II SA/Lu 112/23

II SA/Lu 112/23 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2023-04-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Bartłomiej Pastucha
Jerzy Drwal /sprawozdawca/
Jerzy Parchomiuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 176
art. 12, art. 18
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
art. 128-135
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha Protokolant Specjalista Agnieszka Wojtas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 18 listopada 2022 r. znak: GN-Z.7534.1.8.2022.IMP w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę.
Uzasadnienie
Sygn. akt II SA/Lu [...]
UZASADNIENIE
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie decyzją z dnia 18 listopada 2022 r. Wojewoda Lubelski (dalej także jako: Wojewoda) po rozpoznaniu odwołania W. D. utrzymał w mocy decyzję Starosty Biłgorajskiego (dalej także jako: Starosta) z dnia 4 lipca 2022 r. w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu przejścia na rzecz Gminy Miasto [...] (dalej także jako: Gmina) prawa własności nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] o pow. 0,0011 ha i [...] o pow. 0,0006 ha (ark. mapy 39), ujawnionych w księdze wieczystej [...], obręb 1 – B., jednostka ewidencyjna B. M..
Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 10 listopada 2021 r. Starosta udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi gminnej Nr [...] ulica [...] od km 0+004,50 do km 0+201 oraz od 0+234 do km 1+406 w B.". Dokonano podziału działki nr [...] na: działkę [...] o powierzchni 0,0428 ha i działek pod drogę tj. nr [...] o powierzchni 0,0011 ha i nr [...] o powierzchni 0,0006 ha. Zgodnie z decyzją Starosty działki nr [...] i [...] przeszły na własność Gminy z przeznaczeniem na realizację inwestycji drogowej (k. 17-2 akt admin. I inst.).
Decyzją z dnia 4 lipca 2022 r. Starosta m. in. na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f i 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2022 r., poz. 176 ze zm., dalej jako: specustawa drogowa) w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130 ust. 1 i 2, art. 132 ust. 1a, 2, 3, 5 oraz art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2021 r., poz. 1899 ze zm., dalej jako: u.g.n.) orzekł o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na rzecz W. D. (dalej także jako: skarżąca) w łącznej wysokości 16 490,18 zł z tytułu przejścia na rzecz Gminy prawa własności wskazanych powyżej nieruchomości (nr ewid. [...] i [...]). Przy ustalaniu wysokości odszkodowania uwzględniono: wartość gruntu (10 499 zł), wartość składników roślinnych (1 143 zł) oraz wartość składników budowlanych (4 848,18 zł).
Organ I instancji wskazał, że obowiązek rozbiórki budynku handlowo-usługowego wynika z decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia 1 grudnia 1987 r., znak: UAN.8381/97/87, udzielającego pozwolenie na budowę, obejmującą nadbudowę jednej kondygnacji mieszkalnej budynku usługowego, przy czym w warunkach wykonania robót budowlanych zobowiązano inwestora do rozbiórki obiektów oznaczonych na planie zagospodarowania i uporządkowania terenu posesji po zakończeniu budowy (k. 65-64 akt admin. I inst.). Organ wyjaśnił, że w dniu 23 sierpnia 1995 r. wszczęto postępowanie egzekucyjne w celu przymuszenia (byłego) właściciela do wykonania rozbiórki. Wydano cztery grzywny w celu przymuszenia i wszystkie zostały uiszczone. Burmistrz Miasta [...] w dniu 19 maja 2022 r. zwrócił się do Starosty o wykonanie zastępcze powyższego obowiązku. W związku z powyższym organ I instancji uznał za zasadne odstąpienie od ustalenia odszkodowania za budynek usługowo-handlowy, znajdujący się na nieruchomości objętej wywłaszczeniem.
Wskazaną na wstępie decyzją Wojewoda utrzymał powyższą decyzję w mocy.
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że operat szacunkowy stanowi kluczowy dowód w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania, gdyż zawiera opinię biegłego posiadającego specjalistyczną wiedzą z zakresu wyceny nieruchomości. Opinia ta, jak każdy dowód, stosownie do art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2022 r. poz. 2000, dalej jako: k.p.a.) podlega ocenie organu administracji. Organ jest zobowiązany zbadać operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami oraz pod kątem informacji niezbędnych dla uznania jego prawidłowości w danej sprawie.
W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Gminy prawa własności nieruchomości stanowi operat szacunkowy z dnia 14 lutego 2022 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego P. B..
