II SA/Bd 971/24

II SA/Bd 971/24 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2025-06-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski
Mariusz Pawełczak
Renata Owczarzak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 323
art. 17 ust 1 pkt 4 w zw. z art. 17b
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2024 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lipca 2024 r., znak: [...], Burmistrz [...] działając na podstawie art. 2 pkt 2, art. 17 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 - 3 ustawy z dnia [...] listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2024 r., poz. 323 z póżn. zm.), zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rodziny, Pracy i P. Społecznej [...] lipca 2023 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1340), stosownie do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 sierpnia 2021 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz.U z 2021 r., poz. 1481) w związku z art. 104 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572), po ponownym rozpoznaniu sprawy orzekł o odmowie przyznania R. G. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 wnioskowanego na G. H. G..
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ opisując przebieg dotychczasowego postępowania, obowiązujący stan prawny i istniejący stan faktyczny wyjaśnił, iż ze zgromadzonych dokumentów wynika, iż R. G. prowadzi gospodarstwo rolne, co powoduje odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Poza tym, zdaniem organu I instancji brakuje korelacji czasowej między deklarowanym zaprzestaniem pracy w gospodarstwie rolnym, a powstaniem niepełnosprawności w stopniu znacznym u osoby wymagającej opieki (orzeczenie z dnia [...] maja 1998 r.).
Organ I instancji wskazał przy tym, iż przedłożono dwie umowy dzierżawy, w tym jedna nie zawierała uwierzytelnionego podpisu, natomiast druga skończyła się w dniu [...] lutego 2024 r. i organ nie otrzymał informacji o dalszej dzierżawie gruntów. Ponadto organ wyjaśnił, iż R. G. figuruje w ewidencji podatkowej jako płatnik podatku rolnego z gospodarstwa rolnego i składał wniosek o zwrot podatku akcyzowego w latach 2023-2024. Z informacji uzyskanych z ARMiR wynika, iż R. G. jest zarejestrowany w ewidencji Producentów jako producent rolny oraz korzysta z płatności bezpośrednich w latach 2004-2023. Z informacji otrzymanych z KRUS wynika natomiast, że Zainteresowany podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników jako płatnik.
W odwołaniu od powyższej decyzji R. G. zakwestionował przesłanki stanowiące podstawę jej wydania. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez Organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia (zaprzestanie pracy w gospodarstwie rolnym) przez Odwołującego, a sprawowaniem przez niego opieki nad matką.
Ponadto odwołujący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 Kpa, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez Odwołującego a pogarszającym się stanem zdrowia jego matki, determinującym konieczność stałego sprawowania opieki, co skutkuje brakiem ustalenia prawa Odwołującego do świadczenia pielęgnacyjnego.
Wskazując na powyższe zarzuty, odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i bezpośrednie przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] września 2024r., znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Zdaniem Kolegium wyjaśnienia wymaga, że rozstrzygając sprawę dokonano oceny uprawnienia Skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego na mocy przepisów ustawy z dnia [...] listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz.390 ze zm. - dalej ustawa) w brzmieniu obowiązującym do [...] grudnia 2023 r., jak i po tym terminie. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023r., w związku z zastosowaniem art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. z 2023 r., poz. 1429 ze zm.), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z przedłożonych akt sprawy wynika, iż wnioskodawca w dniu [...] grudnia 2023 r. (data wpływu do organu I instancji) złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną mamą - G. G., urodzoną [...] maja 1949 r., która została uznana za stale niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym i niezdolną do samodzielnej egzystencji od 1995 r. (wypis orzeczenia Lekarza Rzeczoznawcy KRUS Nr akt: 600083 z dnia [...] maja 1998 r.), co w rozumieniu art. 3 pkt 21 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych oznacza, iż legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności.
Wnioskodawca w cz. III wniosku jako rolnik złożył oświadczenie wskazujące, iż zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego, albo wykonywania w nim pracy od dnia [...] grudnia 2023 r. Kwestia ta wymagała jednak wyjaśnienia, bowiem Kolegium z urzędu znany jest fakt, iż R. G. występował z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną mamą w dniu [...] kwietnia 2021 r. (data wpływu do organu). W postępowaniu prowadzonym w związku z tym wnioskiem Pan Goszczyński wskazał, iż posiada gospodarstwo rolne, w którym nie pracuje od [...] kwietnia 2021 r., gdyż stan zdrowia mamy znacznie się pogorszył i wymaga całodobowej pomocy i kontroli - decyzja kasacyjna Kolegium z dnia [...] czerwca 2021 r., znak: [...]. Z informacji uzyskanych od organu I instancji wynikało, iż postępowanie wszczęte powołanym wnioskiem zostało umorzone na wniosek Pana Goszczyńskiego na mocy decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] lipca 2021 r., znak: [...].
