II SA/Lu 1133/23

II SA/Lu 1133/23 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2024-02-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-12-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Bartłomiej Pastucha /sprawozdawca/
Jacek Czaja
Joanna Cylc-Malec /przewodniczący/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 344
art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha (sprawozdawca) Protokolant Referent Justyna Kłosowska-Pietrynko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2024 r. sprawy ze skargi T. N., B. W., J. Ś., K. Ś., M. Ś., R. B., S. C., T. W. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 30 października 2023 r. znak GN-I.7534.2.37.2023.KH w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. oddala skargę w zakresie punktu I zaskarżonej decyzji; II. umarza postępowanie w pozostałej części.
Uzasadnienie
Wojewoda Lubelski decyzją z dnia 30 października 2023 r. znak: GN-I.7534.2.37.2023.KH - po rozpatrzeniu odwołania Gminy Lublin, reprezentowanej przez Prezydenta Miasta Lublin, od decyzji Starosty Lubelskiego z dnia 31 maja 2023 r. znak: IGM.6821.12.2022.MR w przedmiocie zwrotu nieruchomości wykazanej w dokumentacji geodezyjno-prawnej zarejestrowanej w Państwowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym prowadzonym przez Prezydenta Miasta Lublin pod nr [...] jako:
a) projektowana działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiąca część dawnej działki nr [...],
b) projektowana działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiąca część dawnej działki nr [...],
c) projektowana działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiąca część dawnej działki nr [...],
d) projektowana działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiąca część dawnej działki nr [...],
e) projektowana działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiąca część dawnej działki nr [...]
położonej w L. przy ul. [...], w obszarze aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] (obr. [...] ark. [...]), oraz odmawiającej zwrotu dawnych działek nr [...] i nr [...] w części stanowiącej powierzchnię [...] ha wchodzącą w obszar aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] (obr. [...], ark. [...]), położonej w L. przy ul. [...], a także umarzającej postępowanie w zakresie dotyczącym dawnej działki nr [...]
- w pkt I - uchylił zaskarżoną decyzję w części obejmującej jej punkty: I, IV, V, VI, VII, VIII, IX, X i XI oraz odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wykazanej w dokumentacji geodezyjno-prawnej zarejestrowanej w Państwowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym prowadzonym przez Prezydenta Miasta Lublin pod nr [...] jako:
f) projektowana działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiąca część dawnej działki nr [...],
g) projektowana działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiąca część dawnej działki nr [...],
h) projektowana działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiąca część dawnej działki nr [...],
i) projektowana działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiąca część dawnej działki nr [...],
j) projektowana działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiąca część dawnej działki nr [...]
położonej w L. przy ul. [...], w obszarze aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] (obr. [...] ark. [...]), uregulowanej w księdze wieczystej [...] oraz, w pkt II - utrzymał w mocy decyzję Starosty Lubelskiego w pozostałym zakresie.
Stan sprawy przedstawia się następująco:
Orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 25 kwietnia 1968 r. nr SW.IV.60/303/67 wywłaszczono nieruchomość oznaczoną jako działki nr: [...], [...], [...], [...], [...] i [...], o łącznej powierzchni [...] ha, stanowiącą własność A. T. oraz nieruchomość oznaczoną jako działki nr: [...] i [...], o łącznej powierzchni [...] ha, stanowiącą własność A. T. i C. Ś. w udziałach po 1/2 części. Wywłaszczenia dokonano na wniosek Dyrekcji Inwestycji Miejskich [...], zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej budowy Zespołu Szkół Artystycznych.
Wnioskami z 14 maja 2001 r., 21 maja 2001 r. i 11 kwietnia 2002 r. C. Ś., H. W., S. C. i T. W. wystąpiły do Prezydenta Miasta Lublin o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, jako niezagospodarowanych zgodnie z celem wywłaszczenia.
W toku postępowania wszczętego powyższym wnioskiem zmarły C. Ś. i H. W.. W ich miejsce udział w postępowaniu zapewniono ich następcom prawnym, tj. M. Ś., J. Ś., K. Ś., T. N., B. W. i R. B., którzy poparli wniosek o zwrot wywłaszczonych nieruchomości.
Postanowieniem z dnia 1 marca 2022 r. Wojewoda Lubelski, na podstawie art. 24 § 1 pkt. 1 i 4 oraz art. 26 § 2 i § 3 k.p.a. w związku z art. 142 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyłączył Prezydenta Miasta Lublin od prowadzenia sprawy zwrotu dawnych działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], w części wchodzącej w obszar aktualnych działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...], położonych w L. przy ul. [...], stanowiących własność Gminy Lublin. Jednocześnie Wojewoda wyznaczył Starostę Lubelskiego do prowadzenia ww. sprawy.
