II SA/Lu 1120/23

II SA/Lu 1120/23 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2024-02-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-12-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Grzegorz Grymuza /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne
Inspekcja weterynaryjna
Skarżony organ
Lekarz Weterynarii
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art.151, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2014 poz 398
art. 36, art. 46
Ustawa z dnia 22 lipca 2006 r. o paszach - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie: WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Marzena Okoń po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lutego 2024 r. sprawy ze skargi P. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Lublinie z dnia 4 października 2023 r., znak: WLW.110.1.2022(8) w przedmiocie nakazów z zakresu prawa weterynaryjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 4 października 2023 r., znak: WLW.110.1.2022(8) Lubelski Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Lublinie, po rozpatrzeniu odwołania P. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L., uchylił pkt 1 sentencji decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w Lublinie z dnia 30 grudnia 2021 r., znak: Bżp.410,5.5.2021 i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy w ten sposób, że:
1. zakazał stosowania i przetwarzania w ramach działalności wytwórni pasz materiałów paszowych innych niż te wymienione w rozporządzeniu Komisji (UE) nr 68/20139 z dnia 16 stycznia 2013 r. w sprawie katalogu materiałów paszowych,
2. zakazał stosowania i przetwarzania w ramach działalności wytwórni pasz dodatków paszowych innych niż te wymienione w EU Register Feed Additives tj. rejestrze dodatków paszowych zlokalizowanym na stronie internetowej Komisji Europejskiej pod adresem https://ec.europa.eu/food/food-feed-portal/screen/feed-additives/search,
3. zakazał stosowania i przetwarzania w ramach działalności wytwórni pasz surowców (materiałów paszowych, dodatków paszowych, mieszanek paszowych) pochodzących z państw trzecich, które nie przeszły weterynaryjnej kontroli granicznej stosownie do art. 46 ust 1 ustawy o paszach,
oraz umorzył postępowanie w zakresie pkt 3 decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w Lublinie.
Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniach 21 października 2021 r. i 4 listopada 2021 r. inspektor weterynaryjny z Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w Lublinie przeprowadził w siedzibie firmy P. Sp. z o.o. (ul. [...] [...]) kontrolę okresową. Podczas kontroli dokonano weryfikacji dostawców surowców, przeprowadzono kontrolę dokumentacji potwierdzającej jakość (gatunek) nabywanego surowca, a także sprawdzono wybrane receptury wytwarzanych przez podmiot mieszanek paszowych uzupełniających. Z czynności kontrolnych sporządzono protokół nr Bżp.410.5.5.2021, podpisany przez stronę w dniu 4 listopada 2021 r.
W czasie kontroli ustalono, że wytwórnia P. Sp. z o.o. nabywa surowce wykorzystywane do produkcji pasz z oznakowaniem na etykiecie "farmaceutyczny" (akta sprawy, zdjęcie nr [...]), a także "do stosowania w żywności" (akta sprawy, zdjęcie nr [...]), dalej zwane spożywcze, albo bez określenia jakiegokolwiek gatunku np. kameina (akta sprawy, załącznik nr [...], zdjęcie str. 4) natomiast nie stosuje w produkcji surowców w jakości paszowej. Podczas kontroli prezes zarządu M. P. poinformował, że firma stara się nabywać surowce w jakości paszowej, jednakże taka jakość nie zawsze jest oferowana, w związku z powyższym firma jest zmuszona nabywać surowce w jakości tzw. farmaceutycznej lub spożywczej.
Jednym z dostawców surowców wytwórni P. Sp. z o.o., weterynaryjny numer identyfikacyjny [...], kod działalności "[...]", [...] [...] jest podmiot prowadzący działalność gospodarczą pod firmą P. M. P. [...], [...], który prowadzi działalność nadzorowaną przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w Lublinie w zakresie wprowadzania do obrotu pasz bez ich fizycznego magazynowania to jest tzw. "obrót papierowy" kod działalności "[...]", weterynaryjny numer identyfikacyjny [...] Osobą kierującą obydwoma podmiotami jest pan M. P.. Podczas kontroli inspektora PIW Lublin przeprowadzonej w dniach 27 maja 2021 r. i 10 czerwca 2021 r., nr protokołu kontroli [...] podmiotu prowadzącego obrót papierowy P. M. P.) ustalono, że importuje on surowce z Chin do produkcji pasz, o czym świadczą okazane dokumenty sprzedaży, w deklarowanej jakości spożywczej i farmaceutycznej, natomiast nie sprowadza surowców gatunku paszowego. Dodatkowo nie okazano dokumentów potwierdzających, że surowce sprowadzane z Chin pochodzą z zakładów, które podlegają urzędowym kontrolom weterynaryjnym, są pod nadzorem właściwych władz urzędu weterynaryjnego. Zgodnie z art. 36 ustawy o paszach dopuszcza się przywóz przesyłek pasz z zakładów państw trzecich (także Chin) jeśli zakłady te posiadają przedstawicielstwo na terytorium Polski i zostały wpisane do ewidencji prowadzonej na stronie internetowej administrowanej przez Główny Inspektorat Weterynarii. Na stronie internetowej pod adresem https: / /www.wetgiw. gov.pl/handel-eksport- import/pasza, w zakładce "Wykaz zakładów państw trzecich posiadających przedstawicielstwo na terytorium RP" nie widnieje żaden zakład z Chińskiej Republiki Ludowej posiadający przedstawicielstwo na terytorium Polski i uprawnione do sprowadzania pasz.
Podczas kontroli w dniach 21 października 2021 r. i 4 listopada 2021 r. stwierdzono, że surowce wykorzystywane do produkcji pasz w gatunku innym niż paszowy nie posiadają etykiet spełniających wymagania rozdziału 4 "etykietowanie, prezentacja, pakowanie" rozporządzenia (WE) 767/2009 (akta sprawy, np. zdjęcie nr 6 kreatyna jednowodna, zdjęcie nr 4 kameina).
Podmiot P. Sp. z o.o. prowadzący wytwórnię pasz nabywa od P. M. P. zajmujący się tzw. obrotem papierowym sprowadzane z Chin w opakowaniach zbiorczych gotowe wyroby spożywcze w formie kapsułek z zawartością, następnie konfekcjonuje je i wprowadza do obrotu jako pasze, tj. mieszanki paszowe uzupełniające (w skrócie m.p.u.). Wytwórnia prowadzi na stronie internetowej pod adresem [...] sklep internetowy, w którym dostępne są w formie kapsułek np. olej z czarnuszki egipskiej, naturalna witamina E kompleks, wielonienasycone kwasy tłuszczowe Omega-3 (akta sprawy, wydruk zrzutów ekranu, załącznik 4, str. 1-3). Preparaty te są określane mianem mieszanki paszowej uzupełniającej.
Producent P. Sp. z o. o. na etykiecie preparatu "czarnuszka egipska (kmin czarny) olej + witamina E" widocznego na załączniku 4, str. 3 zaleca stosowanie tego preparatu w ilości 2 kapsułki na 60-80 kg wagi ciała na dzień i jednocześnie pisze, że jest to mieszanka paszowa uzupełniająca dla zwierząt domowych. To dawkowanie preparatu czarnuszka egipska (kmin czarny) olej + witamina E" wprowadza w błąd i przypomina dawkowanie leków, a nie pasz.
W czasie kontroli przeprowadzonej w dniach 21 października 2021 r. i 4 listopada 2021 r. przedstawiono dokumentację dotyczącą importowanego z Chin wyrobu w kapsułach zażerającego czarnuszkę egipską. Dokumenty stanowiło: tłumaczenie faktury na język polski [...] z dnia 11.10.2021 (akta sprawy, załącznik 5, str. 1), tłumaczenie faktury na język angielski, fakturę D. Sp. z o.o. nr [...], potwierdzenie opłacenia cła przywozowego /podatku, fakturę VAT [...] sprzedaży od P. M. P. do P. Sp. z o.o. Na wymienionych dokumentach, na tłumaczeniu chińskiej faktury wskazane jest, że zakupiony produkt to olej z czarnulki siewnej- czarnego kminu w kapsułkach- produkt naturalny zdefiniowany botanicznie ekstrakt w jakości spożywczej. P. Sp. z o.o. "przekwalifikowuje" to i na swoich witrynach internetowych sprzedaje jako mieszankę paszową uzupełniającą. Przy czym olej z czarnuszki siewnej - czarnego kminu w kapsułkach nie jest materiałem paszowym, ponieważ nie występuje w katalogu materiałów paszowych w rozporządzeniu UE nr 68/20213, nie jest to również dodatek paszowy wpisany do rejestru dodatków paszowych. I w związku z tym nie może być wykorzystywany do produkcji mieszanek paszowych uzupełniających. Należy również dodać, że wytwórnia P. Sp. z o.o. pomimo, ze kupuje surowce z Chin z oznakowaniem niespełniającym wymagań przepisów prawa, a także bazując na wadliwych tłumaczeniach faktur to nie wykonuje własnych badan składu jakościowego kupowanych surowców. Produkty w kapsułkach poddawane są jedynie ocenie organoleptycznej. Wytwórnia pasz P. Sp. z o.o. nie potwierdza w badaniach właścicielskich również żadnych parametrów świadczących o jakości sprzedawanych pasz.
Podczas kontroli przeprowadzonej w dniach 21 października 2021 r. i 4 listopada 2021 r. inspektor weterynaryjny z PIW Lublin poddał analizie skład recepturowy mieszanki paszowej uzupełniającej pod nazwą [...] dla koni i zwierząt domowych. Zawartość selenu w tej mieszance wynosiła 2000 mg/kg, natomiast dozwolona max ilość selenu w mieszance paszowej pełnoporcjowej wynosi 50 mg/kg. Wytwórca posiadał na stanie 32 opakowania po 250 g, nr [...], [...]. Inspektor weterynaryjny polecił kierownikowi wytwórni wycofanie z obrotu już sprzedanych "[...]". W dniu 04 listopada 2021 r. firma w ramach własnej procedury "Produkt niezgody i procedura postępowania z produktem niezgodnym" wycofała z rynku wadliwy produkt.
W trakcie wizyty w dniach 21 października 2021 r. i 4 listopada 2021 r. inspektora z PIW Lublin w podmiocie P. sp. z o.o. poddano analizie listę dostawców załącznik nr [...] do protokołu kontroli) surowców do produkcji mieszanek paszowych. Na iście znajduje się 6 podmiotów, z czego tylko przy dwóch podmiotach wytwórnia posiadała w dokumentach numery weterynaryjne potwierdzające zgłoszenie tych podmiotów pod nadzór Inspekcji Weterynaryjnej. Według oświadczenia Pana M. P. numery weterynaryjne dostawców surowców weryfikowane są na stronie internetowej Głównego inspektoratu Weterynarii i dlatego nie posiadają w tym zakresie dokumentów. Jednym z dostawców surowców, znajdującym się na liście jest M. P. prowadzący działalność gospodarcza pod firmą P. M. P., [...] [...]. Natomiast wytwórnią P. sp. z o.o. jest spółką której prezesem zarządu jest również Pan M. P.. Firma P. M. P. zajmuje się obrotem pasz bez ich magazynowania i podlega nadzorowi Inspekcji Weterynaryjnej. W związku ze sprawowanym nadzorem w dniu 27 maja 2021 r. i 10 czerwca 2021 r. inspektor weterynaryjny z PIW Lublin przeprowadził kontrolę w podmiocie prowadzącym obrót paszami P. M. P., z której sporządzono protokół nr [...]. W trakcie kontroli ustalono, że podmiot sprowadza z Chin od dwóch firm: [...]. adres: [...] [...] oraz [...] substancje spożywcze oraz farmaceutyczne, które następnie sprzedaje tylko do wytwórni P. sp. z o.o. Jako załączniki do protokołu dołączono dokumentację importową sprowadzanych z Chin przez podmiot surowców spożywczych oraz farmaceutycznych. Podmiot nie sprowadza z Chin surowców paszowych. Co do wyżej wymienionych chińskich firm to nie okazano dokumentów potwierdzających z jakiej branży są to firmy.
W dniu 30 grudnia 2021 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w Lublinie wydał decyzję znak: Bżp.410.5.5.202 nakazującą stosowanie i przetwarzanie w ramach działalności wytwórni surowców w gatunku paszowym, zweryfikowanie mieszanek paszowych uzupełniających pod kątem zawartości w nich dodatków dodanych w ilościach przekraczających 100 - krotnie odpowiednią ustaloną maksymalna ich zawartość w mieszance paszowej pełnoporcjowej (w terminie do 28 lutego 2022 r.), a także usunięcie i zniszczenie towaru tj. mieszanki paszowej uzupełniającej [...]" nr [...], [...], 32 opakowania po 250 g. w terminie do 31 stycznia 2022 r.