Organ odwoławczy wskazał, że wywłaszczona nieruchomość jest położona przy ulicy [...], przylega do ulicy [...] (dz. nr [...]) oraz do ulicy 3 maja (dz. nr [...]) i leży w centrum miasta B., w obszarze silnie zurbanizowanym, w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej, handlowo - usługowej i oświatowej. Dojazd do nieruchomości jest zapewniony z drogi asfaltowej. Na nieruchomości znajdują się składniki roślinne i budowlane. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...] - etap II, zatwierdzonym uchwałą Nr IX/85/2019 Rady Miejskiej [...] z dnia 27 czerwca 2019 r. (Dz. U. Woj. Lub. z dnia 30 lipca 2019 r., poz. 4555, dalej jako Miejscowy Plan) wyceniana nieruchomość znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem [...] 01 - droga publiczna klasy lokalnej.
W dniu oględzin, tj. 10 grudnia 2021 r., rzeczoznawca majątkowy określił następujący stan zagospodarowania nieruchomości. Na działce nr [...]: znajdowały się tuje - 2 sztuki o wysokości 4 m; utwardzenie terenu z kostki granitowej – 2 m2; ogrodzenie terenu z przęseł stalowych na podmurówce z cegły ceramicznej pełnej klinkierowej, wysokość przęseł – ok. 1,7 m, długość 4,8 mb; palisada - długość ok. 0,7 mb; część budynku handlowo-usługowego (o powierzchni 8 m2). Natomiast na działce nr [...]: znajdowało się ogrodzenie terenu z przęseł metalowych, obłożonych blachą trapezową z bramą metalową dwuskrzydłową – długość 7,3 mb; utwardzenie z płyt betonowych ażurowych - 6 m2.
Wartość rynkową wycenianego gruntu obu działek rzeczoznawca majątkowy określił przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Wartość rynkową gruntu rzeczoznawca określił w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Wojewoda przytoczył treść art. 153 ust. 1 u.g.n. Metoda porównywania parami polega na porównaniu nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość gruntu została oszacowana na łączną kwotę 10 499 zł.
Wojewoda wskazał, że wartość obiektów budowlanych oszacowano w podejściu kosztowym przy zastosowaniu metody wskaźnikowej. Znajdujący się na nieruchomości budynek handlowo-usługowy, to budynek parterowy, drewniany, pokryty blachą trapezową, posadowiony na płycie betonowej. Posiada rynny i rury spustowe z blachy. Z zewnątrz budynek jest obity deskami impregnowanymi. Okna i drzwi zewnętrzne z PCV. Od zaplecza drzwi zewnętrzne płycinowe pełne. Obiekt składa się z pomieszczenia handlowo - usługowego z zapleczem oraz WC. Na ścianach wewnątrz znajdują się panele, natomiast podłoga wyłożona jest terakotą. Powierzchnia zabudowy całego budynku wynosi 22 m2. Budynek jest wyposażony w instalację elektryczną, instalację wodno-kanalizacyjną, instalację centralnego ogrzewania elektryczną (ogrzewanie podłogowe), instalację wentylacji nawiewno-wywiewnej, natomiast ciepła woda jest z podgrzewacza elektrycznego. W operacie szacunkowym oszacowana została wartość odtworzeniowa zarówno całego budynku handlowo-usługowego na kwotę: 46 642,64 zł, jak również tej części, która znajduje się na wycenianej działce gruntu, na powierzchni 8 m2 o wartości 16 960,96 zł.
Wartość składników roślinnych (dwie tuje w nasadzeniu żywopłotowym, 4 m rzeczoznawca majątkowy oszacował zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami, jako sumę wartości bieżącej roślin, obliczonej na podstawie kosztów inwestycyjnych z uwzględnieniem odpisów amortyzacyjnych i wartości utraconych korzyści do końca pełnego planowania - na podstawie opracowania Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w Bydgoszczy - Określenie wartości roślin ozdobnych, Bydgoszcz 2018, na łączną kwotę 1 143 zł.
Pismem z dnia 4 maja 2022 r. rzeczoznawca majątkowy podtrzymał założenia przyjęte podczas szacowania przedmiotowej nieruchomości.