Na podstawie dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy organ pierwszej instancji potwierdził legitymacje wnioskodawców do wystąpienia z przedmiotowym żądaniem. Ustalił bowiem, że zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego [...] z dnia 27 lutego 2002 r. sygn. akt [...] spadek po zmarłej A. T. nabyły córki: H. W., C. Ś., S. C. i T. W. – w udziałach po 1/4 części. Zgodnie zaś z postanowieniem Sądu Rejonowego [...] z dnia 19 września 2005 r. sygn. akt [...] spadek po zmarłej H. W. nabyły dzieci: B. W., R. B. i T. N. – w udziałach po 1/3 części. W myśl postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia 20 kwietnia 2006 r. spadek po zmarłej C. Ś. nabyły dzieci: S. J. Ś. i M. G. S. – w udziałach po 1/2 części. Z kolei postanowieniem z dnia 19 maja 2008 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy [...] orzekł, że spadek po zmarłym S. J. Ś. na podstawie testamentu notarialnego nabyła żona J. Ś. oraz syn K. Ś. – w udziałach po 1/2 części.
Pismem z dnia 21 kwietnia 2022 r. Wydział Planowania Urzędu Miasta Lublin - w nawiązaniu do wystosowanej przez Starostę Lubelskiego prośby o nadesłanie dokumentów dotyczących realizacji celu nabycia nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot - poinformował organ, że jedynym dokumentem z daty wywłaszczenia znajdującym się w jego zasobach jest Ogólny Kierunkowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego miasta Lublina "Lublin Plan Kierunkowy" w skali 1:5000, zatwierdzony uchwałą nr 817 Prezydium Rządu z dnia 1 grudnia 1951 r. Plan ten nie zawiera szczegółowych ustaleń odnoszących się do poszczególnych obszarów, a jedynie opis ogólny - perspektywiczny program i kierunki rozwojowe w poszczególnych dziedzinach społeczno-gospodarczego rozwoju miasta (zawarty w 4 tomach). Do ww. pisma załączono kopię fragmentu rysunku ww. planu, obejmującą teren objęty wnioskiem o zwrot.
Na podstawie powyższej dokumentacji Starosta L. ustalił, że dawne działki nr: [...], [...], [...], [...], [...] i [...], położone były w obszarze przeznaczonym pod zieleń, natomiast dawne działki nr: [...] i [...], leżały na pograniczu terenów zieleni i obszarów przeznaczonych pod drogę.
W poczet materiału dowodowego włączono również zdjęcia lotnicze terenu z lat 1973-2003, przekazane przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii. Organ pierwszej instancji ustalił, że na fotografiach widoczny jest budynek szkoły muzycznej wybudowanej w obszarze aktualnej działki nr [...]. Teren przynależny do szkoły jest widoczny w sposób wyodrębniony, otoczony ogrodzeniem. Ustalono również, że obszar aktualnych działek nr [...] i nr [...] na przestrzeni lat pozostawał poza ogrodzeniem szkoły oraz, że widoczne na zdjęciach działki nr: [...], [...], [...], [...] i [...], w części wchodzącej w obszar działki ewidencyjnej nr [...], stanowią teren zielony, przez który przebiega aleja piesza, natomiast działki nr [...] i nr [...] w części wchodzącej w obszar działki ewidencyjnej nr [...] - jak wynika z fotografii z lat 70-tych i 80-tych - wykorzystywany był pod nieurządzony dojazd, a w późniejszym okresie zabudowany został urządzeniami drogi (ul. [...]
Pismem z dnia 2 czerwca 2022 r. Zarząd Dróg i Mostów [...] poinformował, że działka ewidencyjna nr [...] w całości stanowi pas drogowy drogi publicznej gminnej nr [...] - ul. [...].