W wyniku odwołania wniesionego przez P. spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. sprawę rozpoznał Lubelski Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Lublinie, który decyzją z dnia 6 maja 2023 r., znak: WLW. 110.1.2022 uchylił pkt 1 i 3 decyzji organu I instancji i orzekł jednocześnie, w ten sposób, że nakazał Spółce stosowanie i przetwarzanie w ramach działalności wytworni pasz materiałów paszowych w jakości spełniającej wymagania art. 31 ust. 1 ustawy o paszach, dodatków paszowych w jakości spełniającej wymagania art. 32 ust. 1 ustawy o paszach oraz art. 3 ust. 1 rozporządzenia 1831/2003, a także art. 5 ust. 6 rozporządzenia 183/2005, w tym surowców pochodzących z importu spełniających wymagania art. 46 ust. 1 ustawy o paszach, nakazał usunięcie towarów: mieszanki paszowej uzupełniającej [...] - w sposób pozwalający - w stosownych przypadkach na wykorzystanie towarów do celów innych niż te, do których towary były pierwotnie przeznaczone to jest przeznaczenie wycofanych drożdży selenowych do wykorzystania jako składnika innych mieszanek paszowych w ilości zgodnej z definicją właściwej mieszanki paszowej dla poziomu selenu.
Na skutek skargi wniesionej przez P. spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. w sprawie orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, który wyrokiem z dnia 7 marca 2023 r., sygn. akt. II SA/Lu 516/22 uchylił decyzję organu II instancji i orzekł o kosztach. W pisemnych motywach rozstrzygnięcia WSA w Lublinie wskazał, że decyzja podlega uchyleniu, ponieważ nie została sformułowana w sposób jasny i zrozumiały, co może budzić uzasadnione problemy z jej wykonaniem. Jednocześnie Sąd za usprawiedliwione uznał wątpliwości organu co do przestrzegania przez Spółkę przepisów prawa paszowego, których celem jest bezpieczeństwo pasz, a w konsekwencji także bezpieczeństwo żywności.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Lubelski Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Lublinie uchylił punkt 1 sentencji decyzji PLW w Lublinie i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy oraz umorzył postępowanie w zakresie pkt 3 zaskarżonej decyzji PLW w Lublinie.
W kwestii umorzenia postępowanie w zakresie pkt 3 decyzji organu I instancji Lubelski Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Lublinie stwierdził, że w momencie wydawania decyzji przez organ odwoławczy stan faktyczny się zmienił, ponieważ nakaz nałożony w pkt 3 skarżonej decyzji został już przez stronę wykonany, co potwierdza pismo PLW w Lublinie z dnia 12 tycznia 2023 r., znak Bżp.410.5.5.2021, z którym strona się zapoznała i nie wniosła żadnych uwag. Strona przekazała do utylizacji w dniu 11 maja 2022 r. mieszanki paszowe uzupełniające o nazwie Drożdże selenowe numer partii 08.07.2021, 06.10.2021, 32 opakowania po 250 g zawierającej przekroczenie ponad 100-krotnie ustalonej maksymalnej zawartości selenu.
W takiej sytuacji brak jest podstaw do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji w zakresie pkt 3, gdyż obowiązek ten został już wykonany. Zatem, z uwagi na istotną zmianę stanu faktycznego sprawy, gdyż strona wykonała rzeczony obowiązek nałożone na nią decyzją PLW w Lublinie, zaistniała konieczność wydania rozstrzygnięcia umarzającego postępowanie w zakresie pkt 3 zaskarżonej decyzji.
Z tych też względów organ odwoławczy, na podstawię art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w zakresie pkt 3 decyzji PLW w Lublinie z dnia 30 grudnia 2021r., znak: Bżp.410.5.52021.
Uzasadniając rozstrzygnięcie, w części w jakiej uchylono punkt 1 sentencji decyzji organu I instancji i orzeczono co do istoty sprawy, Lubelski Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Lublinie wskazał, że WSA w Lublinie w wyroku z dnia 7 marca 2023r., sygn. akt II SA/Lu 516/22, za usprawiedliwione uznał wątpliwości organu co do przestrzegania przez Spółkę przepisów prawa paszowego, których celem jest bezpieczeństwo pasz, a w konsekwencji także bezpieczeństwo żywności, przy czym zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 767/2009 - "Pasze mogą być wprowadzane na rynek i stosowane wyłącznie w przypadku, gdy są bezpieczne oraz nie wywierają bezpośredniego negatywnego wpływu na środowisko i dobrostan zwierząt".
Organ, odwołując się do przepisów prawa unijnego, wyjaśnił, że dodatek paszowy może być wprowadzony do obrotu, przetwarzany lub stosowany tylko, jeżeli:
a) jest on objęty zezwoleniem wydanym zgodnie z niniejszym rozporządzeniem,
b) spełnione są warunki stosowania określone w niniejszym rozporządzeniu, włącznie z ogólnymi warunkami określonymi w załączniku IV, chyba że w zezwoleniu postanowiono inaczej, oraz w zezwoleniu dla substancji; oraz
c) spełnione są warunki etykietowania wymienione w niniejszym rozporządzeniu (cytat art. 3 ust 1 rozporządzenia 1831/2003).
Zbiór, wykaz autoryzowanych dla poszczególnych gatunków zwierząt dodatków paszowych znajduje się na stronie internetowej Komisji Europejskiej pod adresem https://ec.europa.eu/food/safety/animal-feed/feed-additives_en. Rejestr ma charakter ogólnodostępny i obejmuje szczegółowe dane dodatków, zatem możliwa jest ich weryfikacja na podstawie ww. rejestru. W produkcji pasz można stosować tylko dodatki paszowe posiadające ważną autoryzację, co zawarte jest pod wyżej wymienionym linkiem. Stanowi to wypełnienie artykułu 17 Rozporządzenia 1831/2003 (1. Komisja ustanawia i prowadzi wspólnotowy rejestr dodatków paszowych. 2. Rejestr jest ogólnodostępny).
Natomiast zbiór, wykaz materiałów paszowych dopuszczonych do obrotu na terenie Unii Europejskiej zawarty jest w rozporządzeniu (WE) nr 68/2013 stanowiącym katalog materiałów paszowych. Zgodnie z art. 24 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 767/2009 stosowanie katalogu materiałów paszowych przez podmioty działające na rynku pasz jest dobrowolne. Dobrowolność ta jednak odnosi się do etykietowania pasz, nie zaś do ich stosowania. Bowiem jak wynika z art. 24 ust. 1 ww. rozporządzenia wspólnotowy katalog materiałów paszowych jest narzędziem usprawniającym etykietowanie materiałów paszowych i mieszanek paszowych.
Jak zauważył organ istnieje jeszcze – przywoływana przez skarżącego - strona internetowa pod adresem www.feedmaterialsregister.
Jak wskazał organ strona internetowa pod adresem www.feedmaterialsregister została utworzona aby wypełnić dyspozycję art. 24 ust. 6 rozporządzenia (WE) 767/2009 mówiącą o tym ze osoba po raz pierwszy wprowadzająca na rynek materiał paszowy niewymieniony w katalogu (w rozporządzeniu (WE) nr 68/2013) natychmiast powiadamia o tym przedstawicieli europejskich sektorów przedsiębiorstw paszowych. Strona wwwfeedmaterialsregrster nie jest narzędziem służącym do legalizowania surowców które materiałami paszowymi nie są. Www.feedmaterialsregister jest tylko źródłem wiedzy, sposobem informowana branży paszowej o wprowadzeniu na rynek nowego materiału paszowego, który spełnia definicje 3 ust. 2 pkt g) rozporządzenia (WE) 767/2009). Sam wpis do www.feedmaterialsregister nie oznacza ze każdy umieszczony tam produkt może być dowolnie stosowany, dlatego że www.feedmaterialsregister nie służy "legalizacji" nieautoryzowanych dodatków paszowych czy mieszanek paszowych. Www.feedmaterialsregister jest administrowany przez organizacje branżowe nie zaś przez Komisje Europejską. Nie ma też potwierdzenia do zdania strony zawartego w odwołaniu "wszelkie ujęte w Feed Materials Register surowce stanowią materiały paszowe", dlatego, że wpisów do www.feedmaterialsregister dokonują zakłady branżowe i wpisy tam zawarte, zwłaszcza te od 2019 r. które nie zostały zweryfikowane przez Komisję Europejską nie znajdują odzwierciedlenia w treści rozporządzenia (WE) nr 68/2013 czyli katalogu materiałów paszowych.
Organ podkreślił także, że Sąd w wyroku z dnia 7 marca 2023 r. wskazał, że Spółka nie zapewnia dostatecznie bezpieczeństwa swoich produktów przez to, że wprowadza je do FMR.
Organ wskazał, że zgodnie z rozporządzeniem (WE) 183/2005, zał. II Produkcja, pkt 8 "etykiety produktów powinny jednoznacznie wskazywać, czy produkty te są przeznaczone na pasze czy na inne cele. Jeśli podmiot oświadcza, że określona partia produktu nie jest przeznaczona na pasze, podmiot działający na dalszym etapie łańcucha nie może zmienić później tego oświadczenia. W produkcji pasz wykorzystuje się materiały paszowe i dodatki paszowe. Nie występują w przepisach prawa określenia surowce w gatunku spożywczym i farmaceutycznym Można ewentualnie zakwalifikować surowce w gatunku tzw. spożywczym czy farmaceutycznym jako dodatki paszowe, przy czym aby dodatek paszowy mógł być wprowadzony do obrotu, przetwarzany lub stosowany musi spełnić wymogi wskazane w porządzeniu (WE) 1831/2003.
W ocenie organu nie ma możliwości stosowania w produkcji pasz surowców innych niż te wymienione w katalogu materiałów paszowych, innych niż te wymienione w rejestrze dodatkowych paszowych, surowców sprowadzanych z krajów trzecich bez weterynaryjnej kontroli granicznej. Żadne inne substancje, które zostaną przez producenta oznakowane jako farmaceutyczne czy spożywcze, a nie występują w ww. katalogu materiałów paszowych lub rejestrze dodatków paszowych lub nie przeszły weterynaryjnej kontroli graficznej nie mogą trafie do produkcji pasz, bez względu na to jak wysokiej jakości one są.
Ustawodawca unijny po to stworzył katalog materiałów paszowych (rozporządzenie Komisji UE 68/2013) i rejestr dodatków paszowych (link https:/ /ec.europa.eu/foodZfood-feed-portal/screen/feed-additives/seareh), aby podmioty działające na rynku pasz miały podstawę do produkcji bezpiecznych pasz (w połączeniu z prowadzeniem badań laboratoryjnych tych pasz). Oczywiście ustawodawca nie zamknął drogi do poszerzania tego katalogu i rejestru, ale nie może odbywać się to "na skróty" przez FMR.
Organ zauważył także, że nie wszystkie preparaty dopuszczone do stosowania dla ludzi mogą być tak samo bezpieczne w żywieniu zwierząt.
Dodatkowo organ przypomniał, że wytwórnia P. Sp. z o.o. nie wykonuje własnych badań składu jakościowego kupowanych surowców.
Jak podkreślił organ głównym celem przytoczonych w tym miejscu przepisów prawa jest zapewnienie wysokiego poziomu ochrony konsumentów, w tym przypadku zwierząt w zakresie bezpieczeństwa pasz, przy uwzględnieniu zapewnienia bezpieczeństwa pasz na całej długości łańcucha żywieniowego, począwszy od pierwotnej produkcji pasz, aż do żywienia zwierząt przeznaczonych do produkcji żywności włącznie, a zasadnicza odpowiedzialność za bezpieczeństwo pasz spoczywa na przedsiębiorstwie paszowym (pkt 6 preambuły do rozporządzenia (WE) 183/2005). Pasze mają być bezpieczne, a warunek ten będzie spełniony jeśli będą produkowane z materiałów paszowych wymienionych w rozporządzeniu Komisji (UE) 68/2013, z dodatków paszowych wymienionych w rejestrze pod linkiem https://ec.europa.eu/food/food-feed-portal/screen/feed-additives/search, substancji prowadzanych z krajów trzecich, które przeszły weterynaryjną kontrolę graniczną oraz kiedy będą wykonywane badania laboratoryjne pasz wyprodukowanych z ww. surowców.
Organ ponownie odwołał się do wyroku WSA w Lublinie z dnia 7 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 516/22, w którym wskazano, że zagwarantowanie bezpieczeństwa pasz wymaga także prowadzenia przez przedsiębiorstwo paszowe własnych badań laboratoryjnych i ich dokumentowania, a Spółka P. jest przedsiębiorstwem paszowym zajmującym się produkcja gotowej paszy dla zwierząt gospodarskich (działalność przeważająca) i produkcja gotowej karmy dla zwierząt domowych (wynika to z KRS na dzień 17 lutego 2023 r.), a wiec spoczywa na niej obowiązek przeprowadzenia badan i dokumentowania ich próbek.
