowanie właśnie w zakresie naruszenia stosunków wodnych z powodu przedawnienia, jednak treść tego rozstrzygnięcia nie ma znaczenia dla niniejszego postępowania administracyjnego. Podniesiono, że w prowadzonym postępowaniu administracyjnym ma zastosowanie zasada, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z faktu tego wywodzi skutki prawne, a zatem ciężar udowodnienia terminu wykonania przebudowy spoczywał na właścicielu rowu. Natomiast zdaniem organu odwoławczego skarżący nie przedstawił przekonujących dowodów na poparcie faktu, że sporny rów został przebudowany w roku 2000, a RZSW w S. P. nie potwierdza jego wersji o istnieniu odcinka rowu otwartego na przedmiotowej działce jeszcze w 2000 r.
Organ odwoławczy uznał także, że brak jest podstaw do powołania dowodu z opinii biegłego w zakresie określenia zbadania przesłanki wystąpienia szkody na gruncie sąsiednim oraz do badania konieczności wykonania urządzeń zapobiegających szkodom z art. 234 P.w., gdyż nie ma to znaczenia w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 190 ust. 13 P.w. Stwierdził, że argumenty podnoszone w odwołaniu nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.
W powołanej na wstępie skardze do tut. Sądu skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
art.190 ust 13 P.w. poprzez błędne jego zastosowanie i uznanie, że doszło do naruszenia prawa wodnego, gdyż M. J. nie uzyskał decyzji o legalizacji przebudowy urządzenia wodnego tj. rowu melioracyjnego [...] zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości R. K., gmina B., powiat [...] ani nie wystąpił z wnioskiem o legalizację przebudowy ww. urządzenia wodnego tj. uznania przez organ wbrew przepisom, że owe pozwolenie było wymagane przepisami prawa mimo iż przepisy w czasie przebudowy takiego pozwolenia nie wymagały;
art. 6, 7, 8 § 1, 10 § 1 i 2, 12 § 1, 77 § 1, 84 k.p.a. przez brak zebrania i rozważenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), brak działania wnikliwie (art. 12 § 1 k.p.a.), a w konsekwencji niezasadne uznanie, że przebudowa miała miejsce na przełomie stycznia i lutego 2006, a nie jak wskazuje właściciel w sierpniu 2000 r., co powodowało, że organy, nie stały na straży praworządności i nie prowadziły postępowania na podstawie przepisów (art. 6, 7 k.p.a.), postępowanie przed organami, było prowadzone w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), był brany pod uwagę jedynie interes innych stron, nie był natomiast brany pod uwagę interes właściciela (art. 7 k.p.a.);
art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. i art. 12 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i brak oceny pism B. J. i E. P. mimo możliwości sprawdzenia złożenia informacji jako znajdującego się w aktach organu, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędnie ustaloną datę przebudowy i obowiązujące w tym czasie przepisy;
art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w S. P. z dnia 21 lipca 2023 r. w sytuacji gdy Dyrektor RZGW winien na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. był uchylić zaskarżoną decyzję w całości i umorzyć postępowanie w całości.
Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. strona wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu: rachunku za montaż rur, uzasadniając, że jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dowód został bowiem odnaleziony bezpośrednio przed złożeniem skargi.
Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz rozważnie uchylenia decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Dodatkowo strona wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W ocenie skarżącego organ nie dokonał prawidłowej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Nie dokonał oceny wszystkich dowodów, nie wskazał, czemu innym dowodom nie dał wiary, co skutkowało tym, że organ nieprawidłowo ustalił datę przebudowy, która ma kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżącego nie jest prawdą, że przedmiotowy rów został przebudowany na przełomie stycznia- lutego 2006 r. Nieprawidłowo ustalony stan faktyczny wynika z dowolnej oceny dowodów dokonanej przez organ. Zwrócono uwagę, że organ nie wskazał jasno dowodów, na których się oparł, co więcej pominął milczeniem dowody, które potwierdzały stanowisko zajmowane od początku i konsekwentnie przez skarżącego. Skarżący podniósł, że organ dokonał dalece dowolnej oceny dowodów. Zdjęcia z Geoportalu nie są wykonywane co roku. Między rokiem 1998 r. a 2006 r. nie wykonano zdjęć, co nie pozwala na jednoznacznie stwierdzenie, że przebudowa nie miała miejsca w tym okresie. Na podstawie zdjęcia można jedynie stwierdzić, że w 2006 r. rów był już przebudowany, a zatem twierdzenia Państwa [...] są nieprawdziwe. W ocenie skarżącego prawidłowe ustalenie daty przebudowy ma tym większe znaczenie, że zastosowanie znajdą różne reżimy prawne. Dlatego kluczowe znaczenie dla sprawy ma przeprowadzenie uzupełniająco dowodu z dokumentu — rachunku za montaż rur wystawionego 30 sierpnia 2000 r, który potwierdza nieprawidłowe ustalenia stanu faktycznego przez organ. Zdaniem skarżącego zastosowanie znajdzie ustawa prawo wodne z 1974 r. i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 marca 1985r. w sprawie rodzajów szczególnego korzystania z wód oraz wykonywania i eksploatacji urządzeń wodnych nie wymagających pozwolenia wodnoprawnego (Dz. U. z 1985r. Nr 13 poz. 55). Organy I i II instancji błędnie zatem uznały, że zachodzi przesłanka do nałożenia na właściciela tego urządzenia obowiązku likwidacji urządzenia.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W piśmie z dnia 29 stycznia 2024 r. uczestnicy postępowania R. S. i E. S. wnieśli o oddalenie skargi i podkreśli, że sprawa zasypania rowu przez M. J. toczy się już od ponad 4 lat. W tym czasie M. J. wielokrotnie zapoznawał się z aktami postępowania i zgłaszał dowody w sprawie. Zdaniem uczestników postępowania dziwnym jest fakt, że nagle, po ponad 4 latach postępowania, znajduje się dowód w postaci rachunku za "montaż rur drenarskich i pomoc poprzez zasypywanie rowu melioracyjnego". Podkreślili, że na rachunku nie ma żadnej pieczątki — nie wiadomo czy usługę wykonywała osoba prywatna czy firma (a w związku z tym również w jaki sposób nastąpiło rozliczenie z Urzędem Skarbowym). W ocenie uczestników postępowania wątpliwości może budzić również fakt świetnego zachowania rachunku (jak na dokument sprzed 24 lat), a sam wpis dotyczący wykonanej usługi w zadziwiający sposób odpowiada tłumaczeniom skarżącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora RZGW w L., który utrzymał w mocy decyzję Dyrektora ZZ w S. P. w części nakładającej na skarżącego obowiązek likwidacji urządzenia wodnego - poprzez przywrócenie do stanu pierwotnego (odkopanie) samowolnie przebudowanego rowu melioracyjnego oraz uchylił zaskarżoną decyzję w części (pkt 4) i wyznaczył nowy termin wykonania nałożonego obowiązku.
Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów, stwierdzić należy, że nie narusza ona prawa w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
Podstawą materialnoprawną zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Dyrektora RZGW w przedmiocie nałożenia na skarżącego obowiązku likwidacji wykonanych bez pozwolenia wodnoprawnego urządzenia wodnoprawnego jest art. 190 ust. 13 P.w., zgodnie z którym, jeżeli właściciel urządzenia wodnego nie wystąpił z wnioskiem o którym mowa w ust. 1 (o legalizację wykonanego bez pozwolenia wodnoprawnego) lub nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych nakłada na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku.
Wskazać należy, że w świetle art. 16 pkt 65 lit. a P.w.. nie budzi wątpliwości, że rowy są urządzeniami wodnymi rozumianymi jako urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów. Z art. 389 pkt 6 P.r. wynika z kolei, że na wykonanie urządzeń wodnych jest wymagane pozwolenie wodnoprawne. Przepisy ustawy dotyczące wykonania urządzeń wodnych stosuje się przy tym odpowiednio do (m.in.) przebudowy tych urządzeń, z wyłączeniem robót związanych z utrzymywaniem urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji (art. 17 ust. 1 pkt 4 P.w.). Zatem przebudowa rowu melioracyjnego – jako działanie mieszczące się w pojęciu wykonania urządzenia wodnego – wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Zgodnie z art. 190 ust. 1 P.r., jeżeli urządzenie wodne zostało wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub zgłoszenia, właściciel tego urządzenia może wystąpić z wnioskiem o jego legalizację, do którego dołącza odpowiednio dokumenty, o których mowa w art. 407 ust. 2 oraz 422.