Mając na uwadze powyższe, w toku ponownego rozpoznawania sprawy po orzeczeniu kasacyjnym Kolegium z dnia [...] maja 2024 r., znak: [...] organ I instancji miał wyjaśnić, od kiedy faktycznie nastąpiło zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego przez R. G. i czy związane to było z koniecznością sprawowania opieki nad mamą, jakie okoliczności spowodowały, iż Skarżący ponownie wystąpił z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne pomimo wcześniejszej rezygnacji z dalszego procedowania wniosku z dnia [...] kwietnia 2021 r. Uznano za konieczne zweryfikowanie, czy złożone w trakcie postępowania przed organem I instancji oświadczenie o zaprzestaniu pracy w gospodarstwie rolnym zostało zweryfikowane w aspekcie podlegania ubezpieczeniu w KRUS, bycia podatnikiem podatku rolnego, bycia beneficjentem dopłat z ARiMR czy też podatku akcyzowego. Wyjaśnienia wymagało także, czy zawarta była kolejna umowa dzierżawy gruntów rolnych (dz. nr [...]) po dniu [...] lutego 2024 r.
W toku ponownego rozpoznawania sprawy strona nie przedłożyła umowy dzierżawy gruntów rolnych - 8 ha (dz. nr [...]), których dotyczyła umowa zawarta na okres 7 lat do dnia [...] lutego 2024 r. Organ ustalił, iż wnioskodawca figuruje w ewidencji podatkowej Urzędu M. i Gminy K. jako podatnik podatku rolnego z gospodarstwa rolnego położonego na terenie gminy K. i w latach 2023-2024 składał wnioski o zwrot podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej (Informacja znak: [...] z dnia [...] maja 2024 r.). Dodatkowo organ I instancji wystąpił do KRUS z pytaniem, czy Wnioskodawca jest ubezpieczony w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego jako rolnik czy domownik i otrzymał odpowiedź, że podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników w OP KRUS L. jako Płatnik (pismo z dnia [...].06.2024 r.). Na okoliczność posiadania nadal statusu producenta rolnego i braku zaprzestania pracy w gospodarstwie rolnym wskazuje pismo ARiMR z dnia [...] czerwca 2024 r., z którego wynika, iż na podstawie analizy danych w aplikacji ZSZiK stwierdzono, że R. G. jest zarejestrowany w Ewidencji Producentów jako producent rolny i korzystał z płatności bezpośrednich w latach 2004- -2023.
W tych okolicznościach Kolegium uznało, że nie nastąpiło zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego, co jest niezbędne do przyznawania prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego niezależnie od spełnienia pozostałych przesłanek. W istniejącym stanie faktycznym, Skarżący nie zaprzestał faktycznie pracy w gospodarstwie w związku z koniecznością sprawowania opieki, przy czym prowadzenie działalności rolniczej nie musi polegać na fizycznym wykonywaniu w nim czynności, może bowiem przejawiać się w kierowaniu pracami ściśle związanymi z tym gospodarstwem, a co za tym idzie - w partycypowaniu tak w kosztach jego działania, jak i dochodach, jakie ono przynosi (wyrok WSA w Bydgoszczy z 9 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 59/16).
Dodatkowo podkreślenia wymaga, że nie zawsze i nie w sposób automatyczny każda osoba zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności, także ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, będzie wymagać tej opieki w stopniu wykluczającym podjęcie przez osobę bliską zatrudnienia choćby w ograniczonym wymiarze czasu pracy. Każdą taką sytuację należy bowiem analizować z uwzględnieniem konkretnych okoliczności faktycznych.