Lubelski Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Lublinie zauważył, że M. P. pełni funkcje prezesa zarządu spółki P. sp. z o.o. oraz prowadzi obrót pasz bez magazynowania P. M. P.. Są to dwie rożne działalności, do których jest uprawniony. Obowiązek z art. 23 rozporządzenia WE 183/2005 musi być wypełniany w ramach działalności obrót pasz, która zajmuje się podmiot P. M. P. jak i każdy innym podmiot prowadzący taka działalność. Z protokołu kontroli nr Bżp.411.1.4.2021 dotyczącego działalności obrotowej, doliczonego do akt sprawy wynika, ze podmiot sprowadza z Chin surowce tzw. spożywcze i farmaceutyczne, które strona w odwołaniu określa jako surowce w wyższym gatunku niż paszowy, w związku z czym podmiot wymogu z art. 23 rozporządzenia WE 183/2005 nie spełnia (aczkolwiek działalność obrotowa nie jest przedmiotem niniejszej decyzji). Natomiast wymóg zapisany w art. 5 ust. 6 rozporządzenia WE 183/2005 ma obowiązek realizować zarówno wytwórnia pasz jak i obrót pasz bez magazynowania, bo są to podmioty działające na ryku pasz, czyli musza zaopatrywać się w pasze pochodzące wyłącznie z zakładów zarejestrowanych / zatwierdzonych zgodnie z rozporządzeniem WE 183/2005. Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 22 lipca 2006 r. o paszach, pod pojęciem paszy należy rozumieć pasze w rozumieniu art. 3 ust. 4 rozporządzenia 178/2002, a więc substancje lub produkty, w tym dodatki, przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do karmienia zwierząt. W pkt 3 preambuły rozporządzenia (WE) 767/2009, do której odsyła ustawa o paszach m.in. w zakresie definicji materiału paszowego, mieszanki paszowej, mieszanki paszowej pełnoporcjowej i uzupełniającej - wskazano, że pasze mogą występować w formie materiałów paszowych, mieszanek paszowych, dodatków paszowych, premiksów lub pasz leczniczych. Zasady wprowadzania na rynek dodatków paszowych zostały wyszczególnione w rozporządzeniu (WE) 1831/2003 w sprawie dodatków stosowanych w żywieniu zwierząt. Stosownie do powołanych regulacji, wbrew twierdzeniom strony, zaopatrywanie się w pasze, jest pojęciem szerokim i obejmuje również i inne surowce wymienione w tym przepisie, w tym dodatki paszowe. Natomiast dodatki w gatunku wyższym niż paszowy (substancje spożywcze, farmaceutyczne), jest to pojęcie używane przez stronę, które nie występuje w przepisach regulujących formę, w której mogą występować pasze. Strona wskazuje, iż inne surowce (należy domyślać się, iż chodzi o gatunki spożywcze i farmaceutyczne), które strona nabywa nie muszą pochodzić z zakładów zarejestrowanych zgodnie z rozporządzeniem (WE) 183/2005. Organ nie widzi błędu w takim stanowisku strony, jednakże zdecydowanie podkreśla, iż te produkty nie są przeznaczone do karmienia zwierząt, nie są paszą, a zatem nie można ich wykorzystywać w produkcji, którą prowadzi Strona i która pozostaje pod nadzorem Inspekcji Weterynaryjnej. Jak wskazał WSA w Lublinie w pisemnych motywach orzeczenia, w konsekwencji ograniczonych obowiązków takiego podmiotu (M. P.) spełnienie formalnego obowiązku z art. 5 ust. 6 rozporządzenia 183/2005, polegające na nabywaniu półproduktów, przeznaczanych następnie na mieszanki paszowe uzupełniające od M. P., który oczywiście jest odrębnym podmiotem prawa od Spółki, nie wystarcza do przyjęcia, ze Spółka gwarantuje bezpieczeństwo swoich produktów, skoro wytwarza je z wykorzystaniem produktów chińskich wprowadzonych na obszar UE z pominięciem procedur z art. 23 rozporządzenia 183/2005 i art. 36 i art. 46 ust. 1 ustawy o paszach. Ponadto, jak podkreślił WSA w Lublinie, ciężar odpowiedzialności za jakość i bezpieczeństwo pasz wytwarzanych prze Spółkę z wykorzystaniem produktów importowanych przez M. P. i wprowadzanych na rynek - spoczywa na spółce.
Organ zauważył, że Na wymóg zapewnienia możliwości śledzenia (monitorowania) pochodzenia każdego produktu wykorzystywanego w produkcji pasz na całej długości łańcucha żywnościowego, a więc zgodnie z podejściem "od pola do stołu" - art. 18 rozporządzenia nr 178/2002 wskazywał WSA w wyroku z dnia 7 marca 2023 r.
Akt prawny zawarty w Załączniku II, prowadzenie dokumentacji, pkt 1 oraz pkt 2 lit b) iv) rozporządzenia (WE) 183/2005: pkt 1 stanowi, że "wszystkie podmioty działające na rynku pasz, w tym także te, których działalność polega wyłącznie na handlu i które nie magazynują produktów w swoich pomieszczeniach, prowadzą rejestry zawierające odpowiednie dane dotyczące zakupu, produkcji i sprzedaży, umożliwiane skuteczne siedzenie produktów od ich odbioru do dostawy, włączając w to eksport do miejsca ostatecznego przeznaczenia." Przepisy te mają obowiązek stosować wszystkie podmioty działające na rynku pasz, a zatem obrót pasz bez magazynowania P. M. P. i wytwórnia pasz P. Sp. z o.o. Ponadto z powyższym przepisem łączy sie kolejny obowiązek a mianowicie zagwarantowania możliwości śledzenia tzw. "traceability" zarówno elementów potrzebnych do wytworzenia produktu (od surowców po opakowanie), przez etap wytwarzania na procesie dystrybucji skończywszy. Obrót pasz bez magazynowania P. M. P. sprowadzający z Chin surowce od Podmiotów, które nie produkują pasz i przekazujący je do wytwórni pasz P. Sp. z o.o. jest punktem na ścieżce "traceability" tej wytwórni. Z tego powodu można stwierdzić że wytwórnia nie gwarantuje identyfikowalności swoich produktów, a "traceability" nie jest zachowane. Możliwość śledzenia drogi pasz i ich składników na wszystkich etapach łańcucha żywieniowego stanowi zasadniczy element procesu zapewniania bezpieczeństwa pasz. Strona nabywa surowce w wyższym tzw. gatunku spożywczym i farmaceutycznym i jak pisze w odwołaniu "od podmiotów, które nie produkują pasz" w związku z czym nie muszą spełniać wymagań art. 35, art. 36-41, art. 46-47 ustawy o paszach.
Zdaniem organu strona błędnie powołując się na zależności pomiędzy pojęciem żywności, a pojęciem paszy zakłada, że każda żywność może być paszą, co w świetnie obowiązujących przepisów nie jest prawdą. Skarżący w odwołaniu podnosi również aspekt "wycofanych środków spożywczych "wg definicji z rozporządzenia Komisji (UE) nr 68/2013: "oznaczają środki spożywcze inne niż odpady gastronomiczne, które zostały wyprodukowane zgodnie z unijnym prawem żywnościowym z przeznaczeniem do spożycia przez ludzi, ale które nie są już przeznaczone do spożycia przez ludzi ze względów praktycznych lub logistycznych albo z powodu problemów spowodowanych błędami podczas wytwarzania, pakowania, lub innymi, i które nie stwarzają żadnego ryzyka dla zdrowia w przypadku stosowania jako pasza(...)". Jednakże wyższe definicje środka spożywczego i wycofanego środka spożywczego nie dotyczą działalności, którą prowadzi strona. Skarżący posiada zarejestrowaną działalność wytwórczą pasz, ale nie wytwarza ich z wycofanych środków spożywczych. Wycofane środki spożywcze to jest np. pieczywo nie spełniające jakości handlowej, które piekarnia przekazuje rolnikom do żywienia drobiu. Potwierdzeniem powyższego jest stanowisko WSA w Lublinie zawarte w uzasadnieniu wyroku, a mianowicie to, że niektóre środki spożywcze mogą być wykorzystywane do żywienia zwierząt nie oznacza, że mogą być dowolnie przeznaczane na pasze.
Jak wskazał organ firma P. sp. z o.o. wykorzystując do produkcji surowce tzw. spożywcze i farmaceutyczne sprowadzane z krajów trzecich, poza weterynaryjną kontrola graniczna i nieweryfikowane we właścicielskich badaniach laboratoryjnych nie jest w stanie zagwarantować jakości wytwarzanych pasz, a tym samym również ich bezpieczeństwa. Jak wskazał WSA w Lublinie w pisemnych motywach wyroku, spółka w ramach swojej dzielności wykorzystuje do wytworzenia nowego produktu – produktów chińskich, podczas gdy producenci z Chin (co zostało powyżej wskazane) nie spełniają wymagań określonych w art. 23 ust 1 pkt a-c rozporządzenia 183/2005 i art. 36 ustawy o paszach, ponadto nabywane przez stronę produkty nie przechodzą weterynaryjnej kontroli granicznej, ponieważ weszły na obszar UE jako spodki spożywcze i farmaceutyczne,. Jednocześnie spółka nie przeprowadza własnych badań laboratoryjnych, ani nie dysponuje dostatecznymi dokumentami potwierdzającymi ze nabywane produkty spełniają wymagania dla pasz, również etykiety tych produktów nie zawierają wymaganych danych. Dodatkowo, potwierdzeniem braku kontroli właścicielskiej nad wytwarzaniem jakością i bezpieczeństwem produktów są wyprodukowane drodze selenowe, nr [...], [...], 32 opakowania po 250 g z zawartością selenu przekraczającą 100-krotną odpowiednią ustaloną ich zawartość w mieszance paszowej pełnoporcjowej zgodnie z art. 8 ust. 1 rozporządzenia 767/2009. Gdyby nie kontrola inspektora weterynaryjnego w podmiocie wszystkie wyprodukowane drożdże trafiłyby na rynek i mogłyby doprowadzić do zatrucia i śmierci niejedno zwierzę. O toksycznym działaniu selenu wspomniane było wcześniej w treści niniejszej decyzji. Konsumenci czyli właściciele psów i kotów nie są świadomi zagrożenia jakie niosą produkty sprzedawane w kapsułkach przez stronę pod nazwa pasz. Podmiot P. sp. z o.o. posiada uprawnienia do wytwarzana pasz, nie posiada natomiast uprawnień do produkcji leków czy suplementów diety. Tym samym jest zobowiązany do przestrzegania prawa w zakresie pasz. Inspekcja Weterynaryjna natomiast sprawując nadzór nad wytwarzaniem pasz jest odpowiedzialny za weryfikowanie produkcji i uniemożliwianie wprowadzania na rynek produktów nieokreślonego składu i pochodzenia.
Reasumując Lubelski Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Lublinie jeszcze raz podkreślił, że strona jako podmiot działający na rynku paszowym jest zobowiązana do stosowania i przetwarzanie w ramach działalności wytworni surowców w gatunku paszowym z oznakowaniem na etykiecie jednoznacznie wskazującym, ze produkty te są przeznaczone na pasze. Dozwolone jest stosowanie w produkcji pasz jedynie materiałów paszowych wymienianych w rozporządzeniu Komisji UE 68/2013, dodatków paszowych wymiennych w rejestrze pod linkiem /ec.europą.en/food/food-feed-portal/screen/feed-aditives/search, substancji sprowadzanych z krajów trzecich, które przeszły weterynaryjna kontrole graniczną. A zatem, wbrew twierdzeniom strony, substancje w gatunku spożywczym i farmaceutycznym nie staną się automatycznie pasza poprzez wpisanie ich do Feed Materials Register, gdyż już nawet z samych informacji zawartych na stornie dotyczącej ww. rejestru obecność produktu w rejestrze materiałów paszowych nie może być uważana za zapewnienie jego statusu materiału paszowego. Jak wskazał WSA w pisemnych motywach, iż sam fakt wprowadzania przez spółkę do rejestru FMFR nowych mieszanek paszowych z wykorzystaniem niezbadanych we własnym zakresie i nieudokumentowanych dostatecznie co do pochodzenia, sposobu wytwarzania i składu produktów chińskich w jakości spożywczej, nie gwarantuje wystarczająco, ze są one bezpieczne.