Analiza akt administracyjnych przedstawionych Sądowi wskazuje, że organ I instancji zwrócił się do skarżącego z wezwaniem do przedstawienia decyzji pozwolenia wodnoprawnego obejmującego przebudowę spornego rowu. Poinformowano również skarżącego, że w przypadku braku wskazanego dokumentu właściciel urządzenia może wystąpić z wnioskiem o jego legalizację (pismo z dnia 20 maja 2020 r.). W toku postępowania skarżący nie przedstawił decyzji dotyczącej pozwolenia wodnoprawnego. Oświadczył, że poprzedni właściciel działki – jego ojciec około 20 lat temu uzyskał zgodę Melioracji pod warunkiem położenia odpowiednich rur, w celu drożności (pismo przesłane drogą elektroniczną 5 czerwca 2020 r. ). W związku z powyższym organ I instancji podjął procedowanie w sprawie likwidacji urządzenia i w konsekwencji wydał decyzję nakazującą przywrócenia stanu poprzedniego.
W niniejszej sprawie kwestią sporną jest uznanie przez organy, że na przebudowę spornego rowu było wymagane pozwolenie wodnoprawne. W ocenie organów obu instancji dokłada data przebudowy rowu melioracyjnego [...] nie ma znaczenia, bowiem zarówno pod rządami ustawy Prawo wodne z 1974 r., jak i ustaw z 2001 r. i 2017 r. przebudowa urządzenia melioracji wodnej wymagała pozwolenia wodnoprawnego.
Natomiast skarżący stoi na stanowisku, że sporny rów został przebudowany w 2000 r. i obowiązujące w tym czasie Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 marca 1985 r. w sprawie rodzajów szczególnego korzystania z wód oraz wykonywania i eksploatacji urządzeń wodnych nie wymagających pozwolenia wodnoprawnego (Dz. U. z 1985 r. Nr 13, poz. 55) nie nakazywało, w takiej sytuacji – dokonania przebudowy rowu, uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego.
W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organów i dokonana analiza oraz interpretacja przepisów ustaw - Prawo wodne z 1974 i 2001 r. Wskazać należy, że wydane na podstawie art. 31 ust.3 ustawy Prawo wodne z 1974 r. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 maja 1985 r. w sprawie rodzajów szczególnego korzystania z wód oraz wykonywania i eksploatacji urządzeń wodnych nie wymagających pozwolenia wodnoprawnego wśród czynności zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego (Dz.U. z 1985 r. nr 13 poz. 55) enumeratywnie wymienia jakie czynności nie wymagają pozwolenia wodnoprawnego. W § 1 pkt 6 wskazano, że pozwolenia wodnoprawnego nie wymaga wykonywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. W rozporządzeniu nie ma mowy o przebudowie urządzeń melioracji wodnych. Należy również zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 85 ust.1 ustawy Prawo wodne z 1974 r. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wydaje decyzję o wykonaniu na koszt budżetu państwa, za zwrotem części kosztów, urządzeń melioracji wodnych szczegółowych oraz urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorczych urządzeń kanalizacyjnych wsi. Decyzję o wykonaniu urządzeń melioracji wodnych szczegółowych wydaje się na wniosek spółki wodnej, rolniczej spółdzielni produkcyjnej lub większości zainteresowanych właścicieli nieruchomości; większość ta nie jest wymagana, jeżeli wniosek zostanie zgłoszony przez właścicieli co najmniej połowy ogólnego obszaru gruntów przewidzianych do zmeliorowania (ust.2.). W związku z powyższym pod rządami ustawy Prawo wodne z 1974 r. nie wymagano pozwolenia wodnoprawnego ze względu na uprawnione podmioty do złożenia wniosku o wykonaniu urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Zwrócić należy uwagę, że jeden właściciel gruntów nie był uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o wykonanie urządzenia wodnego. Art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo wodne z 1974., stanowi, że przepisy ustawy dotyczące wykonania urządzeń wodnych - stosuje się odpowiednio do odbudowy, rozbudowy, przebudowy lub rozbiórki tych urządzeń. Odpowiednie stosowanie przepisu oznaczać może zarówno stosowanie go bezpośrednio bądź z modyfikacjami w stosunku do regulacji, która ma być zastosowana, w zależności od charakteru regulacji prawnej, do której ma on mieć odpowiednie zastosowanie, bądź na niestosowaniu w ogóle. Przepis stosowany odpowiednio nie może jednak burzyć konstrukcji prawnej, zastosowanej w przepisach regulujących daną instytucję. Mając powyższe na względzie w ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organów obu instancji, że wykonanie przebudowy rowu w okresie obowiązywania ustawy Prawo wodne z 1974 r. wymagała pozwolenia wodnoprawnego.