W odpowiedzi na odwołanie, Wojewoda wskazał, że nakaz rozbiórki przedmiotowego budynku wynika z decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia 1 grudnia 1987 r., udzielającej pozwolenia na nadbudowę jednej kondygnacji mieszkalnej budynku usługowego i zobowiązującej inwestora do rozbiórki obiektów przeznaczonych w planie zagospodarowania oraz uporządkowania posesji po zakończeniu budowy. Powtórzył w tym zakresie ustalenia organu I instancji, a ponadto wskazał, że Starosta upomnieniem z dnia 14 czerwca 2022 r. wezwał W. D. do wykonania obowiązku polegającego na dokonaniu rozbiórki "części kiosku drewnianego", powołując się na decyzję Naczelnika Miasta [...] z dnia 1 grudnia 1987 r., znak: UAN.8381/97/87, udzielającej pozwolenia na nadbudowę jednej kondygnacji mieszkalnej budynku usługowego i zobowiązującej inwestora do rozbiórki obiektów przeznaczonych w planie zagospodarowania oraz uporządkowania posesji po zakończeniu budowy.
Wojewoda ocenił, że podnoszony przez skarżącą argument, że nie miała wiedzy o obowiązku rozebrania przedmiotowego budynku jest sprzeczny z zebranym materiałem dowodowym. W tym zakresie wskazał na akt notarialny z dnia 28 listopada 2012 r. Repertorium A [...], zawarty przed notariuszem w Kancelarii Notarialnej [...], zgodnie z którym nabyła działkę nr [...] w B. (przed podziałem). W umowie poprzedni właściciel oświadczył między innymi, że przedmiotowa nieruchomość zabudowana jest budynkiem mieszkalnym murowanym, piętrowym, krytym blachą z przybudowanym garażem i budynkiem gospodarczym murowanym, krytym blachą w stanie surowym - w złym stanie technicznym, przeznaczonym do generalnego remontu, a nadto "kioskiem" - przeznaczonym do rozbiórki.
Powyższą umową skarżąca nabyła przedmiotową nieruchomość, a wraz z nią związane korzyści i ciężary - w tym obowiązek rozbiórki wskazanego budynku.
Podpisanie w dniu 28 listopada 2012 r. aktu notarialnego przez skarżącą potwierdza, że posiada ona wiedzę o nałożonym obowiązku rozbiórki tego budynku.
W decyzji odszkodowawczej Starosta B. nie uwzględnił wartości budynku handlowo-usługowego ani w całości, ani w jego części (8 m2) powierzchni znajdującego się na wywłaszczanej działce, gdyż podlegał on obowiązkowej rozbiórce na mocy decyzji Naczelnika Miasta B. z dnia 1 grudnia 1987 r., udzielającej pozwolenia na nadbudowę jednej kondygnacji mieszkalnej budynku usługowego i zobowiązującej inwestora do rozbiórki obiektów przeznaczonych w planie zagospodarowania oraz uporządkowania posesji po zakończeniu budowy. Uwzględnił natomiast następujące składniki budowlane, takie jak: ogrodzenie terenu z przęseł metalowych na podmurówce z cegły ceramicznej pełnej klinkierowej wysokość ok. 1,7 mb, obmiar 4,8 mb – wartość odtworzeniowa: 2.149,78 zł; palisada, obmiar 0,7 mb – wartość odtworzeniowa 22,11 zł; utwardzenie kostki granitowej, obmiar 2 m2 – wartość odtworzeniowa 306,85 zł; ogrodzenie terenu z przęseł metalowych obłożonych blachą trapezową wysokość ok. 1,7 mb z bramą metalową, obmiar 7,3 mb - wartość odtworzeniowa 1 961,69 zł; utwardzenie z płyt betonowych ażurowych, obmiar 6 m2 – wartość odtworzeniowa 407,75 zł. Łączna wartość składników budowlanych wyniosła 4 848,18 zł.
Zdaniem Wojewody w przedmiotowym postępowaniu nie ulega wątpliwości, iż zasadnym było odstąpienie przez Starostę od ustalenia odszkodowania za budynek handlowo-usługowy znajdujący się na przedmiotowej nieruchomości, podlegający obowiązkowej rozbiórce, zgodnie z decyzją Naczelnika Miasta [...] z dnia 1 grudnia 1987 r.