Jak wskazał organ pasze musza być bezpieczne w rozumieniu przywołanych powyżej przepisów, nie mogą zagrażać zdrowiu zwierząt, musza być wytwarzane i wprowadzane na rynek z zachowaniem procedur przewidzianych w omawianych przepisach, maja gwarantować odpowiednia jakość, a także bezpieczeństwo. Jeszcze raz wymaga stwierdzenia, iż działanie strony nie gwarantuje bezpieczeństwa i jakości pasz wprowadzanych do obrotu, z tych tez względów organ nałożył na stronę określone obowiązki zgodnie z art. 138 ust. 1 i 2 rozporządzenia 2017/625, tj. zakazał stosowania przetwarzania w ramach działalności wytworni pasz materiałów paszowych innych niż te wymienione w rozporządzeniu Komisji UE nr 68/2013 z dnia 16 stycznia 2013 r. w sprawie katalogu materiałów paszowych, zakazał stosowania i przetwarzania w ramach działalności wytworni pasz dodatków paszowych innych niż te wymienione w EU Register Feed Additivies tj. rejestrze dodatków paszowych zlokalizowanych na stronie internetowej Komisji europejskiej pod adresem /ec.europą.en/food/food-feed-portal/screen/feed-aditives/search, zakazał stosowania i przetwarzania w ramach działalności wytworni pasz surowców (materiałów paszowych, dodatków paszowych, mieszanek paszowych) pochodzących z państw trzech, które nie przeszły weterynaryjnej kontroli granicznej stosownie do art. 46 ust. 1 ustawy o paszach.
W ocenie organu są to właściwe środki, które pozwolą podjąć działania naprawcze i zapobiegną dalszym przypadkom występowania niezgodności. Przy podjęciu decyzji co do zastosowania ww. środków organ uwzględnił rodzaj niezgodności i historie podmiotu w zakresie zgodności. Organ wziął pod uwagę, iż skala naruszeń ww. przepisów jest bardzo duża, jest to proceder stały, a na skutek tych naruszeń strona nie gwarantuje, iż naruszenia przepisów doprowadziły do realnego zagrożenia bezpieczeństwa pasz, gdyż strona posiadała mieszanki paszowe – drożdże selenowe – o niedopuszczalnym składzie, szkodliwym dla zwierząt. Ponadto, ujawnienie szkodliwych mieszanek nastąpiło dopiero w wyniku kontroli inspektorów PIW w Lublinie, a nie poprzez działanie prewencyjne samej strony (np. badania właścicielskie, których strona nie robi).
Decyzja Lubelskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Lublinie została zaskarżona przez P. spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.
Decyzję zaskarżono w części, tj. w zakresie dotyczącym treści oznaczonej za pomocą "kropki pierwszej" i jej punktów 1-3 decyzji, zarzucając jej:
1) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:
a) art. 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 153 p.p.s.a, poprzez ponowne wydanie przez Organ decyzji w przedmiocie rozstrzygniętym już wcześniej prawomocnym Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 07 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 516/22 wydanym w sprawie ze skargi wniesionej przez Skarżącą na decyzję Organu o tożsamym przedmiocie sporu (tj. decyzję z dnia 06 maja 2022 r., znak sprawy: WLW.l 10.1.2022 poprzedzającą Decyzję z dnia 04 października 2023 r., znak sprawy: WLW.l 10.1.2022(8)) z pominięciem oceny prawnej dokonanej przez ww. Sąd. Organ, ponadto wydając mniejszą Decyzję, objął swoim rozstrzygnięciem wykładnię przepisów prawa w sposób zupełnie sprzeczny z dokonaną przez Sąd prawomocną wykładnią, bezwzględnie pomijając jego stanowisko i dokonane ustalenia podczas postępowania sądowego;
b) art. 107 §1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a.") w zw. z art. 6 k.p.a. oraz art. 11 §1 k.p.a., poprzez brak powołania podstawy prawnej w sentencji rozstrzygnięcia zaskarżonej Decyzji, ujętego w "kropce pierwszej" pkt 1 i pkt 2, tj. poprzez brak wskazania konkretnych przepisów prawa, którym rzekomo Skarżąca uchybiła, a na których to Organ opiera swoje rozstrzygnięcie w ww. punktach Decyzji. Brak wskazania podstawy prawnej uchybia zasadzie praworządności działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, co doprowadza do braku możliwości Skarżącej do zweryfikowania poprawności wyjaśnienia i zasadności przesłanek, którymi Organ kierował się przy załatwieniu sprawy;
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) w zakresie treści Decyzji ujętej w "kropce pierwszej" pkt 1. - naruszenie art. 24 ust. 1, art. 24 ust. 6, art. 24 ust. 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 767/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. w sprawie wprowadzania na rynek i stosowania pasz, zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1831/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady i uchylające dyrektywę Rady 79/373/EWG, dyrektywę Komisji 80/51 l/EWG, dyrektywy Rady 82/47l/EWG, 83/228/EWG, 93/74/EWG, 93/113/WE i 96/25/WE oraz decyzję Komisji 2004/217/WE (Dz.U.UE.L.2009.229.1, zwanego dalej "rozporządzeniem 767/2009" - poprzez ich błędną wykładnię polegającą na tym, że Organ błędnie utożsamia zawartość katalogu materiałów paszowych, o którym mowa w ust. 1 niniejszego przepisu, z możliwością wykorzystywania do produkcji pasz jedynie materiałów paszowych, które w tym katalogu zostały ujęte, przy czym w rzeczywistości i dosłownie jak stanowi art. 24 ust. 5 ww. rozporządzenia stosowanie przedmiotowego katalogu materiałów paszowych jest dobrowolne, a dyspozycja ust. 6 tego przepisu zezwala na wykorzystywania do produkcji pasz także innych materiałów paszowych (tj. innych niż te ujęte w katalogu materiałów paszowych, o którym mowa w ust. 1);
b) w zakresie treści Decyzji ujętej w "kropce pierwszej" pkt 2. - naruszenie art. 9 ust. 8 zw. z art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1831/2003 Parlamentu Europejskiego Rady z dnia 22 września 2003 r. w sprawie dodatków stosowanych w żywieniu zwierząt (Dz.U.UE.L.2003.268.29, zwanego dalej "rozporządzeniem 1831/2003"), poprzez błędne jego zastosowanie polegające na uznaniu przez Organ, że Skarżąca stosuje w swojej działalności dodatki paszowe inne niż wymienione we wspólnotowym rejestrze dodatków paszowych zlokalizowanym na stronie internetowej Komisji Europejskiej pod adresem https://ec.europa.eu/food/food-feed-portal/screen/feed-additives/search, przy czym takie działania po stronie Skarżącej nie mają miejsca, co prowadzić do błędnego przekonania, że Skarżąca nie stosuje się do postanowień rozporządzenia 1831/2003;
c) w zakresie treści Decyzji ujętej w "kropce pierwszej" pkt 3. - naruszenie art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 22 lipca 2006 r. o paszach (Dz. U. z 2023 r., poz. 1149, zwanej dalej "ustawą o paszach"), przez błędną jego wykładnię polegającą na przypisaniu przez Organ temu przepisowi znaczenia polegającego na tym, że wszelkie surowce wykorzystywane do produkcji pasz (a więc nie tylko materiały paszowe, dodatki paszowe, mieszanki paszowe, ale też inne, jak np. surowce spożywcze) winny podlegać kontroli urzędowej przeprowadzanej przez granicznego lekarza weterynarii w związku z ich wprowadzaniem na obszar celny Unii Europejskiej, przy czym przepis ten ww. kontrolę urzędniczą ogranicza wyłącznie do pasz i pasz leczniczych;
d) w zakresie treści Decyzji ujętej w "kropce pierwszej" pkt 3. - naruszenie art. 46 ust. 1 ustawy o paszach, przez błędne jego zastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, polegające na uznaniu przez Organ, że Skarżąca jest odpowiedzialna za wprowadzanie na obszar celny Unii Europejskiej pasz bez kontroli granicznej przeprowadzanej przez granicznego lekarza weterynarii, zgodnie z zasadami określonymi w rozdziale V rozporządzenia nr 882/2004 oraz ww. ustawą, przy czym Skarżąca nie dokonuje importu pasz na obszar celny Unii Europejskiej, albowiem zaopatruje się w pasze wyłącznie od zakładów zarejestrowanych oraz/lub zatwierdzonych zgodnie z rozporządzeniem 183/2005, po których to stronie pozostaje wprowadzenie paszy na obszar celny Unii Europejskiej zgodnie z dyspozycją niniejszego przepisu.
e) naruszenie art. 5 ust. 6 rozporządzenia (WE) nr 183/2005 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 stycznia 2005 r. ustanawiającego wymagania dotyczące higieny pasz (Dz.U.UE.L.2005.35.1, zwanego dalej "rozporządzeniem 183/2005"), przez błędne jego zastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego - co wskazuje Organ w uzasadnieniu Decyzji, początek ostatni akapit str. 22 Decyzji - polegające na uznaniu, że Skarżąca zaopatruje się w pasze lub stosuje pasze pochodzące od innych podmiotów niż wyłącznie z zakładów zarejestrowanych oraz/lub zatwierdzonych zgodnie z niniejszym rozporządzeniem, podczas gdy Skarżąca zaopatruje się w pasze wyłącznie od takich właśnie podmiotów, w tym od podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, który zajmuje się obrotem pasz bez ich magazynowania, posiadającego numer weterynaryjny, tj. podlegającego pod nadzór Inspekcji Weterynaryjnej.
Wskazując na takie zarzuty w skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dot. "kropki pierwszej" i jej punktów od 1 do 3.
W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia, jego zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie postanowienia następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
Skarga w sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygające w sprawie organ nie naruszył także przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie organ administracji nie naruszył reguł wynikających z przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeks postępowania administracyjnego. Organ zebrał i rozważył wyczerpująco materiał dowodowy konieczny do rozstrzygnięcia sprawy. W takim też zakresie ustalił stan faktyczny i wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy.
Organ nie naruszył dyspozycji art. 6 k.p.a. Zasada legalizmu (praworządności) oznacza, że organ musi działać na podstawie i w granicach prawa. W sprawie, z wyjątkiem o którym mowa poniżej, organ działał na podstawie przepisów obowiązującego prawa.
Nie ma podstaw do podzielenia zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszystkie elementy wymagane powyższym przepisem, co umożliwia przeprowadzenie kontroli sądowej wydanego przez organ rozstrzygnięcia. W motywach zaskarżonej decyzji organ odwoławczy rzeczowo i z poszanowaniem reguł określonych w art. 107 § 3 k.p.a. wyjaśnił przesłanki natury faktycznej i prawnej podjętego rozstrzygnięcia.
Wniesioną skargą zaskarżono decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Lublinie w części, tj. w zakresie dotyczącym treści oznaczonej za pomocą "kropki pierwszej" i jej punktów 1-3 decyzji.
Decyzję zaskarżono zatem w części, w jakiej organ odwoławczy uchylił pkt I decyzji organu I instancji i orzekł merytorycznie co do istoty sprawy.
Zaskarżonym rozstrzygnięciem Lubelski Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Lublinie:
1. zakazał stosowania i przetwarzania w ramach działalności wytwórni pasz materiałów paszowych innych niż te wymienione w rozporządzeniu Komisji (UE) nr 68/20139 z dnia 16 stycznia 2013 r. w sprawie katalogu materiałów paszowych,
2. zakazał stosowania i przetwarzania w ramach działalności wytwórni pasz dodatków paszowych innych niż te wymienione w EU Register Feed Additives tj. rejestrze dodatków paszowych zlokalizowanym na stronie internetowej Komisji Europejskiej pod adresem https://ec.europa.eu/food/food-feed-portal/screen/feed-additives/search,
3. zakazał stosowania i przetwarzania w ramach działalności wytwórni pasz surowców (materiałów paszowych, dodatków paszowych, mieszanek paszowych) pochodzących z państw trzecich, które nie przeszły weterynaryjnej kontroli granicznej stosownie do art. 46 ust 1 ustawy o paszach.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 22 lipca 2006 r. o paszach (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1149 ze zm. - dalej jako: "ustawa o paszach" lub "u.p.") oraz przywoływane przez organ przepisy unijne.
Jak wskazał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przy poprzednim rozpoznaniu sprawy stosownie do art. 7 u.p. powiatowy lekarz weterynarii jest na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej właściwym organem w rozumieniu rozporządzenia nr 2017/625, rozporządzenia nr 183/2005, rozporządzenia nr 999/2001, rozporządzenia nr 767/2009 oraz przepisów wydanych w trybie tych rozporządzeń. W zakresie zadań określonych w przepisach tych rozporządzeń wydaje decyzje administracyjne i wykonuje inne czynności związane m.in. z urzędową kontrolą pasz i innymi zadaniami określonymi w rozporządzeniu nr 2017/625 oraz w przepisach wydanych w trybie rozporządzenia 2017/625, w tym stosowaniem środków, o których mowa w art. 138 rozporządzenia 2017/625. Decyzje administracyjne w tym zakresie wydaje się z urzędu.
Zgodnie natomiast z art. 138 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 2017/625 - w przypadku stwierdzenia niezgodności właściwe organy:
a) przeprowadzają wszelkie działania konieczne, aby określić przyczynę i zakres niezgodności oraz aby ustalić obowiązki podmiotu; oraz
b) wprowadzają właściwe środki, aby zapewnić podjęcie przez dany podmiot działań naprawczych oraz zapobieżenie dalszym przypadkom występowania niezgodności.