W dniu 20 czerwca 2022 r. przeprowadzone zostały oględziny zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości. Podczas oględzin ustalono, że teren położony w obszarze działki nr [...] w całości zajęty jest pod urządzenia drogi publicznej. Nieruchomość zagospodarowana jest pod jezdnię asfaltową, ciągi piesze i rowerowe, infrastrukturę w postaci oświetlenia i trakcji trolejbusowej oraz pasy zieleni biegnące wzdłuż ulicy. Z kolei wnioskowane do zwrotu części wywłaszczonych nieruchomości położone w obszarze aktualnej działki nr [...] leżą poza ogrodzeniem szkoły muzycznej zlokalizowanej na sąsiedniej nieruchomości. Obszar ten stanowi część większego terenu zielonego, przez który przebiegają utwardzone kostką brukową przejścia piesze oraz wyasfaltowana ścieżka rowerowa. Istniejąca na nieruchomości zieleń nosi ślady pielęgnacji, ma charakter uporządkowany, na działce znajdują się zarówno wieloletnie drzewa, jak i kilkuletnie nasadzenia.
W toku prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji zlecił sporządzenie dokumentacji geodezyjno-prawnej dla terenu obejmującego wywłaszczone działki, położonego w obszarze aktualnej działki ewidencyjnej nr [...]. W sporządzonej dokumentacji teren ten oznaczono jako projektowane działki: nr [...] o pow. [...] ha - stanowiącą część dawnej działki nr [...]; nr [...] o pow. [...] ha - stanowiącą część dawnej działki nr [...]; nr [...] o pow. [...] ha - stanowiącą część dawnej działki nr [...]; nr [...] o pow. [...] ha stanowiącą część dawnej działki nr [...]; nr [...] o pow. [...] ha stanowiącą część dawnej działki nr [...].
W dniu 7 marca 2023 r. ponownie przeprowadzono oględziny żądanego do zwrotu terenu. Podczas oględzin ustalono, że cały obszar projektowanych działek wchodzących w skład aktualnej działki ewidencyjnej nr [...], stanowi teren zielony, położony poza ogrodzeniem szkoły. Przez teren ten przebiega ciąg pieszy (o nawierzchni asfaltowej) ze ścieżką rowerową oraz chodnik z kostki brukowej. Ponadto zlokalizowane są tam sieci infrastruktury technicznej (sieć wodociągowa oraz energetyczna). Jednocześnie potwierdzono ustalenie, iż dawne działki nr [...] i nr [...], położone w obszarze aktualnej działki nr [...], zajęte są pod urządzenia drogi publicznej - ulicy [...].
Decyzją z dnia 31 maja 2023 r. Starosta L. orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawców projektowanych działek nr: [...], [...], [...], [...] i [...], stanowiących części dawnych działek o numerach odpowiednio: [...], [...], [...], [...], [...], położonych w L. przy ul. [...], w obszarze aktualnej działki ewidencyjnej nr [...]. Jednocześnie Starosta L. odmówił zwrotu dawnych działek nr [...] i [...] w części wchodzącej w obszar aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] oraz umorzył postępowanie dotyczące dawnej działki nr [...].
Decyzję Starosty L. zaskarżyła w drodze odwołania G. L., reprezentowana przez Prezydenta Miasta L.. Odwołująca się wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w części obejmującej jej punkt I oraz punktu od IV do XI (tj. w zakresie rozstrzygnięć związanych z orzeczeniem o zwrocie projektowanych działek nr: [...], [...], [...], [...] i [...]). Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.
W uzasadnieniu odwołania zakwestionowano zasadność uznania, że obszar oznaczony jako projektowane działki nr: [...], [...], [...], [...] i [...], stanowiący cześć aktualnej działki ewidencyjnej nr [...], nie został wykorzystany zgodnie z celem wywłaszczenia, tj. w związku z budową Zespołu Szkół Artystycznych. Odwołująca się podniosła, że budynek Ogólnokształcącej Szkoły Muzycznej I i II stopnia im. Karola Lipińskiego w Lublinie powstał na terenie zalewowym i wymagał zabezpieczenia poprzez wprowadzenie rozwiązań minimalizujących ryzyko zalania. Zieleń zlokalizowana poza ogrodzeniem szkoły miała bardzo istotne znaczenie, bowiem nie tylko chroniła przed zanieczyszczeniami, ale również stanowiła barierę ochronną przed ewentualną powodzią. W ocenie Prezydenta Miasta Lublin okoliczność, iż obszar aktualnych działek nr [...] i nr [...] na przestrzeni lat pozostawał poza ogrodzeniem szkoły, nie oznacza zatem, że teren ten nie został wykorzystany zgodnie z celem wywłaszczenia. Autor odwołania zwrócił przy tym uwagę, że w aktach sprawy brak jest np. planu realizacyjnego, na podstawie którego można by szczegółowo zlokalizować teren, na którym miał zostać wybudowany Zespół Szkół Artystycznych, a także ustalić planowany przebieg poszczególnych stref i towarzyszącej infrastruktury technicznej. Powołując się natomiast na Operat Techniczny tom 1, opracowanie geodezyjne działek, pomiar sytuacji i sporządzenie dokumentacji wywłaszczeniowej z dnia 30 maja 1967 r. oraz wykaz zmian gruntowych z dnia 30 kwietnia 1967 r., Prezydent Miasta Lublin wskazał, że dawne działki nr [...], [...] i [...] były w całości przeznaczone pod budowę bulwaru, natomiast działka nr [...] pod projektowaną ulicę.