Organ odwoławczy zauważył, iż sprawowana opieka nad osobą niepełnosprawną winna mieć charakter stały - zob. wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r. sygn. I OSK 2454/11- system Lex. O istnieniu związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki przesądza to, jaki jest rzeczywisty zakres tej opieki i jednocześnie jakie są potrzeby danej osoby niepełnosprawnej, wynikające z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń. Pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, ponieważ to na rodzinie ciąży obowiązek opieki nad osobą niepełnosprawną. Pomoc Państwa jest zatem możliwa jedynie wówczas, gdy wnioskujący o nią wykaże w sposób niebudzący wątpliwości, że wyczerpał wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki osobie niepełnosprawnej (skorzystanie z usług opiekuńczych), a mimo to - ze względu na rzeczywisty zakres opieki, wynikający z potrzeb osoby niepełnosprawnej (a dokładniej, jej stanu zdrowia) - istnieje konieczność rezygnacji z zatrudnienia bądź ww. sytuacja uniemożliwia jego podjęcie (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 grudnia 2022 r., m SA/Kr ,1104/22, CBOSA).
Fakt posiadania przez matkę zainteresowanego orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności i fakt sprawowania przez niego opieki, w ocenie Kolegium niejako automatycznie nie powodują powstania po jego stronie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego.
W skardze do Sądu R. G. zarzucił decyzji organu odwoławczego naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez:
. zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez Organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącego a sprawowaniem przez niego opieki nad matką, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje i przesądzające znaczenie ma pozostawanie bez zatrudnienia bez względu na to, czy oznacza ono rezygnację z trwającego stosunku prawnego, czy też niepodejmowanie pracy, co doprowadziło do niekorzystnego dla Strony rozstrzygnięcia.
. zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez Organ, że zakres opieki świadczony przez Skarżącego nie wypełnia ww. dyspozycji podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej, co nie wpływa na uprawnienie opiekuna do świadczenia pielęgnacyjnego.
Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki Skarżącego nad matką, oraz związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącego a pogorszającym się stanem zdrowia jego matki, determinującym konieczność stałego sprawowania opieki, co skutkuje brakiem ustalenia prawa Skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego.
Organ II instancji w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji podniósł, iż w sprawie nie dopatruje się związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (zaprzestaniem pracy w gospodarstwie rolnym), a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, jednak w ocenie skarżącego z pola widzenia Organu nie powinna znikać okoliczność, iż od chwili, w której konieczne stało się sprawowanie opieki nad matką Skarżącego, opieka ta jest sprawowana przez niego. Skarżący istotnie, we wcześniejszym okresie, próbował łączyć opiekę nad matką z pracą w gospodarstwie rolnym. Pogarszający się z czasem stan zdrowia matki Skarżącego wymagał zwiększenia zakresu opieki. Obecnie Skarżący nie jest w stanie pogodzić opieki nad matką z pracą w gospodarstwie rolnym.
Powołując się na uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30.10.2020 r., sygn. akt: I OSK 1273/20 skarżący podniósł, iż Sąd stwierdził, że przesłanka pozwalająca na przyznanie rolnikowi świadczenia pielęgnacyjnego nie opiera się o domniemanie prowadzenia gospodarstwa rolnego (wynikające z odprowadzania składek do KRUS), lecz wynika z rzeczywistego stanu rzeczy. Fakt zaprzestania działalności rolniczej prowadzi do obalenia domniemania, a ciężar dowodu wykazania tego faktu ciąży na rolniku. Ustawodawca ściśle określił jaki rodzaj dowodu będzie służył temu celowi. Takim środkiem dowodowym, podlegającym ocenie na zasadach ogólnych, jest oświadczenie rolnika składane w trybie art. 17b ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Następstwem złożenia oświadczenia o zaprzestaniu pracy w gospodarstwie jest utrata statutu osoby objętej ubezpieczeniem społecznym rolników. Wymóg złożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 17b ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie stanowi istotnego novum, gdyż oświadczenie, będące w istocie dokumentem prywatnym, stanowi istniejący w procedurze administracyjnej środek dowodowy - art. 75 § 1 i 2 KPA. (por. wyrok NSA z dnia 13.01.2015 r., sygn. akt: I OSK 453/15.), dlatego przedstawione przez Skarżącego oświadczenie o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego stanowi dowód na tą okoliczność.