Rozpatrując sprawę, organ II instancji dokonał kontroli operatu szacunkowego, zbadał jego prawidłowość pod względem spełnienia warunków formalnych i prawnych. W ocenie organu odwoławczego sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego operat pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisami wykonawczymi oraz nie budzi wątpliwości co do prawidłowości. Organ II instancji popiera stanowisko Starosty uznając, że przedłożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami, przeprowadzony przez biegłego dobór nieruchomości porównawczych jest spójny, logiczny i rzetelny, wobec czego operat został uznany jako dowód w sprawie. Operat szacunkowy z dnia 14 lutego 2022 r. uwzględnia cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie, stopień wyposażenia i zagospodarowania. Wybór podejścia i metody wyceny został przez rzeczoznawcę wystarczająco uzasadniony, a do porównania nieruchomości wycenianej przyjęto nieruchomości podobne. Operat spełnia również warunki określone w § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 555 ze zm., dalej także jako: Rozporządzenie). Biegły prawidłowo zastosował procedurę wyceny określoną w § 36 ust. 4 Rozporządzenia. Operat szacunkowy zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Wojewody, jeżeli skarżąca uznała, iż sporządzony na zlecenie organu samorządowego operat szacunkowy budzi wątpliwości powinna była przedłożyć przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 u.g.n.), operat szacunkowy sporządzony na jej zlecenie. Strona z tego uprawnienia nie skorzystała. Brak przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 u.g.n.) lub operatu szacunkowego sporządzonego na jej zlecenie uniemożliwia uwzględnienie zarzutu postawionego przez stronę.
Skargę od powyższej decyzji wniosła W. D., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, podnosząc zarzuty:
1. naruszenia prawa materialnego, które miały wpływ na wynik niniejszej sprawy tj.:
a) art. 130 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie w sposób nieodpowiadający poniesionym szkodom i odstąpienie od ustalenia odszkodowania za budynek handlowo-usługowy znajdujący się na przedmiotowej nieruchomości;
b) art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez nieuwzględnienie w decyzji właściwej wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości, jej stanu, położenia i sposobu użytkowania;
c) art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. w zw. z art. 2, art. 7 i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że w stanie faktycznym sprawy brak jest podstaw do przyznania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. odszkodowania za cały budynek handlowo-usługowy posadowiony na granicy dwóch działek, pomimo że ma on konstrukcję niepodzielną, a żadna z części budynku nie może pełnić samodzielnej funkcji;
d) art. 21 § 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 Protokołu Dodatkowego Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy skarżąca nie otrzymała słusznego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i naruszenie interesu prawnego skarżącej przejawiającego się w braku możliwości otrzymania słusznego odszkodowania oraz w ryzyku otrzymania odszkodowania w zmniejszonej i w wysokości nieadekwatnej do wartości wywłaszczonej nieruchomości.
2. naruszenia przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik niniejszej sprawy tj.:
a) art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 12 k.p.a. polegające na nie wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy oraz wydanie przez organ decyzji w oczywisty sposób sprzecznej z przepisami prawa i naruszającej określone w tych przepisach zasady postępowania administracyjnego, jak i również w pominięciu słusznego interesu obywatela;
b) art. 7 w związku z art. 77 § 1, art. 78 i art. 84 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego na skutek braku wypowiedzenia się strony, co do znacznej szkody, co w konsekwencji doprowadziło organ do całkowicie dowolnych i nieuprawnionych wniosków i zinterpretowania stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony skarżącej,
c) art. 8 k.p.a. polegające na uchybieniu zasadzie działania i prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej;
d) art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na niedopełnieniu przez organ obowiązku zebrania i rozpatrzenia wyczerpująco całego materiału dowodowego oraz dokonaniu przez organ uproszczonej oceny stanu faktycznego oraz prawnego w przedmiotowej sprawie;
e) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej decyzji, w szczególności podstawy prawnej uznania zasadności odstąpienia przez Starostę Biłgorajskiego od ustalenia odszkodowania za budynek handlowo-usługowy znajdujący się na przedmiotowej nieruchomości.
W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Lubelskiego i uchylenie w części poprzedzającej ją decyzji Starosty w przedmiocie nieprzyznanego odszkodowania ponad kwotę 16 490,18 zł oraz zasądzenie kosztów postepowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na podstawie art. 12 ust. 5 specustawy drogowej do ustalenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod realizację inwestycji drogowej stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem art. 18. Oznacza to, że z zastrzeżeniem tego przepisu, odpowiednie zastosowanie mają art. 128 – 135 u.g.n.
Art. 18 ust. 1 specustawy drogowej stanowi, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Suma wysokości odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu, z wyłączeniem kwot, o których mowa w ust. 1e i 1f, i wysokości odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych ustanowionych na tej nieruchomości lub na prawie użytkowania wieczystego nie może przekroczyć wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego (art. 18 ust. 1b specustawy drogowej).
Zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.
Po myśli art. 134 ust. 1 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową (art. 135 ust. 1 u.g.n.). Jak stanowi art. 135 ust. 4 u.g.n. przy określaniu wartości budynków lub ich części, budowli, urządzeń infrastruktury technicznej i innych urządzeń szacuje się koszt ich odtworzenia, z uwzględnieniem stopnia zużycia.
Zgodnie z operatem szacunkowym sporządzonym dla nieruchomości dz. ewid. [...] i [...], stan nieruchomości prezentuje się następująco: na działce nr [...] znajdują się: dwie tuje, utwardzenie terenu z kostki granitowej – 2m2, ogrodzenie terenu z przęseł stalowych na podmurówce z cegły ceramicznej pełnej klinkierowej (wysokość ok. 1,7 m, długość 4,8 mb), palisada o długości ok. 0,7 mb, część budynku usługowego o powierzchni 8m2; natomiast na drugiej działce znajduje się: ogrodzenie terenu z przęseł metalowych obłożonych blachą trapezową (długość 7,3 mb) z bramą metalową dwuskrzydłową, utwardzenie z płyt betonowych ażurowych (6m2). Zgodnie z opisem obiekt budowlany ("kiosk", budynek handlowo-usługowy) jest parterowy, drewniany, pokryty blacha trapezową, posadowiony na płycie betonowej. Ma powierzchnię łączną 22m2.
Jak wskazał Wojewoda, zgodnie z Miejscowym Planem nieruchomość znajduje się na obszarze przeznaczonym pod drogi publiczne klasy lokalnej (A.10z.KDL 01).
Rzeczoznawca wyjaśnił, że wycena nieruchomości w oparciu o transakcje gruntowe o tym samym przeznaczeniu jest często niemożliwa, gdyż nabywanie tych nieruchomości rzadko odbywa się w drodze umów cywilnoprawnych. Wskazał, że niemal wszystkie transakcje nieruchomościami drogowymi na terenie miasta [...] dotyczyły zachodniej części, w oddaleniu od centrum miasta. Nie odnotowano natomiast transakcji w terenie, na którym są zlokalizowane przedmiotowe działki, nie były także przejmowane za odszkodowaniem. Natomiast analiza rynku lokalnego nie była również możliwa z uwagi na zbyt małą liczbę transakcji. Wartość rynkową określono, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych.
Przyjęcie powyższego rozwiązania jest prawidłowe w świetle § 36 ust. 4 Rozporządzenia, co trafnie podkreślił organ II instancji.
Wartość rynkową gruntu określono w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Składniki budowlane oszacowano w podejściu kosztowym, metodą kosztu odtworzenia, natomiast wartość składników roślinnych określono przy użyciu tzw. metody bydgoskiej.
Rzeczoznawca określił wartość gruntu obu działek na 10 499 zł. Natomiast co do wartości części składowych wskazał tuje w nasadzeniu żywopłotowym – 1 143 zł. Operat obejmował także wartość składników budowlanych, dla których rzeczoznawca przyjął wartość 21 809 zł – suma obejmuje m. in. budynek usługowo-handlowy (8m2), ogrodzenia terenu, palisadę, utwardzenie z kostki granitowej i z płyt betonowych ażurowych. Rzeczoznawca wskazał wartość całego budynku usługowo-handlowego (22m2) – 46 643 zł. Okoliczność ujęcia w operacie zarówno wartości części, jak i całego obiektu, podkreślił rzeczoznawca w piśmie z dnia 4 maja 2022 r., w którym wskazał, że obie wartości mogą być podstawą przyznania odszkodowania (k. 72 akt admin. I inst.).
Operat został prawidłowo zaaprobowany przez organy administracyjne. Zarzuty skarżącej dotyczące operatu są w większości nieskonkretyzowane, w związku z czym nie sposób się do nich odnieść. Sąd podzielił ocenę Wojewody, iż operat został sporządzony prawidłowo.
Jak wskazano na wstępie operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest kluczowym źródłem ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia.
Niewątpliwie operat szacunkowy stanowiący opinię biegłego w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego podlega ocenie jak każdy element materiału dowodowo, jednak trzeba mieć na uwadze jego specyfikę. Biorąc pod uwagę treść art. 84 k.p.a., organ powołuje biegłego w sytuacji, gdy sam nie dysponuje wiadomościami specjalnymi. Ta konstatacja determinuje zakres oceny tego elementu materiału dowodowego. Niewątpliwie organ ma obowiązek ocenić opinię (operat) z punktu widzenia prawidłowości formalnej (w tym zastosowania prawnie określonej metodologii sporządzania operatu), logiki, spójności i zgodności z doświadczeniem życiowym. Jednakże ani organ, ani sąd administracyjny, nie mogą wkraczać w istotę wiadomości specjalnych, ponieważ nimi nie dysponują.