Zdaniem Prezydenta Lublina, przez szerokie znaczeniowo pojęcie "lokalizacji szczegółowej budowy Zespołu Szkół Artystycznych", należy rozumieć kompleksowe zaplanowanie obszaru przeznaczonego pod funkcjonowanie placówki oświatowej, w szczególności z uwzględnieniem bezpieczeństwa komfortu i zwykłych potrzeb beneficjentów planowanego przedsięwzięcia, a zatem uczniów i ich opiekunów, nauczycieli oraz innych pracowników szkoły. Wskazując na powyższe, Prezydent Miasta Lublin stwierdził, że cała przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana i zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, a tym samym nie zachodzą przesłanki do jej zwrotu na rzecz wnioskodawców.
Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Lubelski uznał je za zasadne i powołaną na wstępie decyzją ostateczną z dnia 30 października 2023 r. (zaskarżoną do Sądu) uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części obejmującej jej punkt I oraz punkty od IV do XI, natomiast w pozostałym zakresie decyzje tę utrzymał w mocy.
Organ odwoławczy stwierdził, że materiał dowodowy zebrany w trakcie przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania nie pozwala na uznanie, iż obszar obejmujący projektowane działki nr: [...], [...], [...], [...] i [...], nie został wykorzystany zgodnie z celem wywłaszczenia tj. w związku z budową Zespołu Szkół Artystycznych.
Wojewoda podniósł, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości dokonane zostało wiele lat temu, zatem nie należy domagać się wysokiego stopnia szczegółowości celu wywłaszczenia. Z orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 25 kwietnia 1968 r. wynika, że wywłaszczenie nastąpiło zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej budowy Zespołu Szkół Artystycznych. Stosownie zaś do obowiązującego w dacie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości art. 2 ust. 1 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 20 maja 1966 r. w sprawie ustalania lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażania zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu, decyzja ustalająca lokalizację szczegółową inwestycji budowlanych określała działkę budowlaną oraz teren, na którym inwestycja może być wykonana, granicę i przybliżoną powierzchnię tej działki albo terenu. Natomiast art. 3 ust. 1 ww. zarządzenia wskazywał, że decyzje o lokalizacji szczegółowej oraz decyzje o sposobie wykorzystania terenu podejmowane są na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
Organ drugiej instancji podkreślił, ze tereny zielone stanowią jeden z elementów układu przestrzeni miejskiej niezbędnego dla prawidłowego rozwoju człowieka i pełnią funkcję wypoczynkową, estetyczną, osłonową i zdrowotną. Przestrzeń publiczna ma za zadanie pozytywnie oddziaływać na życie mieszkańców, dlatego bardzo istotny jest odpowiednio zaprojektowany plan zagospodarowania przestrzennego uwzględniający jak największy teren zielony, a jedną z podstawowych funkcji terenów zielonych jest produkcja tlenu i usuwanie dwutlenku węgla z otoczenia. Zieleń miejska absorbuje zanieczyszczenia powietrza, ponadto pas zieleni izolacyjnej, poza ograniczeniem zanieczyszczeń, zmniejsza również poziom hałasu w mieście i minimalizuje uciążliwości życia, szczególnie w dużym mieście.
Wojewoda zgodził się z argumentem odwołania, iż budynek Ogólnokształcącej Szkoły Muzycznej I i II stopnia im. Karola Lipińskiego w Lublinie powstał na terenie zalewowym i wymagał zabezpieczenia poprzez wprowadzenie rozwiązań minimalizujących ryzyko zalania. Wobec powyższego, zdaniem organu odwoławczego, zieleń zlokalizowana poza ogrodzeniem szkoły miała bardzo istotne znaczenie, bowiem nie tylko chroniła przed zanieczyszczeniem, ale również stanowiła barierę ochronną przed ewentualną powodzią.