Skarżący podkreślił, że w oświadczeniu złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej wskazał, iż zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego i wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym. Ustalenia faktyczne Organu w pełni potwierdzają fakt pełnego zaangażowania Skarżącego w opiekę nad niepełnosprawną matką. Zdaniem Skarżącego uznać zatem należy, że wbrew twierdzeniu Organu I instancji w sprawie nie zaistniała negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Co do ram czasowych w kontekście pozostawania bez zatrudnienia/rezygnacji z zatrudnienia wypowiadały się sądy administracyjne, których linia orzecznicza jest zgodna, nie budząca wątpliwości interpretacyjnych i tak m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 25 marca 2021 r. sygn. akt. III SA/Gd 66/21 wskazał, że ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinna być dokonywana jako aktualna, to jest odnosząca się do czasu, w którym wnioskodawca wystąpił o przyznanie świadczenia. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd doprecyzował, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla żadnych ram czasowych, co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia (czy też jego niepodejmowania) z powodu konieczności sprawowania opieki. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek i to od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia wystąpi on o to świadczenie. Nie ma podstaw do kwestionowania prawa strony do wyboru momentu, w którym chce wystąpić z wnioskiem o przyznanie przedmiotowego świadczenia (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 218/20).
Na okoliczność ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego Skarżącego, w jego przekonaniu nie powinien wpływać fakt konieczności podlegania pod ubezpieczenie społeczne rolników przy niepodważalnym fakcie sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, wydzierżawieniu i zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt. III SA/Gd 58/21 "O istnieniu związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki przesądza w istocie to, jaki jest rzeczywisty zakres tej opieki, jakie są potrzeby danej osoby niepełnosprawnej, wynikające z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń". W przedmiotowej sprawie zakres opieki nad G. G. jest stały, permanentny i niekwestionowany, tym samym w ocenie skarżącego organ błędnie odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Zdaniem Skarżącego działania organu administracji w sprawie objętej skargą były sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy administracji publicznej mają obowiązek wcielać w życie. Zgodnie bowiem z treścią art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów. Natomiast zgodnie z art. 8 K.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.
Skarżący podkreślił, że zastosowanie przez Organ rozstrzygający w niniejszej sprawie wyłącznie wykładni gramatycznej doprowadziło do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości jest rażąco niesłuszne, niesprawiedliwe, nieracjonalne i niweczące ratio legis ustawy o świadczeniach rodzinnych. W sytuacjach, gdy ściśle literalne interpretowanie zapisu ustawowego prowadzi do zniekształcenia albo wypaczenia jego treści, obowiązkiem organu stosującego prawo jest sięgnięcie do innych sposobów wykładni. Organ winny był zatem podjąć próbę zinterpretowania przepisu ustawy odwołując się do aksjologicznej racjonalności ustawodawcy oraz kierując się systemowymi, celowościowymi bądź funkcjonalnymi regułami wykładni prawa (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 18.10.2001 r., I KZP 22/01, a także A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s.203 i nast.; L. Morawski, Wstęp do prawoznawstwa, Toruń 1997, s.151; J. Wróblewski, Sadowe stosowanie prawa, Warszawa 1972, s.123 i nast.).
W sprawie będącej przedmiotem skargi, prawidłowe odczytanie treści art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w przekonaniu skarżącego prowadzi do wniosku, że jako opiekujący się niepełnosprawną w stopniu znacznym matką jest osobą uprawnioną do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego.
W odpowiedzi na skargę organ, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – dalej "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie spawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a. zarówno skarżący, jak również organ wnieśli o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W myśl art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych decyzji administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Kontrola zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 p.p.s.a. wykazała, że wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiot kontroli Sądu w niniejszej sprawie stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2024 r., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2024 r. o odmowie przyznania R. G. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 wnioskowanego na matkę G. H. G.. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że G. H. G. legitymuje się orzeczeniem kwalifikującym ją do osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji, natomiast skarżący jako jej syn, należy do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji z art. 129 § 1 ustawy z 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2809) - dalej: k.r.o. Wobec powyższego uznać należy, że skarżący należy do kategorii podmiotów, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. uprawnionych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Zasadniczą przyczyną, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, stanowiącą podstawę negatywnego rozpatrzenia żądania strony, stanowiło niespełnienie pozostałych ustawowych przesłanek warunkujących przyznanie przedmiotowego świadczenia, to jest brak rezygnacji przez skarżącego z pracy w posiadanym gospodarstwie rolnym, pomimo złożenia stosownego oświadczenia (art. 17b u.ś.r.); a nadto brak wykazania istnienia związku pomiędzy brakiem aktywności zawodowej strony, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.).
Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, która określa warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ich ustalania, przyznawania i wypłacania.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429), w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. W ocenie Sądu oznacza to, że sprawa powinna być rozpoznana przez organ na podstawie przepisów u.ś.r. obowiązujących do 31 grudnia 2023 r. Z uwagi na użyte w przepisie sformułowanie ,,powstania prawa", a nie ,,ustalenia prawa" konieczne jest zastosowanie przepisów dotychczasowych, mimo braku wydania decyzji przed dniem 31 grudnia 2023 r. Dotychczasowe przepisy należy zatem stosować w odniesieniu do wnioskodawców, którzy do 31 grudnia 2023r. złożyli wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i spełnili określone w ustawie przesłanki jego przyznania z uwzględnieniem art. 24 ust. 2 u.ś.r. (por. wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 lipca 2013 r., sygn. II SA/Go 552/13 i WSA w Rzeszowie z dnia 27 lutego 2024 r., sygn. II SA/Rz 1991/23).
Przechodząc do głównej osi sporu wskazać należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje m.in. osobom zobowiązanym do alimentacji, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności, łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Ponadto stosownie do art. 17b ust. 1 u.ś.r. w przypadku, gdy o świadczenie pielęgnacyjne ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników bądź domownicy, świadczenia te przysługują odpowiednio:
1) rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego;
2) małżonkom rolników lub domownikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym.
Poza sporem oczywiście pozostaje, że w przypadku osób z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności (w rozumieniu art. 3 pkt 21 u.ś.r.), ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza zakwestionowania stanu jej zdrowia.
Odnosząc się do kwestii rezygnacji z pracy w posiadanym gospodarstwie rolnym wskazać należy, że niewątpliwie w świetle przepisu art. 17b ust. 2 u.ś.r. dowodem zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego jest stosowne oświadczenie złożone przez rolnika pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Taka forma dowodzenia podstawowej przesłanki przyznania świadczenia została wprowadzona z uwagi na specyficzny charakter pracy rolnika. Z oczywistych względów nie ma w tym przypadku innych dokumentów wskazujących na rezygnację z aktywności zawodowej, tak jak w przypadku osób rezygnujących z zatrudnienia na podstawie stosunku pracy. Ułatwienie dowodowe nie oznacza jednak, że oświadczenie rolnika nie podlega weryfikacji przez organ orzekający w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego. Takie założenie byłoby sprzeczne z podstawowym obowiązkiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością (zasada prawdy obiektywnej). Nie przeczy temu również fakt, że oświadczenie jest składane pod rygorem odpowiedzialności karnej. Potencjalne sankcje karne, jakie mogą być zastosowane względem rolnika, który złożył niezgodne z prawdą oświadczenie, pozostają bez związku z obowiązkiem organu ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego w sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok WSA w Lublinie z 30 marca 2022 r., II SA/Lu 99/22; wyrok WSA w Krakowie z 7 lutego 2022r., II SA/Kr 1600/21; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W powyższym zakresie wskazać należy, że na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, co wynika z art. 3 pkt 6 u.ś.r., pojęcie gospodarstwa rolnego definiowane jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 333). Stosownie do art. 1 i art. 2 ust. 1 (z zastrzeżeniem art. 2 ust. 2-4) ustawy o podatku rolnym za gospodarstwo rolne uważa się obszar gruntów sklasyfikowanych w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż działalność rolnicza, o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub 1 ha przeliczeniowy, stanowiących własność lub znajdujących się w posiadaniu osoby fizycznej, osoby prawnej albo jednostki organizacyjnej, w tym spółki, nieposiadającej osobowości prawnej. Natomiast pojęcie "rolnika" zdefiniowane zostało w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 90), zgodnie z którym jest nim pełnoletnia osoba fizyczna, zamieszkująca i prowadząca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym, w tym również w ramach grupy producentów rolnych, a także osoba, która przeznaczyła grunty prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego do zalesienia.
W świetle brzmienia przywołanych wyżej przepisów ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym oraz ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników uznać należy, że dla możliwości objęcia skarżącego ubezpieczeniem społecznym rolników, jak również uznania jego za podatnika podatku rolnego niezbędnym jest prowadzenie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, osobiście i na własny rachunek działalności rolniczej w pozostającym w jego posiadaniu gospodarstwie rolnym.