Przy podejmowaniu decyzji dotyczącej tego, jakie środki należy zastosować, właściwe organy uwzględniają rodzaj niezgodności i historię podmiotu w zakresie zgodności. Organy podejmują wszelkie środki, jakie uznają za odpowiednie, by zapewnić zgodność z przepisami, o których mowa w art. 1 ust. 2, a więc z przepisami przyjętymi na szczeblu Unii lub przez państwa członkowskie w celu stosowania prawodawstwa Unii m.in. w obszarze (c) pasz i bezpieczeństwa pasz na każdym etapie produkcji, przetwarzania i dystrybucji pasz oraz stosowania pasz, w tym z przepisami mającymi na celu zapewnienie uczciwych praktyk handlowych oraz ochronę zdrowia i interesów konsumentów oraz zapewnienie im prawa do informacji. Stosownie do art. 138 rozporządzenia nr 2017/625 – organ może nałożyć na podmiot takie obowiązki, by usunąć niezgodności z tym prawem, m.in. może ograniczyć lub zakazać wprowadzania do obrotu, przemieszczania, wprowadzania na terytorium Unii lub wywozu zwierząt i towarów; nakazać podmiotowi zwiększenia częstotliwości własnych kontroli; nakazać, aby określone elementy działalności danego podmiotu podlegały częstszym lub systematycznym kontrolom urzędowym; nakazać wycofanie z obrotu, usunięcie i zniszczenie towarów, czy - w stosownych przypadkach - na wykorzystanie towarów do celów innych niż te, do których towary były pierwotnie przeznaczone.
Decyzja wydawana przez organ inspekcji weterynaryjnej w trybie art. 138 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 2017/625 stanowi reakcję na stwierdzone przez organ niezgodności i ma na celu zapewnienie podjęcia przez dany podmiot działań naprawczych oraz zapobieżenie dalszym przypadkom występowania niezgodności, jak też zapewnienie zgodności z przepisami, o których mowa w art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2017/625.
Przy podejmowaniu decyzji dotyczącej tego, jakie środki należy zastosować, organy muszą uwzględnić przede wszystkim rodzaj zaistniałej niezgodności.
To zatem rodzaj stwierdzonej niezgodności determinować powinien rodzaj i zakres sankcji nakładanych na podmiot działań naprawczych.
Oceny prawidłowości decyzji wydawanej w trybie art. 138 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 2017/625 dokonywać należy zawsze z uwzględnieniem niezgodności stwierdzonych w sprawie.
Z ustaleń organu wynikało generalnie, że firma P. sp. z o.o. wykorzystując do produkcji surowce tzw. spożywcze i farmaceutyczne sprowadzane z krajów trzecich, poza weterynaryjną kontrola graniczna i nieweryfikowane we właścicielskich badaniach laboratoryjnych nie jest w stanie zagwarantować jakości wytwarzanych pasz, a tym samym również ich bezpieczeństwa. Spółka w ramach swojej działalności wykorzystuje do wytworzenia nowego produktu – produktów chińskich, podczas gdy producenci z Chin nie spełniają wymagań określonych w art. 23 ust 1 pkt a-c rozporządzenia 183/2005 i art. 36 ustawy o paszach, ponadto nabywane przez stronę produkty nie przechodzą weterynaryjnej kontroli granicznej, ponieważ weszły na obszar UE jako spodki spożywcze i farmaceutyczne. P. Sp. z o.o. nie wykonuje własnych badań składu jakościowego kupowanych surowców. Jednocześnie spółka nie przeprowadza własnych badań laboratoryjnych, a zatem nie może potwierdzi żadnych parametrów świadczących o jakości sprzedawanych pasz, ani nie dysponuje dostatecznymi dokumentami potwierdzającymi że nabywane produkty spełniają wymagania dla pasz, również etykiety tych produktów nie zawierają wymaganych danych. Dodatkowo, potwierdzeniem braku kontroli właścicielskiej nad wytwarzaniem jakością i bezpieczeństwem produktów są wyprodukowane drodze selenowe, nr [...], [...], 32 opakowania po 250 g z zawartością selenu przekraczającą 100-krotną odpowiednią ustaloną ich zawartość w mieszance paszowej pełnoporcjowej zgodnie z art. 8 ust. 1 rozporządzenia 767/2009.
Przypomnieć także należy, że sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych według stanu prawnego i faktycznego z dnia wydania ostatecznej decyzji, co oznacza, że dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji istotny jest stan faktyczny istniejący w dacie jej wydania, a nie stan obecny.
Podstawowe wymogi w zakresie bezpieczeństwa pasz określone zostały w rozporządzeniu (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności.
Z preambuły tego aktu wynika, że konieczne jest przyjęcie środków, których celem jest zagwarantowanie, aby niebezpieczna żywność nie była wprowadzana do obrotu i zagwarantowanie istnienia systemów, które identyfikują i odpowiadają na problemy bezpieczeństwa żywności w celu zapewnienia właściwego funkcjonowania rynków wewnętrznych oraz, aby chronić zdrowie ludzkie. Podobne zagadnienia powinny zostać podniesione w stosunku do pasz.
W celu zapewnienia bezpieczeństwa żywności, konieczne jest uwzględnienie wszystkich aspektów łańcucha produkcji żywności począwszy od produkcji podstawowej i produkcji pasz, aż do sprzedaży lub dostawy żywności do konsumenta, ponieważ każdy element może mieć potencjalny wpływ na bezpieczeństwo żywności.
Art. 15 ust. 1 rozporządzenia wprost zakazuje wprowadzania na rynek oraz podawania zwierzętom hodowlanym paszy, która jest niebezpieczna.
Szczegółowe warunki wprowadzania na rynek i stosowania pasz określone zostały w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 767/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. w sprawie wprowadzania na rynek i stosowania pasz, zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1831/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady i uchylające dyrektywę Rady 79/373/EWG, dyrektywę Komisji 80/511/EWG, dyrektywy Rady 82/471/EWG, 83/228/EWG, 93/74/EWG, 93/113/WE i 96/25/WE oraz decyzję Komisji 2004/217/WE.
Z art. 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 767/2009 wynika, że pasze mogą być wprowadzone na rynek i stosowane wyłącznie w przypadku, gdy pasze:
- są bezpieczne,
- nie wywierają bezpośredniego negatywnego wpływu na środowisko lub dobrostan zwierząt,
- są zdrowe, w niezmienionym stanie, bez zafałszowań, przydatne do określonego celu i o właściwej jakości handlowej,
- są opatrzona etykietą, zapakowana i prezentowana zgodnie z postanowieniami zawartymi w niniejszym rozporządzeniu oraz w innym mającym zastosowanie prawodawstwie wspólnotowym.
Z powyższego unormowania wynika, że podstawowym wymogiem, który musi zostać spełniony przy wprowadzaniu pasz do obrotu jest konieczność zapewnienia bezpieczeństwa pasz.
Podmiot wprowadzający pasze na rynek musi zapewnić ich bezpieczeństwo, w związku z czym oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, w tym także proporcjonalności i adekwatności nałożonych nią obowiązków, dokonywać należy przede wszystkim w kontekście zapewnienia bezpieczeństwa paszy wprowadzonej do obrotu przez skarżącą Spółkę.
Przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji pierwszoplanowe znaczenie ma to, że w sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, który wyrokiem z dnia 7 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 516/22 uchylił wydaną uprzednio decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Lublinie z dnia 6 maja 2022 r., znak: WLW.110.1.2022.
Jest to okoliczność o charakterze podstawowym z tego względu, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Reguła ta ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Stanowisko to również znajduje potwierdzenie w judykaturze. W wyroku z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1104/17 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Przez pojęcie "ocena prawna" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena prawna dotyczyć może również samej wykładni prawa procesowego. Zwrot normatywny "w sprawie" wskazuje natomiast na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej, która dotyczy szeroko rozumianej sprawy administracyjnej, pozostającej w zakresie właściwości organów administracji publicznej.
Pojęcie oceny prawnej dotyczy szeroko pojętej wykładni prawa, która obejmuje różnego rodzaju egzegezy tekstów prawnych, łącznie z regułami walidacyjnymi, reguły wynikania norm prawnych z innych norm prawnych, a także kwestie dotyczące subsumpcji oraz wyboru konsekwencji prawnej faktu uznanego za udowodniony, a nie tylko rezultaty zastosowania tzw. dyrektyw wykładni prawa. Ocena ta może odnosić się zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego, jak również kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji.
Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże ich w sprawie.
Związanie sądu administracyjnego oznacza, że nie może on w przyszłości, orzekając w tej samej sprawie, formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się mu w pełnym zakresie.
Tak więc to ocena prawna i wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 516/22 wyznaczają granice i kryteria według, których oceniać należy także prawidłowość obecnie zaskarżonej decyzji.
W wyroku tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję organu odwoławczego uznając, że zbyt ogólnie sformułowana sentencja zaskarżonej decyzji może budzić uzasadnione problemy z jej wykonaniem.
Jednocześnie jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie za usprawiedliwione uznał wątpliwości organu co do przestrzegania przez Spółkę przepisów prawa paszowego, których celem jest bezpieczeństwo pasz, a w konsekwencji także i bezpieczeństwo żywności.
W tym kontekście oceny prawne dokonane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w sprawie sygn. akt II SA/Lu 516/22 dotyczyły m.in. tego, że:
- wprowadzane do obrotu mogą być tylko dodatki, które uzyskały na to zezwolenie, po przeprowadzeniu odpowiedniej sformalizowanej procedury rejestracyjnej przed Komisją Europejską i które następnie zostały objęte wspólnotowym rejestrem dodatków paszowych, utworzonym przez Komisję zgodnie z art. 17 rozporządzenia 1831/2003,
- spółka P. jest niewątpliwie przedsiębiorstwem paszowym zajmującym się "produkcją gotowej paszy dla zwierząt gospodarskich" (działalność przeważająca) i produkcją gotowej karmy dla zwierząt domowych (wynika to z KRS na dzień 17 lutego 2023r.), a więc spoczywa na niej obowiązek przeprowadzania badań i dokumentowania ich próbek,
- spółka w ramach swojej działalności wykorzystuje do wytworzenia nowego produktu (materiału paszowego, mieszanek paszowych uzupełniających) produkty chińskie wiedząc, że producenci z Chin nie spełniają wymagań określonych w omawianym wyżej art. 23 ust. 1 pkt a-c rozporządzenia nr 183/2005 i art. 36 u.p. (nie posiadają zakładów na obszarze UE, ani przedstawicielstwa, ani nie są objęci odpowiednim wykazem), a nabywane od nich produkty nie podlegały weterynaryjnej kontroli granicznej (art. 46 u.p.), ponieważ weszły na obszar UE jako środki spożywcze czy farmaceutyczne. Jednocześnie Spółka nie przeprowadza własnych badań laboratoryjnych, ani nie dysponuje dostatecznymi dokumentami potwierdzającymi, że nabywane produkty spełniają wymagania dla pasz określone w art. 23 ust. 1 pkt d tego rozporządzenia, również etykiety tych produktów nie zawierają danych wymaganych w powołanych wyżej przepisach. Są bowiem one bardzo lakoniczne,
- podmiot od którego Spółka nabywa sporne chińskie produkty, tj. M. P., jest podmiotem, który zajmuje się wyłącznie handlem i nie magazynuje produktów (kod działalności "Ł"). W związku z tym niektóre jego obowiązki wobec organów nadzoru weterynaryjnego są ograniczone m.in. nie musi prowadzić rejestru, o którym mowa w pkt 2 Załącznika II. rozporządzenia nr 183/2005 ... Podmiot, który działa na rynku paszowym, ale nie magazynuje pasz, nie podlega też inspekcjom weterynaryjnym w zakresie spełnienia wszystkich wymagań określonych w rozporządzeniu nr 183/2005 dotyczących higieny pasz ... W konsekwencji ograniczonych obowiązków takiego podmiotu (M. P.) spełnienie formalnego obowiązku z art. 5 ust. 6 rozporządzenia nr 183/2005, polegające na nabywaniu półproduktów, przeznaczanych następnie na mieszanki paszowe uzupełniające, od M. P., który oczywiście jest odrębnym podmiotem prawa od Spółki, nie wystarcza do przyjęcia, że Spółka gwarantuje bezpieczeństwo swoich produktów, skoro wytwarza je z wykorzystaniem produktów chińskich wprowadzonych na obszar UE z pominięciem procedur z art. 23 rozporządzenia nr 183/2005 i art. 36 u.p. i art. 46 ust. 1 u.p.,
- zdaniem Sądu, Spółka nie zapewnia dostatecznie bezpieczeństwa swoich produktów przez to, że wprowadza je do FMR. Nie jest to bowiem rejestr prowadzony przez Komisję Europejską, jak w przypadku rejestru dodatków paszowych (art. 17 rozporządzenia nr 1831/2003). ani żaden inny system stworzony i wprowadzony przez organy UE ... Jakkolwiek Sąd zgadza się ze Spółką, że katalog ten nie jest zamknięty (zob. np. pkt (28) preambuły rozporządzenia nr 767/2009), a więc producenci mogą wprowadzać nowe pasze stosując przy tym art. 24 ust. 6 tego rozporządzenia nr 767/2009 (...), to jednak w każdym wypadku podmioty wprowadzające nowe pasze (materiały paszowe, mieszanki paszowe) muszą zapewnić - zgodnie z najwyższymi wspólnotowymi standardami – że ich produkty będą bezpieczne. Biorąc pod uwagę procedury, jakie stosuje Spółka, sam fakt wprowadzania przez nią do rejestru FMR nowych mieszanek paszowych z wykorzystaniem niezbadanych we własnym zakresie i nieudokumentowanych dostatecznie co do pochodzenia, sposobu wytwarzania i składu produktów chińskich w jakości spożywczej, nie gwarantuje wystarczająco, że są one bezpieczne,
- gdy chodzi o sporną kwestię dotyczącą dopuszczalnej zmiany przeznaczenia produktów ze spożywczego na paszowe i stosowania pkt 8 Załącznika II rozporządzenia nr 183/2005 – Produkcja, zgodnie z którym "Etykiety produktów powinny jednoznacznie wskazywać, czy produkty te są przeznaczone na paszę, czy na inne cele. Jeśli oświadcza się, że określona partia produktu nie jest przeznaczona na paszę, podmiot działający na dalszym etapie łańcucha nie może zmienić później tego oświadczenia" - należy stwierdzić, że w istocie problem sprowadza się do oceny, czy dopuszczalne jest stosowanie środków spożywczych do wytwarzania pasz (materiałów paszowych). Gdy chodzi o przytoczony wyżej i będący przedmiotem odmiennej interpretacji przez organ i Spółkę przepis, to należy zauważyć, że dotyczy on wyłącznie zastrzeżenia producenta (podmiotu działającego na rynku pasz odpowiedzialnego za etykietowanie) co do wyłączenia wykorzystania pasz (określonej partii) jako środków spożywczych, a nie odwrotnie - środków spożywczych na pasze,
- należy przyznać rację skarżącej, że wiele produktów (substancji) może być wykorzystywanych zarówno do żywienia ludzi, jak i zwierząt ... To, że niektóre środki spożywcze mogą być wykorzystywane do żywienia zwierząt nie oznacza, że mogą być dowolnie przeznaczane na pasze. Pasze muszą być przede wszystkim bezpieczne w rozumieniu powoływanych wyżej przepisów: muszą ze względu na swój skład chemiczny być bezpieczne dla zwierząt, a więc nie mogą zagrażać ich zdrowiu, a także muszą być wytworzone i wprowadzane na rynek z zachowaniem procedur przewidzianych w omawianych przepisach, które ponadto mają gwarantować odpowiednią ich jakość, a w konsekwencji także bezpieczeństwo.