Wyjaśnić również należy, że także pod rządami ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2001 r. nr 115, poz. 1229) na przebudowę urządzeń wodnych (rowów) wymagane było pozwolenie wodnoprawne, wydawane na wniosek, do którego załącza się operat wodnoprawny zawierający część opisową i graficzną, z planem urządzeń wodnych i zasięgiem ich oddziaływania naniesionym na mapę sytuacyjno-wysokościową terenu. Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 19 lit.a. tej ustawy rów jest urządzeniem wodnym. Art. 122 ust.1 pkt 3 ustawy Prawo wodne z 2001 r. stanowił, że jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na wykonanie urządzeń wodnych. W art. 9 ust.2 pkt 2 powołanej ustawy wskazano, iż przepisy dotyczące wykonania urządzeń wodnych — stosuje się odpowiednio do odbudowy, rozbudowy, przebudowy lub rozbiórki tych urządzeń. Zgodnie z zapisami ustawy Prawo wodne z 2001 r., rów melioracyjny jest urządzeniem wodnym i w związku z powyższym dla przebudowy rowu konieczne było uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego.
W toku prowadzonego postępowania organy zgromadziły materiał dowodowy i przyjęły na podstawie zdjęć uzyskanych z Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii, że sporny rów został przebudowany w okresie styczeń – luty 2006 r. W zasobie Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii istnieją jedynie zdjęcia działki nr [...] położnej w miejscowości R. K. wykonane w 1997 r. i 2006 r. Skarżący co prawda przedstawił złożone na piśmie oświadczenia dwóch świadków, że przebudowy rowu dokonano w 2000 r. niemniej jednak, jak już wyżej wskazano precyzyjne określenie daty dokonania przebudowy spornego rowu ze względu na brzmienie obowiązujących przepisów w każdym czasie wymagało uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Należy wskazać, że melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby i ułatwienia jej uprawy (art. 195 P.w.). Taką też rolę pełni sporny rów melioracyjny. Właściciele działki sąsiadującej z spornym rowem wskazywali, że przebudowa rowu powoduje problemy z odpływem wód, które zalewają ich grunty rolne. Organ I instancji przeprowadził ustalenia co do faktu zasypania spornego rowu i ze względu, iż jego właściciel nie wystąpił z wnioskiem o legalizację urządzenia wodnego oraz nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, i w związku z tym organ I instancji zobowiązany był nałożenia na skarżącego obowiązku likwidacji spornego rowu poprzez przywrócenie go do stanu poprzedniego - odkopanie.
W ocenie Sądu analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez skarżącego zarzutów prowadzą do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji i wskazują na bezzasadność skargi. Organy orzekające w sprawie ustaliły i rozpatrzyły stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1) k.p.a. Sąd nie stwierdził również naruszenia przez organ odwoławczy art. 8, art. 9, art. 11, art. 12, art. 80, art. 84 i art. 107 § 1 k.p.a. w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieni zaskarżonej decyzji wyjaśniono najistotniejsze w sprawie kwestie, co nie pozwala na uwzględnienie zarzutu naruszenia ww. przepisów.
Odnosząc się do dołączonego do skargi rachunku mającego potwierdzić wykonanie spornego rowu w 2000 r., wskazać należy, że Sąd nie znalazł podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. uznając, że jest to zbędne, bowiem jak wyżej wskazano szczegółowa data dokonania przebudowy spornego rowu nie miała znaczenia prawnego, a materiał dowodowy zgromadzony w sprawie stanowi wystarczającą podstawę do wydania rozstrzygnięcia.
Zdaniem Sądu, organy w rozpoznawanej sprawie prowadziły postępowanie prawidłowo, ustaliły stan faktyczny oraz dokonały poprawnej interpretacji przepisów prawa materialnego tj. ustaw - Prawo wodne. Z uwagi na powyższe organy nie musiały gromadzić dodatkowego materiału dowodowego, gdyż zgromadzone dowody były wystarczające do wydania orzeczenia w sprawie obowiązku przywrócenia do stanu pierwotnego (odkopania) samowolnie przebudowanego rowu melioracyjnego.
Reasumując stwierdzić należy, że brak jest podstaw do uwzględnienia rozpoznawanej skargi, albowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie są obarczone wadami, które w świetle art. 145 p.p.s.a. dawałyby podstawę do wyeliminowania tych rozstrzygnięć z obrotu prawnego.
W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.