W ocenie Wojewody fakt, że sam budynek szkoły jest ogrodzony, nie pozwala na postawienie tezy, którą przyjął Starosta Lubelski, iż obszar, na którym widnieje uporządkowana zieleń, przez którą przebiega ciąg pieszy o nawierzchni asfaltowej ze ścieżką rowerową oraz chodnik z kostki brukowej, znajdujący się poza ogrodzeniem samego budynku, nie został wykorzystany zgodnie z celem wywłaszczenia, zwłaszcza, że ze znajdującego się w aktach sprawy Operatu Technicznego Tom 1. Opracowanie geodezyjne działek, pomiar sytuacji i sporządzenie dokumentacji wywłaszczeniowej z dnia 30.05.1987 r. oraz z wykazu zmian gruntowych z dnia 30 kwietnia 1967 r., wynika, że dawne działki nr [...], [...] i [...] były w całości przeznaczone pod budowę bulwaru, natomiast działka nr [...] pod projektowaną ulicę.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na opisaną wyżej decyzję Wojewody Lubelskiego wnieśli: R. B., S. C., K. Ś., T. N., J. Ś., M. Ś., B. W. i T. W. – reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie:
a) naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 142 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a., gdyż znajdująca się na projektowanych działkach nr: [...], [...], [...], [...] i [...] zieleń w żaden sposób nie jest powiązana ze Szkołą Muzyczną, znajduje się ponadto za ogrodzeniem szkoły, nie stanowi w żadnym wypadku zieleni izolacyjnej mającej zapobiegać powodzi, żaden z dowodów nie potwierdza takiej przydatności tej zieleni dla celów przeciwpowodziowych. Na tym obszarze znajduje się bulwar ogólnomiejski ze ścieżką rowerową i ciągiem pieszym, który stanowi ogólnomiejską inwestycje, niepowiązaną w ogóle ze szkołą muzyczną. Wcześniej, przed wykonaniem bulwaru, na tym terenie znajdowały się nieużytki nadrzeczne od czasów wywłaszczenia;
b) błędną wykładnię art. 136 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 137 ust. 1 pkt. 1 i 2 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, gdyż przeprowadzone oględziny nie wykazały istnienia wałów przeciwpowodziowych na fragmentach projektowanych działek rozliczeniowych nr [...], [...], [...], [...]. Trudno uznać, że ewentualne wały przeciwpowodziowe stanowią element zabudowy służebnej wobec szkoły, skoro chroniły by też inne tereny - należało by ją uznać za infrastrukturę ogólnomiejską, to samo należy odnosić do znajdującej się na tych działkach zieleni. Ponadto nawet istnienie takiej infrastruktury technicznej, nie wykluczałoby zwrotu nieruchomości, gdyż po zwrocie właściciele jedynie byliby ograniczeni w możliwości zagospodarowania terenu.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, wedle norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie sądowej w dniu 22 lutego 2024 r. pełnomocnik skarżących złożył pismo, w którym oświadczył, że cofa skargę w części odnoszącej się do punktu II decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 30 października 2023 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga w zakresie podtrzymanym przez skarżących nie jest zasadna. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem prawa.
W związku z cofnięciem skargi w części odnoszącej się do punktu II zaskarżonej decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 30 października 2023 r., przedmiot kontroli Sądu ogranicza się do rozstrzygnięcia zawartego w punkcie I przedmiotowej decyzji, sprowadzającego się do odmowy zwrotu na rzecz skarżących części wywłaszczonej nieruchomości wchodzącej w obszar aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] położonej w L. przy ul. [...], tj. gruntu oznaczonego w sporządzonej na potrzeby niniejszego postępowania dokumentacji geodezyjno-prawnej zarejestrowanej w Państwowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym prowadzonym przez Prezydenta Miasta L. pod nr [...] jako:
- projektowana działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiąca część dawnej działki nr [...],
- projektowana działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiąca część dawnej działki nr [...],
- projektowana działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiąca część dawnej działki nr [...],
- projektowana działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiąca część dawnej działki nr [...],
- projektowana działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiąca część dawnej działki nr [...].
Sąd podziela stanowisko Wojewody Lubelskiego, iż zwrot ww. nieruchomości nie jest możliwy, albowiem została ona zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia.
Zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uregulowane zostały w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm., dalej jako "u.g.n.").
Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Powołany przepis art. 137 stanowi w ust. 1, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:
1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo
2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2).