Z mocy art. 153 p.p.s.a. oceny te wiązały także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przy rozpoznaniu niniejszej sprawy, wyznaczając wzorzec kontroli zaskarżonej obecnie decyzji i w znacznym stopniu determinując treść ocen prawnych dokonywanych w sprawie.
Zaskarżonym rozstrzygnięciem Lubelski Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Lublinie:
1. zakazał stosowania i przetwarzania w ramach działalności wytwórni pasz materiałów paszowych innych niż te wymienione w rozporządzeniu Komisji (UE) nr 68/20139 z dnia 16 stycznia 2013 r. w sprawie katalogu materiałów paszowych,
2. zakazał stosowania i przetwarzania w ramach działalności wytwórni pasz dodatków paszowych innych niż te wymienione w EU Register Feed Additives tj. rejestrze dodatków paszowych zlokalizowanym na stronie internetowej Komisji Europejskiej pod adresem https://ec.europa.eu/food/food-feed-portal/screen/feed-additives/search,
3. zakazał stosowania i przetwarzania w ramach działalności wytwórni pasz surowców (materiałów paszowych, dodatków paszowych, mieszanek paszowych) pochodzących z państw trzecich, które nie przeszły weterynaryjnej kontroli granicznej stosownie do art. 46 ust 1 ustawy o paszach.
W pierwszej kolejności odnieść należy się do zakazu sformułowanego w pkt 2 decyzji, jego zastosowanie bowiem – jak się wydaje – budzi wśród organu i strony najmniejsze wątpliwości.
W pkt 2 decyzji organ zakazał spółce stosowania i przetwarzania w ramach działalności wytwórni pasz dodatków paszowych innych niż te wymienione w EU Register Feed Additives tj. rejestrze dodatków paszowych zlokalizowanym na stronie internetowej Komisji Europejskiej pod adresem https://ec.europa.eu/food/food-feed-portal/screen/feed-additives/search.
W ocenie Sądu rozstrzygnięcie takie uznać należy za prawidłowe i zgodne z obowiązującymi przepisami.
Zakaz z pkt 2 decyzji dotyczy stosowania i przetwarzania w ramach działalności wytwórni pasz dodatków paszowych.
Dodatki paszowe stanowią odrębną i specyficzną grupą składników dodawanych do pasz.
Kwestie związane z wprowadzaniem do obrotu, przetwarzaniem lub stosowaniem dodatków paszowych reguluje rozporządzenie (WE) nr 1831/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 września 2003 r. w sprawie dodatków stosowanych w żywieniu zwierząt.
Dodatki paszowe to substancje, drobnoustroje lub preparaty, inne niż materiał paszowy i premiksy, które są celowo dodawane do paszy lub wody w celu pełnienia, w szczególności, jednej lub więcej funkcji wymienionych w art. 5 ust. 3 (art. 2 ust. 2 lit. a) rozporządzenia nr 1831/2003).
Już w preambule rozporządzenia nr 1831/2003 wskazano, że:
- (11) Podstawową zasadą w tej dziedzinie powinna polegać na tym, że tylko dodatki zatwierdzone w ramach procedury przewidzianej w niniejszym rozporządzeniu mogą być wprowadzone do obrotu, stosowane i przetwarzane w żywieniu zwierząt na warunkach określonych w zezwoleniu,
- (22) Należy ustanowić rejestr dopuszczonych dodatków paszowych, zawierający specyficzne informacje dotyczące produktu i metody wykrywania. Dane niebędące poufnymi powinny być podawane do publicznej wiadomości.
Warunki dotyczące wprowadzania do obrotu, przetwarzania lub stosowania dodatków paszowych określone zostały w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 1831/2003, który stanowi, że dodatek paszowy może być wprowadzony do obrotu, przetwarzany lub stosowany tylko, jeżeli:
a) jest on objęty zezwoleniem wydanym zgodnie z niniejszym rozporządzeniem;
b) spełnione są warunki stosowania określone w niniejszym rozporządzeniu, włącznie z ogólnymi warunkami określonymi w załączniku IV, chyba że w zezwoleniu postanowiono inaczej, oraz w zezwoleniu dla substancji; oraz
c) spełnione są warunki etykietowania wymienione w niniejszym rozporządzeniu.
Objęte zezwoleniem Komisji Europejskiej, a więc zatwierdzone w ramach procedury przewidzianej w rozporządzeniu nr 1831/2003, dodatki paszowe są zamieszczane w unijnym rejestrze dodatków paszowych prowadzonym przez Komisję Europejską pod adresem: https://ec.europa.eu/food/safety/animal-feed/feed-additives/eu-register_pl.
Prowadzenia tego rejestru dotyczy art. 17 rozporządzenia nr 1831/2003, który stanowi, że Komisja ustanawia i prowadzi wspólnotowy rejestr dodatków paszowych.
Z powyższych przepisów wynika w sposób jednoznaczny, że wprowadzane do obrotu, przetwarzane i stosowane mogą być tylko dodatki paszowe, które uzyskały zezwolenie Komisji Europejskiej w procedurze przewidzianej w rozporządzeniu nr 1831/2003 i które zostały zamieszczone w prowadzonym przez Komisję Europejską wspólnotowym rejestrze dodatków paszowych pod adresem: https://ec.europa.eu/food/safety/animal-feed/feed-additives/eu-register_pl.
Nałożenie zatem na Spółkę zakazu stosowania i przetwarzania w ramach działalności wytwórni pasz dodatków paszowych innych niż te wymienione w EU Register Feed Additives tj. rejestrze dodatków paszowych zlokalizowanym na stronie internetowej Komisji Europejskiej pod adresem https://ec.europa.eu/food/food-feed-portal/screen/feed-additives/search, nie może zostać uznane za bezprawne.
Zakaz taki wynika wprost z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa unijnego.
Kwestia ta przesądzona została już także przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uprzednio orzekający w sprawie, który w uzasadnieniu wyrok z dnia 7 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 516/22 wprost stwierdził, że wprowadzane do obrotu mogą być tylko dodatki, które uzyskały na to zezwolenie, po przeprowadzeniu odpowiedniej sformalizowanej procedury rejestracyjnej przed Komisją Europejską i które następnie zostały objęte wspólnotowym rejestrem dodatków paszowych, utworzonym przez Komisję zgodnie z art. 17 rozporządzenia 1831/2003.
Obowiązek nałożony na skarżącą spółkę w pkt 3 zaskarżonej decyzji jest w istocie powinnością, który wynika wprost z przepisów rozporządzenia nr 1831/2003.
W realiach przedmiotowej sprawy nałożenie na skarżącą takiego obowiązku należy uznać za celowe i uzasadnione.
Z ustaleń organu wynikało, że P. sp. z o.o. wykorzystuje do produkcji surowce tzw. spożywcze i farmaceutyczne sprowadzane z krajów trzecich, poza weterynaryjną kontrola graniczna i nieweryfikowane we właścicielskich badaniach laboratoryjnych nie jest w stanie zagwarantować jakości wytwarzanych pasz, a tym samym również ich bezpieczeństwa.
Ustalenia takie zostały zaakceptowane przez poprzednio orzekający w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, który w wyroku z dnia 7 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 516/22 wskazywał m.in., że spółka w ramach swojej działalności wykorzystuje do wytworzenia nowego produktu (materiału paszowego, mieszanek paszowych uzupełniających) produkty chińskie wiedząc, że producenci z Chin nie spełniają wymagań określonych w omawianym wyżej art. 23 ust. 1 pkt a- c rozporządzenia nr 183/2005 i art. 36 u.p. (nie posiadają zakładów na obszarze UE, ani przedstawicielstwa, ani nie są objęci odpowiednim wykazem), a nabywane od nich produkty nie podlegały weterynaryjnej kontroli granicznej (art. 46 u.p.). Jednocześnie Spółka nie przeprowadza własnych badań laboratoryjnych, ani nie dysponuje dostatecznymi dokumentami potwierdzającymi, że nabywane produkty spełniają wymagania dla pasz określone w art. 23 ust. 1 pkt d rozporządzenia nr 183/2005, również etykiety tych produktów nie zawierają danych wymaganych w powołanych wyżej przepisach. Są bowiem one bardzo lakoniczne. W konsekwencji ograniczonych obowiązków podmiotu M. P. spełnienie formalnego obowiązku z art. 5 ust. 6 rozporządzenia nr 183/2005, polegające na nabywaniu półproduktów, przeznaczanych następnie na mieszanki paszowe uzupełniające, od M. P., który oczywiście jest odrębnym podmiotem prawa od Spółki, nie wystarcza do przyjęcia, że Spółka gwarantuje bezpieczeństwo swoich produktów, skoro wytwarza je z wykorzystaniem produktów chińskich wprowadzonych na obszar UE z pominięciem procedur z art. 23 rozporządzenia nr 183/2005 i art. 36 u.p. i art. 46 ust. 1 u.p., jak też spółka nie zapewnia dostatecznie bezpieczeństwa swoich produktów przez to, że wprowadza je do FMR.
Skoro więc Spółka w ramach swojej działalności wykorzystuje do wytworzenia nowego produktu produkty chińskie wiedząc, że producenci z Chin nie spełniają wymagań określonych w omawianym wyżej art. 23 ust. 1 pkt a-c rozporządzenia nr 183/2005 i art. 36 u.p. (nie posiadają zakładów na obszarze UE, ani przedstawicielstwa, ani nie są objęci odpowiednim wykazem), a nabywane od nich produkty nie podlegały weterynaryjnej kontroli granicznej (art. 46 u.p.), jak też Spółka nie przeprowadza własnych badań laboratoryjnych, ani nie dysponuje dostatecznymi dokumentami potwierdzającymi, że nabywane produkty spełniają wymagania dla pasz określone w art. 23 ust. 1 pkt d rozporządzenia nr 183/2005, to za celowe i uzasadnione uznać należy wyartykułowanie w zaskarżonej decyzji, by jeżeli chodzi o dodatki paszowe stosowane przy produkcji pasz były to dodatki paszowe, które uzyskały zezwolenie Komisji Europejskiej w procedurze przewidzianej w rozporządzeniu (WE) nr 1831/2003 i które zostały zamieszczone w prowadzonym przez Komisję Europejską wspólnotowym rejestrze dodatków paszowych pod adresem: https://ec.europa.eu/food/safety/animal-feed/feed-additives/eu-register_pl. Dlatego też za nietrafny uznać należy zarzut zawarty w pkt 2 lit. b) skargi.