W niniejszej sprawie rzeczoznawca uwzględnił wartość części obiektu, która znalazła się w pasie drogowym, jednakże określił także wartość całego obiektu.
Nie budzi wątpliwości Sądu, że podział budynku nastąpił na skutek wywłaszczenia, a obiekt na niewywłaszczonej części nie może samodzielnie funkcjonować (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 października 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 448/22). Kwestia ta nie ma jednak determinującego znaczenia w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy.
Główną osią sporu jest całkowite pominięcie w kwocie odszkodowania obiektu posadowionego częściowo na podlegającej wywłaszczeniu działce nr ewid. [...], określanego jako budynek handlowo-usługowy lub "kiosk".
W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność, że wprawdzie doszło do wywłaszczenia części nieruchomości, na której znajdowała się część obiektu o powierzchni 8m2, to jednak skutkiem takiego działania jest konieczność rozbiórki całego spornego obiektu o powierzchni 22m2. Okoliczność ta jednak nie ma na kanwie tej sprawy doniosłego znaczenia. Wprawdzie rozbiórka całego obiektu niewątpliwie jest następstwem wywłaszczenia, jednakże nie budzi także wątpliwości fakt, że istniał on nielegalnie tj. był objęty nakazem rozbiórki wydanym w 1987 r. Oznacza to, że pierwszą (pierwotną) podstawą dokonania rozbiórki obiektu nie jest wywłaszczenie, lecz wynika ona już ze wcześniejszej decyzji.
Należy wskazać, że skarżąca niewątpliwie miała wiedzę o tym, że sporny obiekt objęty jest nakazem rozbiórki. W pierwszej kolejności świadczy o tym niebudząca wątpliwości treść umowy sprzedaży w formie aktu notarialnego z dnia 28 listopada 2012 r., zgodnie z którą Z. A. B. sprzedał W. D. nieruchomość zabudowaną o powierzchni 0,0445 ha, położoną w B. przy ulicy [...], oznaczoną numerem [...]. Sprzedający oświadczył między innymi, że nieruchomość jest zabudowana budynkami "a nadto kioskiem drewnianym - przeznaczonym do rozbiórki" (k. 25-23 akt admin. I inst.). W toku postępowania ustalono, że wszczęto postępowanie egzekucyjne w celu przymuszenia Z. B. (czyli ówczesnej właścicielki) do dokonania rozbiórki przedmiotowego kiosku, w tym wydano cztery postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia – w 1995 r. i 1996 r. (k. 68 akt admin. I inst.). Skarżąca także otrzymała upomnienie w tym przedmiocie datowane na dzień 14 czerwca 2022 r. (k. 81 akt admin. I inst.). W świetle powyższych okoliczności skarżąca nie może skutecznie wywodzić, iż nie wiedziała o tym, że obiekt ("kiosk") znajdujący się na nieruchomości był objęty nakazem rozbiórki. Ubocznie należy także dostrzec, że okoliczność ta mogłaby jedynie stanowić podstawę ewentualnych roszczeń skarżącej do sprzedającego. Nakaz rozbiórki wszak nie dezaktualizuje się z tego względu, że późniejszy właściciel nie ma o nim wiedzy.
W orzecznictwie przyjmuje się, że nakaz rozbiórki jest związany z nieruchomością, na której posadowiony jest obiekt podlegający rozbiórce. Oznacza to, że zobowiązany do rozbiórki jest każdoczesny właściciel nieruchomości.
Stanowisko to opiera się na literalnym brzmieniu art. 30 § 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni (por. m. in. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2527/21, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 78/17). Taki charakter niewątpliwie ma prawo własności, które jest dziedziczne i zbywalne. Przejście prawa własności może nastąpić w drodze zbycia (np. umowy darowizny czy sprzedaży) lub dziedziczenia. Na podstawie art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2022 r., poz. 479, dalej jako: u.p.e.a.), jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Natomiast zgodnie z art. 28a zd. 1 u.p.e.a. w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy.