Podkreślenia wymaga, że przewidziany w art. 137 ust. 1 pkt 1 termin siedmioletni obowiązuje dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r., a przewidziany w art. 137 ust. 1 pkt 2 w obecnym brzmieniu termin dziesięcioletni obowiązuje od dnia 22 września 2004 r. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że trudno przyjąć, że założeniem racjonalnego ustawodawcy było stosowanie wskazanych wyżej terminów realizacji inwestycji do stanów sprzed kilkudziesięciu lat, gdyż wola ta nie wynika wprost z żadnego przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami ani ustawy ją nowelizującej. Nie można bowiem bez wyraźnej ku temu podstawy prawnej oceniać okoliczności faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie danej normy prawnej, przez pryzmat tej normy, ponieważ ocena ta byłaby naruszeniem konstytucyjnie ukształtowanej zasady niedziałania prawa wstecz. Dlatego wymaganie ustalania terminów z art. 137 ust. 1 u.g.n. należy uznać za aktualne wyłącznie do wywłaszczeń mających miejsce po dacie wejścia w życie art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. (por. przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 28 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1191/21, z 9 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2496/18, z 11 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 890/21 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Poznaniu z 30 marca 2022 r., sygn. akt I Po 125/22, w Lublinie z 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 998/16; w Krakowie z 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 81/17, w Gdańsku z 13 września 2017 r., sygn. akt I SA/Gd 274/17).
Nieruchomość objęta zaskarżoną odmową zwrotu została wywłaszczona mocą orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 25 kwietnia 1968 r., wydanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18 poz. 94). Do oceny spełnienia przesłanek zwrotu tej nieruchomości nie mają zatem zastosowania terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. Oznacza to, że jej zwrot uwarunkowany jest wyłącznie ustaleniem, czy została ona zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, natomiast bez znaczenia pozostaje w tym wypadku ustalenie, w jakim terminie doszło do realizacji tego celu.
Punktem wyjścia do oceny realizacji celu wywłaszczenia jest prawidłowa interpretacja tego celu. Jak słusznie wskazano w zaskarżonej decyzji, wymagania odnośnie do szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w akcie wywłaszczenia powinny być oceniane proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z daty wydawania tego aktu. W orzecznictwie podkreśla się, że inne (wyższe) wymagania dotyczące określoności celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji, a inne (niższe) wymagania należy odnosić do celu wywłaszczenia określanego w aktach z wcześniejszego okresu. Zatem oceniając przesłankę realizacji celu wywłaszczenia w odniesieniu do aktów pochodzących z okresu poprzedniego ustroju, trzeba brać poprawkę na czynnik ogólnikowego określania tych celów (por. wyrok WSA w Lublinie z 25 czerwca 2019 r., II SA/Lu 144/19). W takim przypadku, określając cel wywłaszczenia, należy więc wziąć pod uwagę nie tylko samo orzeczenie o wywłaszczeniu, ale także poprzedzającą wywłaszczenie dokumentację, sporządzoną na potrzeby wywłaszczenia, w tym dokumentacje planistyczną (por. także wyroki NSA: z dnia 16 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 85/19 i z dnia 15 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 466/20).
Przypomnieć w tym miejscu należy, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją nie obejmowało całości nieruchomości objętych wnioskiem skarżących o zwrot. Przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie kwestia zwrotu tej części nieruchomości wywłaszczonych od A. T. i C. Ś. orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 25 kwietnia 1968 r., która wchodzi aktualnie w obszar działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...]. Wyodrębnienie tej części żądania do odrębnego postępowania stanowiło konsekwencję wyłączenia Prezydenta Miasta Lublin od rozpatrzenia sprawy w tej części, spowodowanego ustaleniem, że działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] stanowią obecnie własność Gminy Lublin. W zakresie żądania zwrotu pozostałej części nieruchomości wywłaszczonych od A. T. i C. Ś. orzeczeniem z dnia 25 kwietnia 1968 r., toczyło się zatem odrębne postępowanie przed Prezydentem Miasta Lublin. Sądowi z urzędu wiadomo, że w postępowaniu tym Prezydent Miasta Lublin orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, zaś decyzję organu pierwszej instancji utrzymał w mocy Wojewoda Lubelski decyzją ostateczną z dnia 19 lipca 2023 r. Decyzja ta była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z dnia 13 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 848/23 oddalił skargę złożoną na to rozstrzygnięcie przez wnioskodawców zwrotu.
Powyższa okoliczność jest o tyle istotna, że zarówno nieruchomości, które były przedmiotem decyzji wydanej w pierwszej instancji przez Prezydenta Miasta Lublin, jak i nieruchomości, które stały się przedmiotem postępowania przeprowadzonego przez Starostę Lubelskiego, zostały wywłaszczone mocą tego samego aktu, pod ten sam cel. Interpretacja celu wywłaszczenia dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 848/23 ma zatem zastosowanie również w sprawie niniejszej.