W ocenie Sądu za prawidłowe i zgodne z obowiązującymi przepisami uznać należy także nałożenie na spółkę obowiązków z pkt 3 zaskarżonej decyzji, tj. zakazu stosowania i przetwarzania w ramach działalności wytwórni pasz surowców (materiałów paszowych, dodatków paszowych, mieszanek paszowych) pochodzących z państw trzecich, które nie przeszły weterynaryjnej kontroli granicznej stosownie do art. 46 ust 1 ustawy o paszach.
Formułując powyższy zakaz organ posłużył się pojęciem surowców pochodzących z państw trzecich, przy czym jednocześnie doprecyzował, że surowcami tymi są materiały paszowe, dodatki paszowe i mieszanki paszowe. Wyliczenie to nie ma charakteru przykładowego, czy też otwartego, lecz ma charakter enumeratywny albowiem obejmuje zamkniętą i ściśle określoną grupę materiałów wykorzystywanych do produkcji pasz.
Z literalnego brzmienia decyzji wynika, że zakaz ten dotyczy takich materiałów jak materiały paszowe, dodatki paszowe i mieszanki paszowe, a nie – jak zarzuca to skarżąca (pkt 2 lit. c) skargi) - wszelkich materiałów, które mogą być wykorzystywane przy produkcji pasz.
W istocie więc zakaz z pkt 3 zaskarżonej decyzji dotyczy stosowania i przetwarzania w ramach działalności wytwórni pasz materiałów paszowych, dodatków paszowych, mieszanek paszowych pochodzących z państw trzecich, które nie przeszły weterynaryjnej kontroli granicznej stosownie do art. 46 ust. 1 ustawy o paszach.
Nałożenie takiego zakazu należy uznać za prawidłowe albowiem znajduje on swe bezpośrednie uzasadnienie w treści art. 46 ust. 1 ustawy o paszach.
Zgodnie z art. 46 ust. 1 u.p. wprowadzane na obszar celny Unii Europejskiej pasze lub pasze lecznicze podlegają kontroli urzędowej przeprowadzanej przez granicznego lekarza weterynarii zgodnie z zasadami określonymi w rozdziale V rozporządzenia 2017/625 oraz ustawą.
Z powyższego przepisu wynika jednoznacznie, że pasze wprowadzane na obszar celny Unii Europejskiej, a więc pasze pochodzących z państw trzecich, muszą podlegać kontroli urzędowej przeprowadzanej przez granicznego lekarza weterynarii zgodnie z zasadami określonymi w rozdziale V rozporządzenia 2017/625 oraz ustawą.
Nietrafnie przy tym w pkt 2 lit. c) skargi zarzucono organowi naruszenie art. 46 ust. 1 u.p. podnosząc, że przepis ten ww. kontrolę urzędniczą ogranicza wyłącznie do pasz i pasz leczniczych.
Istotnie w art. 46 ust. 1 u.p. mowa jest o paszach i paszach leczniczych, lecz powyższe nie oznacza, że pod pojęciem tym rozumieć należy jedynie pasze, a nie również poszczególne składniki wykorzystywane do produkcji pasz.
Ustawa o paszach zawiera definicję legalną słowa pasze, która wiążąco ustala znaczenie powyższego pojęcia na potrzeby tego aktu prawnego.
Zgodnie z art. 4 pkt 2 u.p. użyte w ustawie określenie pasza oznacza paszę w rozumieniu art. 3 ust. 4 rozporządzenia nr 178/2002.
Z kolei art. 3 ust. 4 rozporządzenia nr 178/2002 stanowi, że "pasza" (lub "materiały paszowe") oznacza substancje lub produkty, w tym dodatki, przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do karmienia zwierząt.
Zakres przedmiotowy pojęcia pasza w rozumieniu ustawy o paszach jest zatem bardzo szeroki. Sformułowanie to obejmuje zarówno paszę rozumianą jako produkt finalny, jak również wszelkie substancje lub produkty, w tym dodatki, przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do karmienia zwierząt.
Pojęcie paszy w rozumieniu ustawy o paszach obejmuje swym zakresem przedmiotowym również materiały paszowe oraz dodatki paszowe, jak także mieszanki paszowe, które stanowią mieszaninę złożoną z co najmniej dwóch materiałów paszowych.
Za nietrafne w tym kontekście uznać należy także zarzuty zawarte w pkt 2 lit. d) i e) skargi.
Z art. 46 ust. 1 u.p. wynika, że wprowadzane na obszar celny Unii Europejskiej pasze (pod pojęciem którym rozumieć należy także materiały paszowe, dodatki paszowe i mieszanki paszowe) podlegają kontroli urzędowej przeprowadzanej przez granicznego lekarza weterynarii zgodnie z zasadami określonymi w rozdziale V rozporządzenia 2017/625 oraz ustawą.
Z powyższego wywieść należy, że stosowane i przetwarzane w ramach działalności wytwórni pasz materiały paszowe, dodatki paszowe i mieszanki paszowe, pochodzące z państw trzecich, a więc spoza obszaru celnego Unii Europejskiej, powinny być materiałami, które przeszły weterynaryjną kontrolę graniczną zgodnie z zasadami określonymi w rozdziale V rozporządzenia 2017/625 oraz ustawą o paszach.
Dla stosowania powyższego przepisu bez znaczenia pozostaje wskazywana w pkt 2 lit. d) i e) skargi okoliczność, że skarżąca Spółka nie dokonuje importu pasz na obszar celny Unii Europejskiej, lecz zaopatruje się w pasze od zakładów zarejestrowanych oraz/lub zatwierdzonych zgodnie z rozporządzeniem 183/2005.
Przedsiębiorstwo paszowe, które przy produkcji pasz wykorzystuje materiały paszowe, dodatki paszowe i mieszanki paszowe, pochodzące spoza obszaru celnego Unii Europejskiej, musi stosować tylko takie materiały paszowe, dodatki paszowe i mieszanki paszowe, które przeszły weterynaryjną kontrolę graniczną zgodnie z zasadami określonymi w rozdziale V rozporządzenia 2017/625 oraz ustawą o paszach.
Nie jest przy tym istotne czy przedsiębiorstwo paszowe samo importuje takie materiały, czy też nabywa materiały importowane przez inne podmioty, w tym także przez zakłady zarejestrowane oraz/lub zatwierdzone zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 183/2005 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 stycznia 2005 r. ustanawiające wymagania dotyczące higieny pasz.
Nawet jeżeli przedsiębiorstwo paszowe do produkcji pasz nabywa materiały od zakładów zarejestrowanych oraz/lub zatwierdzonych zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 183/2005 to jeżeli tymi materiałami są materiały paszowe, dodatki paszowe i mieszanki paszowe, pochodzące spoza obszaru celnego Unii Europejskiej, to muszą to być tylko takie materiały paszowe, dodatki paszowe i mieszanki paszowe, które przeszły weterynaryjną kontrolę graniczną zgodnie z zasadami określonymi w rozdziale V rozporządzenia 2017/625 oraz ustawą o paszach.
Wbrew odmiennym wywodom skargi zauważyć należy także, że dyspozycja art. 5 ust. 6 rozporządzenia (WE) nr 183/2005 nakazująca podmiotom działającym na rynku pasz oraz rolnikom zaopatrywanie się w pasze oraz stosowanie pasz pochodzących wyłącznie z zakładów zarejestrowanych oraz/lub zatwierdzonych zgodnie z niniejszym rozporządzeniem w żaden sposób nie niweczy obowiązku ustanowionego w art. 46 ust. 1 ustawy o paszach oraz nie zwalnia przedsiębiorstwa paszowego od obowiązku stosowania do produkcji pasz materiałów paszowych, dodatków paszowych i mieszanek paszowych, które przeszły weterynaryjną kontrolę graniczną zgodnie z zasadami określonymi w rozdziale V rozporządzenia 2017/625 oraz ustawą o paszach, o ile rzecz jasna materiały paszowe, dodatki paszowe i mieszanki paszowe pochodziły spoza obszaru celnego Unii Europejskiej.
W tym miejscu przypomnieć także należy, że decyzja wydawana przez organ inspekcji weterynaryjnej w trybie art. 138 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 2017/625 ma na celu tak zapewnienie podjęcia przez dany podmiot działań naprawczych oraz zapobieżenie dalszym przypadkom występowania niezgodności, jak również zapewnienie zgodności z przepisami, o których mowa w art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2017/625, a więc przepisami przyjętymi na szczeblu Unii oraz przez państwa członkowskie w celu stosowania prawodawstwa Unii w obszarze pasz i bezpieczeństwa pasz na każdym etapie produkcji, przetwarzania i dystrybucji pasz oraz stosowania pasz.
Do norm, o których mowa w art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2017/625 zaliczyć należy także regulację z art. 46 ust. 1 ustawy o paszach.
Za celowością nałożenia na skarżącą Spółkę przedmiotowego obowiązku przemawiają te same okoliczności, które zostały już wyżej wskazane przy omawianiu celowości nałożenia na skarżącą obowiązku z pkt 2 decyzji.
Zdaniem Sądu, w realiach przedmiotowej sprawy, mając przede wszystkim na uwadze oceny prawne wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 7 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 516/22, za prawidłowe uznać nałożenie na Spółkę obowiązku z pkt 1 zaskarżonej decyzji, tj. zakazu stosowania i przetwarzania w ramach działalności wytwórni pasz materiałów paszowych innych niż te wymienione w rozporządzeniu Komisji (UE) nr 68/20139 z dnia 16 stycznia 2013 r. w sprawie katalogu materiałów paszowych.
Analiza zarzutów skargi wskazuje, że skarżąca Spółka wadliwość decyzji w tym zakresie więżę z dwoma kwestiami. Po pierwsze z naruszeniem przez organ art. 153 p.p.s.a. Po drugie z zagadnieniem otwartego względnie zamkniętego charakteru katalogu materiałów paszowych, o którym mowa w art. 24 rozporządzenia nr 767/2009.
W pkt 1 lit. a) skargi zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. powiązano z naruszeniem art. 171 p.p.s.a. podnosząc m.in., że do naruszenia takiego doszło poprzez ponowne wydanie przez organ decyzji w przedmiocie rozstrzygniętym już wcześniej prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 516/22.
Tak sformułowany zarzut nie jest uzasadniony.
Wyrokiem z dnia 7 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 516/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił uprzednio wydaną przez Lubelskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Lublinie decyzję z dnia 6 maja 2022 r., znak: WLW.110.1.2022 w związku z czym obowiązkiem organu było ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie orzeczenia kończącego sprawę.
W taki też sposób sprawę ponownie rozpoznał i rozstrzygnął Lubelski Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Lublinie. Organ odwoławczy nie wydał natomiast decyzji w przedmiocie, który zostałby już rozstrzygnięty inna pozostającą w obrocie prawnym decyzją administracyjną lub wyrokiem.
Zdaniem Sądu organ ponownie orzekając w sprawie, w swej zasadniczej części i z wyjątkiem opisanym poniżej, nie naruszył art. 153 p.p.s.a. Przeciwnie organ swoje rozstrzygnięcie, także w zakresie dotyczącym zakazu z pkt 1 zaskarżonej decyzji, oparł na ocenach prawnych wyrażonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 7 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 516/22.
Niewątpliwie natomiast organ wskazał m.in., że zgodnie z art. 24 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 767/2009 stosowanie katalogu materiałów paszowych przez podmioty działające na rynku pasz jest dobrowolne, przy czym dobrowolność ta jednak odnosi się do etykietowania pasz, nie zaś do ich stosowania, jak też podnosił, że nie ma możliwości stosowania w produkcji pasz surowców innych niż te wymienione w katalogu materiałów paszowych.
Ze stanowiskiem takim nie można się zgodzić.
Nie budzi wątpliwości, że do produkcji pasz stosować należy przede wszystkim materiały paszowe, które zostały wpisane do wspólnotowego katalogu materiałów paszowych przyjętego na podstawie art. 24 rozporządzenia nr 767/2009, przy czym katalog materiałów paszowych jest zamieszczony w załączniku do rozporządzenia Komisji nr 68/2013 w sprawie katalogu materiałów paszowych. Załącznik ten jest co klika lat aktualizowany (zmieniany).
Powyższe nie oznacza jednakże, że katalog ten ma charakter zamknięty, a producenci pasz nie mogą stosować innych materiałów paszowych niż te wpisane do katalogu materiałów paszowych, o którym mowa w art. 24 rozporządzenia nr 767/2009.