Należy podkreślić, że podstawą nałożenia nakazu rozbiórki jest tytuł prawny umożliwiający wykonanie decyzji. Jest ona wprawdzie kierowana do osoby konkretnie oznaczonej, ale jest ściśle związana z nieruchomością, nie zaś z konkretnym właścicielem (osobą).
Skoro zbywca prawa własności do nieruchomości przeniósł to prawo na nabywcę, to wraz z przeniesieniem tego prawa zostały przeniesione również wszelkie ograniczenia prawa własności, a także obowiązki związane z nieruchomością.
Warunkiem prowadzenia egzekucji niewątpliwie nie jest wydanie nowej decyzji. Jeżeli zatem zgodnie z przepisami materialnymi dochodzi do przejścia obowiązku na inną osobę postępowanie egzekucyjne od tego momentu powinno się toczyć względem następcy prawnego zobowiązanego.
Okoliczność, że – po wydaniu w stosunku do ówczesnej właścicielki decyzji, obejmującej nakaz rozbiórki – doszło do darowania nieruchomości, a następnie jej sprzedaży na rzecz skarżącej, oznacza, że obowiązek obciąża aktualnego właściciela nieruchomości. Skutki wydanej w 1987 r. decyzji w zakresie nakazu rozbiórki obciążają zatem aktualnie skarżącą, która powinna dobrowolnie wykonać decyzję.
Wywłaszczeniem została objęta część obiektu o powierzchni 8 m2, co nieodzownie doprowadziło do konieczności rozbiórki całego budynku. Stan nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej był taki, że budynek ten w świetle prawa powinien zostać rozebrany już po doręczeniu decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia 1 grudnia 1987 r.
Rozbiórka całego obiektu nie jest skutkiem zdarzeń związanych z wywłaszczeniem. Rozbiórka nie może być uznana za szkodę z nim związaną.
Należy wskazać, że stan prawny budynku nie wzbudza wątpliwości. Budynek istniał – w świetle powyższej decyzji – nielegalnie. Nie jest to zatem sytuacja analogiczna do wywłaszczenia budynku, który powstał w wyniku samowoli budowlanej i jego dalsze losy nie są przesądzone. W tym przypadku zaniechanie obowiązków z zakresu prawa budowlanego powinno zostać przeniesione na kwestie własnościowe, gdyż odmienna wykładnia prowadziłaby do usankcjonowania niezgodnego z prawem stanu faktycznego i godziłaby w fundamentalną zasadę trwałości decyzji (art. 16 k.p.a.). Należy także mieć w polu widzenia, że organy zareagowały w sposób właściwy i doszło do wydania nakazu rozbiórki w 1987 r., a zatem obligatoryjność dokonania rozbiórki nie budziła wątpliwości. Okoliczność nierealizowania tego obowiązku przez znaczny czas (prawie 34 lata) przez kolejnych właścicieli nie może działać na korzyść aktualnej właścicielki.
Nie budzi wątpliwości Sądu okoliczność, że objęcie obiektu nakazem rozbiórki zmniejsza w sposób istotny jego wartość. Niewątpliwie bowiem każdoczesny właściciel nieruchomości jest obciążony nakazem rozbiórki, co do której może dojść do wykonania zastępczego, przy czym aktualny właściciel może być obciążony kosztami z tym związanymi. Niewątpliwie w przypadku wykonania nakazu rozbiórki wartość obiektu sprowadza się głównie do wartości materiałów, a ponadto wartość pomniejsza również sam koszt dokonania rozbiórki. Odszkodowanie słuszne nie może przewyższać wartości wywłaszczonego prawa. Zasadą jest bowiem to, że odszkodowanie ma odpowiadać wartości odebranych praw.
Wartość wskazana w operacie nie stanowi automatycznie sumy odszkodowania. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje, jak wprost stanowi przepis, po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającego wartość nieruchomości. Operat jest zatem tylko jednym z elementów stanowiących podstawę ustalenia wysokości odszkodowania.
Zgodnie z art. 151 ust. 1 u.g.n. wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. Natomiast wartość odtworzeniowa – uwzględniona przy wycenie składników budowlanych – jest równa kosztom jej odtworzenia, z uwzględnieniem stopnia zużycia (ust. 2). W niniejszej sprawie obiekt, dla którego szacowano wartość odtworzeniową nie powinien był istnieć. Należy zatem mieć w polu widzenia, że prawidłowo ustalona wartość odtworzeniowa obiektu nie mogła powiększyć kwoty odszkodowania z uwagi na to, że wobec orzeczonego wcześniej nakazu rozbiórki budynku, nie przedstawia on żadnej wartości i nie powinien znajdować się na działce objętej wywłaszczeniem.