W powołanym wyżej wyroku Sąd stwierdził w oparciu o posiadane akta sprawy, że wywłaszczenie nastąpiło na wniosek Dyrekcji Inwestycji Miejskich w Lublinie, do którego to wniosku dołączona została mapa nieruchomości zawnioskowanych do wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa - Dyrekcji Inwestycji Miejskich w Lublinie. Z mapy tej wynika natomiast, że nieruchomości objęte wnioskiem, położone przy ulicy [...] (obecnie [...]) miały być przeznaczone pod budowę zespołu szkół artystycznych, ulicę i bulwar. Wywłaszczeniu podlegać miał duży obszar między ulicą [...] a rzeką Bystrzycą, w tym nieruchomości stanowiące własność poprzedniczek prawnych skarżących, oznaczone wówczas jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Z dołączonego do mapy wykazu powierzchni wynika, że inwestycja miała być realizowana etapami i obejmowała budowę ulicy (jeden etap) oraz dwa etapy budowy zespołu szkół i bulwaru.
Powyższą ocenę Sąd oparł na dokumentach zawartych w aktach przekazanych mu przez Wojewodę Lubelskiego wraz ze skargą na decyzję z dnia 19 lipca 2023 r., tj. na podstawie mapy stanowiącej załącznik wniosku o wywłaszczenie, dołączonego do niej wykazu powierzchni oraz szkicu sytuacyjnego do wywłaszczenia (k. 32-34, 38-41 akt adm. w sprawie II SA/Lu 848/23).
Sąd wskazał jednocześnie, że do akt sprawy nie została dołączona decyzja o lokalizacji szczegółowej budowy zespołu szkół artystycznych, wskazana w orzeczeniu z 25 kwietnia 1968 r. nr SW.IV.60/303/67, jednak do materiału dowodowego włączone zostały dwie decyzje Ministra Inwestycji i Rozwoju z 5 września 2018 r., dotyczące odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu, w których powołana została decyzja o lokalizacji szczegółowej – zmianie sposobu wykorzystania terenu nr [...] z 5 listopada 1964 r., znak BUA-I-1592/64, ustalająca lokalizację pod budowę zespołu szkół artystycznych wraz z terenem przeznaczonym na bulwar i ulicę.
Powołując się na opisany wyżej materiał dowodowy Sąd stwierdził, że celem wywłaszczenia dokonanego orzeczeniem z dnia z 25 kwietnia 1968 r. była budowa zespołu szkół artystycznych, bulwaru i ulicy.
Jakkolwiek w aktach administracyjnych dołączonych do decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie brak jest powyższych materiałów, Sąd – pozostając w posiadaniu akt administracyjnych dołączonych do akt sadowych o sygnaturze II SA/Lu 848/23 – zapoznał się ze wskazanymi dokumentami. Wymaga przy tym wyjaśnienia, że skoro dokumenty te były znane Sądowi z urzędu, nie wymagały przeprowadzenia uzupełniającego dowodu (art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 228 § 2 k.p.c.). Po dokonaniu analizy tych dokumentów skład orzekający w sprawie niniejszej w całości podzielił ocenę wyrażoną w wyroku zapadłym w sprawie o sygnaturze II SA/Lu 848/23, iż celem wywłaszczenia nieruchomości objętych orzeczeniem z dnia z 25 kwietnia 1968 r. była budowa zespołu szkół artystycznych, bulwaru i ulicy. W ocenie Sądu, powołane materiały dają wystarczającą podstawę do przyjęcia, że taki właśnie złożony cel wywłaszczenia krył się pod zawartym w ww. orzeczeniu ogólnikowym stwierdzeniem, iż wywłaszczenie nastąpiło "zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej budowy Zespołu Szkół Artystycznych".