Na otwarty, a nie zamknięty charakter katalogu materiałów paszowych, o którym mowa w art. 24 rozporządzenia nr 767/2009, wskazano już w preambule tego aktu podnosząc, że pożądane jest ustanowienie otwartego katalogu materiałów paszowych, które na zasadzie dobrowolności mogą być stosowane przez podmioty działające na rynku pasz, z wyjątkiem wykorzystania nazwy danego materiału paszowego.
Wspólnotowy katalog materiałów paszowych ustanowiono jako narzędzie usprawniające etykietowanie materiałów paszowych i mieszanek paszowych. Katalog ułatwia wymianę informacji na temat właściwości produktu oraz zawiera niewyczerpujący wykaz materiałów paszowych (art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 767/2009).
Wprost także w art. 24 ust. 5 rozporządzenia 767/2009 postanowiono, że stosowanie katalogu przez podmioty działające na rynku pasz jest dobrowolne. Jednak nazwa materiału paszowego wymienionego w katalogu może być stosowana jedynie, gdy wypełnione zostaną wszystkie odpowiednie postanowienia zawarte w katalogu.
Z powyższego wynika, że katalog materiałów paszowych, o którym mowa w art. 24 rozporządzenia nr 767/2009 ma jedynie usprawnić etykietowanie materiałów paszowych i mieszanek paszowych i ułatwić wymianę informacji na temat właściwości produktu. Katalog zawiera niewyczerpujący wykaz materiałów paszowych, a jego stosowanie przez podmioty działające na rynku pasz jest dobrowolne. Natomiast obowiązkowe jest wypełnienie wszystkich odpowiednich postanowień zawartych w katalogu, gdy podmiot działający na rynku pasz zamierza posługiwać się nazwą materiału paszowego wymienionego w katalogu przy wprowadzaniu na rynek i stosowaniu pasz.
Nadto w art. 24 ust. 6 rozporządzenia nr 767/2009 wprost wskazano na możliwość wprowadzenia na rynek materiał paszowy.
Przede wszystkim zaś kwestia otwartości katalogu materiałów paszowych oraz możliwości wprowadzania na rynek materiałów paszowych niewpisanych do katalogu materiałów paszowych, o którym mowa w art. 24 rozporządzenia nr 767/2009 została już przesądzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 7 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 516/22.
W wyroku tym wskazano bowiem, że Sąd zgadza się ze Spółką, że katalog ten nie jest zamknięty, a więc producenci mogą wprowadzać nowe pasze stosując przy tym art. 24 ust. 6 tego rozporządzenia nr 767/2009.
Taka ocena prawna, z mocy art. 153 p.p.s.a., wiąże tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie obecnie rozpoznający sprawę, jak też wiązała organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy.
Stanowisko organu co do tego, że dobrowolność stosowania katalogu materiałów paszowych z rozporządzenia nr 767/2009 odnosi się etykietowania pasz, a nie jego stosowania uznać należy więc za błędne, jednakże wadliwość ta nie uzasadnia uchylenia rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 zaskarżonej decyzji.
Uchybienie to nie ma bowiem wpływy na wynik sprawy.
U podstaw nałożenia na stronę zakazu z pkt 1 decyzji, tj. zakazu stosowania i przetwarzania w ramach działalności wytwórni pasz materiałów paszowych innych niż te wymienione w rozporządzeniu Komisji (UE) nr 68/20139 z dnia 16 stycznia 2013 r. w sprawie katalogu materiałów paszowych, legło bowiem nie tyle przyjęcie, że dobrowolność stosowania katalogu materiałów paszowych z rozporządzenia nr 767/2009 odnosi się jedynie etykietowania pasz, lecz ustalenie, iż Spółka nie zapewnia dostatecznie bezpieczeństwa swoich produktów przez to, że wprowadza je do FMR.
Organ miał przy tym na uwadze ustalenia dokonane w trakcie kontroli, w tym przede wszystkim to, że firma P. sp. z o.o. wykorzystując do produkcji surowce tzw. spożywcze i farmaceutyczne sprowadzane z krajów trzecich, poza weterynaryjną kontrola graniczna, jak też spółka nie przeprowadza własnych badań laboratoryjnych, a zatem nie może potwierdzić żadnych parametrów świadczących o jakości sprzedawanych pasz, ani nie dysponuje dostatecznymi dokumentami potwierdzającymi, że nabywane produkty spełniają wymagania dla pasz, również etykiety tych produktów nie zawierają wymaganych danych.
Z tego względu organ uznał, że Spółka nie jest w stanie zagwarantować jakości wytwarzanych pasz, a tym samym również ich bezpieczeństwa, w rezultacie czego należy uznać, że Spółka nie zapewnia dostatecznie bezpieczeństwa swoich produktów przez to, że wprowadza je do FMR.
Co więcej organ w tym zakresie powołał się na ustalenia i oceny dokonane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 7 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 516/22.
Organ uzasadniając bowiem rozstrzygniecie w tym zakresie wprost odwołał się do wyroku z dnia 7 marca 2023 r. podnosząc, że to Sąd w wyroku z dnia 7 marca 2023 r. wskazał, że Spółka nie zapewnia dostatecznie bezpieczeństwa swoich produktów przez to, że wprowadza je do FMR, zaś sam fakt wprowadzania przez Spółkę do rejestru FMR nowych mieszanek paszowych z wykorzystaniem niezbadanych we własnym zakresie i nieudokumentowanych dostatecznie co do pochodzenia, sposobu wytwarzania i składu produktów chińskich w jakości spożywczej, nie gwarantuje wystarczająco, że są one bezpieczne.
Organ w tym zakresie nie naruszył zatem dyspozycji art. 153 p.p.s.a. albowiem przy ponownym rozstrzyganiu sprawy uwzględnił oceny prawne wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 7 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 516/22.
Natomiast to skarżąca nietrafnie, bo wybiórczo, odwołuje się do ocen prawnych przedstawionych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 7 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 516/22 albowiem w swej istocie oceny te, w tym także oceny zawarte na stronie 31 uzasadnienia wyroku, w pełni uzasadniają twierdzenie o tym, że Spółka nie zapewnia dostatecznie bezpieczeństwa swoich produktów przez to, że wprowadza je do FMR, zaś sam fakt wprowadzania przez Spółkę do rejestru FMR nowych mieszanek paszowych z wykorzystaniem niezbadanych we własnym zakresie i nieudokumentowanych dostatecznie co do pochodzenia, sposobu wytwarzania i składu produktów chińskich w jakości spożywczej, nie gwarantuje wystarczająco, że są one bezpieczne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 7 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 516/22 stwierdził jednoznacznie, że jego zdaniem Spółka nie zapewnia dostatecznie bezpieczeństwa swoich produktów przez to, że wprowadza je do FMR.
Jakkolwiek Sąd zaznaczył, że zgadza się ze Spółką, że katalog ten nie jest zamknięty (zob. np. pkt (28) preambuły rozporządzenia nr 767/2009), a więc producenci mogą wprowadzać nowe pasze stosując przy tym art. 24 ust. 6 tego rozporządzenia nr 767/2009, to jednak ostatecznie, biorąc pod uwagę procedury, jakie stosuje Spółka, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że sam fakt wprowadzania przez nią do rejestru FMR nowych mieszanek paszowych z wykorzystaniem niezbadanych we własnym zakresie i nieudokumentowanych dostatecznie co do pochodzenia, sposobu wytwarzania i składu produktów chińskich w jakości spożywczej, nie gwarantuje wystarczająco, że są one bezpieczne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 7 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 516/22 stwierdził, że spółka w ramach swojej działalności wykorzystuje do wytworzenia nowego produktu (materiału paszowego, mieszanek paszowych uzupełniających) produkty chińskie wiedząc, że producenci z Chin nie spełniają wymagań określonych w omawianym wyżej art. 23 ust. 1 pkt a-c rozporządzenia nr 183/2005 i art. 36 u.p. (nie posiadają zakładów na obszarze UE, ani przedstawicielstwa, ani nie są objęci odpowiednim wykazem), a nabywane od nich produkty nie podlegały weterynaryjnej kontroli granicznej (art. 46 u.p. Jednocześnie Spółka nie przeprowadza własnych badań laboratoryjnych, ani nie dysponuje dostatecznymi dokumentami potwierdzającymi, że nabywane produkty spełniają wymagania dla pasz określone w art. 23 ust. 1 pkt d tego rozporządzenia, również etykiety tych produktów nie zawierają danych wymaganych w powołanych wyżej przepisach.
Przypomnieć należy, że decyzja wydawana przez organ inspekcji weterynaryjnej w trybie art. 138 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 2017/625 stanowi reakcję na stwierdzone przez organ niezgodności i ma na celu zapewnienie podjęcia przez dany podmiot działań naprawczych oraz zapobieżenie dalszym przypadkom występowania niezgodności, jak też zapewnienie zgodności z przepisami, o których mowa w art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2017/625.
To zatem rodzaj stwierdzonej niezgodności determinować powinien rodzaj i zakres sankcji nakładanych na podmiot działań naprawczych.
Nadto podstawowym wymogiem, który musi zostać spełniony przy wprowadzaniu pasz do obrotu jest konieczność zapewnienia bezpieczeństwa pasz.
Podmiot wprowadzający pasze na rynek musi zapewnić ich bezpieczeństwo, w związku z czym oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, w tym także proporcjonalności i adekwatności nałożonych nią obowiązków, dokonywać należy przede wszystkim w kontekście zapewnienia bezpieczeństwa paszy wprowadzonej do obrotu przez skarżącą spółkę.
Skoro z ocen prawnych wyrażonych już wcześniej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 7 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 516/22 wynikało, że skarżąca Spółka wykorzystuje do produkcji pasz surowce sprowadzane z krajów trzecich, poza weterynaryjną kontrola graniczna i nieudokumentowane dostatecznie co do pochodzenia, sposobu wytwarzania i składu, nie przeprowadza własnych badań laboratoryjnych i nie może potwierdzić żadnych parametrów świadczących o jakości sprzedawanych pasz, ani nie dysponuje dostatecznymi dokumentami potwierdzającymi, że nabywane produkty spełniają wymagania dla pasz to tym samym należy uznać, że taki sposób postępowania nie zapewnienia bezpieczeństwa paszy wprowadzonej do obrotu przez skarżącą Spółkę, w tym także Spółka nie zapewnia dostatecznie bezpieczeństwa swoich produktów przez to, że wprowadza je do rejestru FMR.
W takiej zaś sytuacji za prawidłowe i celowe uznać należało nałożenie na Spółkę zakazu z pkt 1 zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się do dowodów przedstawionych przez skarżącą już w toku postępowania sądowego przypomnieć należy, że sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych według stanu prawnego i faktycznego z dnia wydania ostatecznej decyzji, co oznacza, że dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji istotny jest stan faktyczny istniejący w dacie jej wydania, a nie stan obecny.
Przedstawione wraz ze skargą raporty analityczne pochodzą z listopada 2023 r. w związku z czym dokumenty te mogą wskazywać co najwyżej na to, że obecnie Spółka przeprowadza badania laboratoryjne wykorzystywanych w produkcji surowców. Nie zmieniają one w żaden sposób oceny stanu faktycznego, który istniał w dacie przeprowadzania kontroli i wydawania zaskarżonej decyzji.
Spółka brała czyny udział w przeprowadzanej kontroli, mając możliwość przedstawienia w jej toku wszelkich koniecznych dokumentów. Mając na uwadze dokumenty, które przedstawiła Spółka w toku kontroli, za uprawnione należy uznać stanowisko organu co do tego, że skarżąca Spółka nie wykonywała własnych badań laboratoryjnych jakości używanych surowców, jak też nie posiadała takich dokumentów, które w sposób należyty dokumentowałyby pochodzenie, sposób wytwarzania, skład oraz jakość używanych przy produkcji surowców.
W kwestii możności używania przy produkcji pasz środków spożywczych zauważyć należy, że rekapitulując swoje rozważania w tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 7 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 516/22 wskazał, że to, iż niektóre środki spożywcze mogą być wykorzystywane do żywienia zwierząt nie oznacza, że mogą być dowolnie przeznaczane na pasze. Pasze muszą być przede wszystkim bezpieczne w rozumieniu powoływanych wyżej przepisów: muszą ze względu na swój skład chemiczny być bezpieczne dla zwierząt, a więc nie mogą zagrażać ich zdrowiu, a także muszą być wytworzone i wprowadzane na rynek z zachowaniem procedur przewidzianych w omawianych przepisach, które ponadto mają gwarantować odpowiednią ich jakość, a w konsekwencji także bezpieczeństwo.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie przesądził więc w żaden sposób możności wykorzystywania przez Spółkę konkretnych środków spożywczych przy produkcji pasz. Przeciwnie podkreślił, że pasze muszą być wytworzone i wprowadzane na rynek z zachowaniem procedur przewidzianych w przepisach, które ponadto mają gwarantować odpowiednią ich jakość, a w konsekwencji także bezpieczeństwo.
W tym stanie rzeczy, na podstawie przytoczonych powyżej przepisów oraz w oparciu o art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.