Jak wynika z akt sprawy skarżący nie przedłożył umowy dzierżawy gruntów rolnych - 8 ha (dz. nr [...]), których dotyczyła umowa zawarta na okres 7 lat do dnia [...] lutego 2024 r., a ponadto figuruje w ewidencji podatkowej Urzędu M. i Gminy K. jako podatnik podatku rolnego z gospodarstwa rolnego położonego na terenie gminy K. i w latach 2023-2024 składał wnioski o zwrot podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej (Informacja znak: [...] z dnia [...] maja 2024 r.). Dodatkowo organ I instancji wystąpił do KRUS z pytaniem, czy wnioskodawca jest ubezpieczony w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego jako rolnik, czy domownik i otrzymał odpowiedź, że podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników w OP KRUS L. jako płatnik (pismo z dnia [...].06.2024 r.). Na okoliczność posiadania nadal statusu producenta rolnego i braku zaprzestania pracy w gospodarstwie rolnym wskazuje też pismo ARiMR z dnia [...] czerwca 2024 r., z którego wynika, iż na podstawie analizy danych w aplikacji ZSZiK stwierdzono, że R. G. jest zarejestrowany w Ewidencji Producentów jako producent rolny i korzystał z płatności bezpośrednich w latach 2004-2023. W tych okolicznościach, pomimo złożonego przez skarżącego oświadczenia, nie ma podstaw do przyjęcia, że towarzyszące okoliczności potwierdzają i uzupełniają twierdzenia skarżącego. Przedstawione przez organ fakty, potwierdzające status aktywnego rolnika przeczą twierdzeniu o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego. Realną możliwość prowadzenia gospodarstwa potwierdza też posiadanie 8 ha areału rolnego co do którego skarżący nie przedstawił dowodu, że nadal pozostaje w dzierżawie osoby trzeciej.
Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, aby opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, czy prowadzenia gospodarstwa, którego nie może podjąć lub z którego musi zrezygnować osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej bądź zaprzestania prowadzenia gospodarstwa w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną.
Przedmiotowe świadczenie nie jest zatem przyznawane za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości zarobkowania. Wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne musi więc sprawować osobistą opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze i zakresie, który uniemożliwia mu wykonywanie pracy zarobkowej, a ponadto zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 1549/19; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 października 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 655/21; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 września 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 612/21).
Z powyższego wynika, że świadczenie pielęgnacyjne jest przyznawane, gdy rezygnacja lub niepodejmowanie pracy zarobkowej wynika z konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, a zakres sprawowanej opieki wyklucza możliwość podjęcia przez wnioskodawcę zatrudnienia, bądź w przypadku rolników zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego.
Podkreślenia wymaga również okoliczność, że specyfika prowadzenia gospodarstwa rolnego daje znacznie większą swobodę dysponowania czasem pracy niż w przypadku zatrudnienia w ramach stosunku pracy. Oczywiście nie można wyprowadzać z tego wniosku, że każdy rolnik na tyle swobodnie dysponuje czasem pracy, że bez trudu może godzić prowadzenie gospodarstwa rolnego z opieką nad osobą niepełnosprawną, niezależnie od stanu tej osoby i zakresu rzeczywiście wymaganej opieki. Nadmierne przywiązanie do tezy o specyfice pracy w gospodarstwie rolnym w kierunku tego rodzaju argumentacji prowadziłoby do wniosku sprzecznego z ustawą, że żaden rolnik nie spełnia ustawowej przesłanki rezygnacji z pracy w gospodarstwie rolnym, gdyż dysponuje swobodnie swoim czasem pracy, może pogodzić opiekę nad osobą niepełnosprawną z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Każda sprawa wymaga dokonania indywidualnej oceny z uwzględnieniem potwierdzonych wywiadem środowiskowym ustaleń w kwestii zakresu wymaganej opieki. W rozpoznawanej sprawie ocena dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest prawidłowa, ponieważ uwzględnia wszystkie istotne elementy stanu faktycznego ocenione również z tego punktu widzenia.
Zdaniem Sądu, rodzaj czynności wykonywanych przez skarżącego, również nie daje podstaw do przyjęcia, że zakres opieki nad matką wymagał rezygnacji z prowadzenia gospodarstwa rolnego. W ocenie Sądu praca w gospodarstwie rolnym skarżącego nie ma charakteru ciągłego, a w rezultacie umożliwia pogodzenie jej z opieką nad matką. Skoro skarżący dysponuje ziemią i może ją wykorzystać w celach zarobkowych samodzielnie lub korzystając z pomocy rodziny czy osób trzecich to istnieje możliwość pogodzenia istniejących obowiązków. Jak słusznie też organ wskazał, pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, ponieważ to na rodzinie ciąży obowiązek opieki nad osobą niepełnosprawną.
W takim stanie rzeczy brak było podstaw do uwzględnienia skargi, wobec czego Sąd zobligowany był do jej oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a.