Okoliczność, iż cel wywłaszczenia dokonanego ww. aktem obejmował nie tylko budowę obiektów Zespołu Szkół Artystycznych, lecz również tereny zielone (bulwar), dodatkowo potwierdza obowiązujący w dacie wywłaszczenia Ogólny Kierunkowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego miasta Lublina "Lublin Plan Kierunkowy", zatwierdzony uchwałą nr 817 Prezydium Rządu z dnia 1 grudnia 1951 r. Plan ten pozwala przy tym przyjąć, że właśnie takie było przeznaczenie terenu będącego przedmiotem niniejszego postępowania, wchodzącego w obszar aktualnej działki nr [...], albowiem właśnie ta część wywłaszczonych gruntów była na rysunku ww. Planu oznaczona jako tereny zieleni (k. 122 akt adm. I inst.). Również ze znajdującego się w aktach sprawy Operatu Technicznego Tom 1. Opracowanie geodezyjne działek, pomiar sytuacji i sporządzenie dokumentacji wywłaszczeniowej z dnia 30.05.1987 r.(k. 168-179 akt adm. I inst.) oraz wykazu zmian gruntowych z dnia 30 kwietnia 1967 r. (k. 162-167 akt adm. I inst.), wynika, że dawne działki nr [...], [...] i [...] były w całości przeznaczone pod budowę bulwaru.
Zatem okoliczność, iż wywłaszczona nieruchomość w części wchodzącej w obszar aktualnej działki nr [...], nigdy nie znalazła się w obrębie ogrodzonego terenu Ogólnokształcącej Szkoły Muzycznej I i II Stopnia im. K. Lipińskiego w Lublinie, nie może świadczyć nie braku realizacji na tej nieruchomości celu wywłaszczenia, skoro z założenia przyjętego już w trakcie procedury wywłaszczeniowej, ta część wywłaszczonych gruntów miała zostać przeznaczona pod sąsiadujący z terenem szkoły teren zielony (bulwar) Poczynione w sprawie ustalenia nie pozostawiają natomiast wątpliwości, że ww. część wywłaszczonej nieruchomości została zagospodarowana zgodnie z tak określonym celem wywłaszczenia. Dwukrotnie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji oględziny wnioskowanego do zwrotu gruntu wykazały bowiem, że obszar oznaczony w sporządzonej dokumentacji geodezyjno-prawnej jako projektowane działki nr: [...], [...], [...], [...] i [...], stanowi teren uporządkowanej zieleni, bezpośrednio sąsiadujący z terenem przynależącym do Ogólnokształcącej Szkoły Muzycznej (jest to teren oddzielający Szkołę od wałów przeciwpowodziowych wzdłuż linii brzegowej rzeki Bystrzyca). Z protokołów oględzin wynika, że na terenie tym znajdują się składniki roślinne (w tym nasadzenia wieloletnie oraz kilkuletnie), noszące ślady regularnej pielęgnacji. Przez teren ten przebiegają ponadto utwardzone ciągi komunikacyjne (ciąg pieszy ze ścieżką rowerową o nawierzchni asfaltowej oraz chodnik z kostki brukowej). Taki sposób zagospodarowania przedmiotowego terenu odpowiada w pojęciu bulwaru, którego realizacja była celem wywłaszczenia obok budowy szkoły. Nie budzi przy tym wątpliwości, że analizowany obszar jest funkcjonalnie powiązany z Ogólnokształcącą Szkołą Muzyczną, będąc jej zapleczem rekreacyjnym, a przy tym pełniąc funkcję ochronną dla budynków Szkoły - jako strefa ochronna przylegająca do wałów przeciwpowodziowych.
Podsumowując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja w zakresie orzekającym o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości znajdującej się w obszarze aktualnej działki ewidencyjnej nr [...], jest prawidłowa w świetle przepisów art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. W sprawie nie doszło przy tym do naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z tych względów skarga w części, w jakiej dotyczy orzeczenia zawartego w punkcie I zaskarżonej decyzji Wojewody Lubelskiego, podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Złożenie na rozprawie przez pełnomocnika skarżących oświadczenia o cofnięciu skargi w pozostałej części, tj. w zakresie odnoszącym się do punktu II zaskarżonej decyzji, zwalnia Sąd z obowiązku oceny prawidłowości rozstrzygnięć utrzymanych w mocy zaskarżoną decyzją, tj. odmowy zwrotu na rzecz skarżących dawnych działek nr [...] i [...] w części wchodzącej w obszar aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] (pkt II decyzji organu pierwszej instancji) oraz umorzenia postępowania w zakresie dotyczącym dawnej działki nr [...] (pkt III decyzji organu pierwszej instancji). Z ocenie Sądu, cofnięcie skargi w tym zakresie należało uznać za dopuszczalne. Brak jest bowiem okoliczności, o których mowa w art. 60 p.p.s.a., wskazujących, że cofnięcie skargi w tej części zmierza do obejścia prawa lub spowoduje utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Dlatego też postępowanie należało we wskazanym zakresie umorzyć, o czym orzeczono na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.