Warto zauważyć w tym miejscu, że zarówno art. 18 ust. 1a specustawy drogowej jak i art. 128 ust. 2 u.g.n. przewidują, że wartość odszkodowania pomniejsza się o kwotę równą wartości prawa użytkowania lub innych praw rzeczowych.
W tym miejscu należy także dostrzec, że zgodnie z § 5 ust. 1 Rozporządzenia źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie ceny w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości. W powyższym rozporządzeniu wskazano także, że w przypadku określania wartości nieruchomości metodą kosztów likwidacji, wartość nieruchomości jest równa kosztowi nabycia gruntu, pomniejszonemu o koszty likwidacji części składowych tego gruntu (§ 17). Uwzględnia się wartość zużycia części składowych, co niewątpliwie uczynił rzeczoznawca. Jednakże ceny koryguje się również ze względu na cechy różnicujące nieruchomości podobne (art. 153 ust. 1 zd. 2 u.g.n.).
Przy ustalaniu odszkodowania nie można zatem abstrahować od stanu faktycznego i prawnego nieruchomości – tak samo jak kwestie te są relewantne przy ustalaniu ceny nieruchomości (wraz z jej elementami) w obrocie cywilnoprawnym. Objęcie wywłaszczeniem obiektu podlegającego wcześniejszemu nakazowi rozbiórki jest sytuacją rzadko spotykaną i wymaga dokonania wnikliwej oceny merytorycznej sprawy. Organy trafnie uwzględniły te ekstraordynaryjne okoliczności przy wydawaniu decyzji.
Kolejno należy zważyć, że sporny obiekt fizycznie istniał po wydanym w 1987 r. nakazie rozbiórki, o którym najpóźniej w chwili nabywania nieruchomości skarżąca miała wiedzę, zatem nie mógł być legalnie wykorzystywany. Skarżąca wprawdzie wywodziła, że uzyskiwała dochód z tytułu wynajmu "kiosku", jednak przede wszystkim okoliczności tej nie wykazała.
Wszelkie poczynione po 1987 r. nakłady na obiekt należy uznać za czyniona na ryzyko właścicielki. Skarżąca powinna mieć w polu widzenia, że obiekt jest objęty nakazem rozbiórki, jeżeli – jak wskazuje – mimo to "wyremontowała go", uczyniła to na własne ryzyko, sprzecznie z decyzją o nakazie rozbiórki. Czynienie nakładów na budynek objęty nakazem rozbiórki obciążone jest ryzykiem poniesienia straty w przypadku wykonania decyzji.
Nietrafione są także wywody dotyczące regulowania obciążeń podatkowych. Skoro skarżąca – na własne ryzyko – nie dokonywała rozbiórki, lecz użytkowała obiekt, to ponosiła związane z tym ciężary.
Nieprawidłowa jest także argumentacja skarżącej związana z nienałożeniem na nią zakazu użytkowania obiektu. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że nakaz rozbiórki został wydany pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. 1974 r., nr 38, poz. 229). Po drugie nakaz rozbiórki to decyzja dalej idąca, gdyż zmierzająca bezpośrednio do unicestwienia budynku. Natomiast aktualnie obowiązujące przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2023 r., poz. 682) nie przewidują możliwości abstrakcyjnego orzeczenia zakazu użytkowania z uwagi na odrębnie wydany nakaz rozbiórki. Kwestia użytkowania obiektu jest sprawą oddzielną, w konkretnym stanie faktycznym mogą nie zachodzić podstawy do wydania zakazu użytkowania, co nie wpływa na aktualność decyzji w przedmiocie rozbiórki, a w istocie nie podważa również jej prawidłowości.
Wszystkie argumenty skarżącej dowodzą, że władała obiektem jak właściciel i czyniła nakłady, mimo że wiedziała o tym, iż obiekt objęty jest nakazem rozbiórki - co nie może jednak doprowadzić do legalizacji "kiosku", a w konsekwencji objęcia go odszkodowaniem z tytułu wywłaszczenia. Żadne ze wskazanych okoliczności nie eliminują prawomocnej decyzji z 1987 r.
Niewątpliwie wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP). Pierwsza okoliczność nie wzbudza wątpliwości Sądu i nie jest sporna między stronami. Natomiast kwestia słusznego odszkodowania wymagała szerszego rozważenia. Słuszne odszkodowanie powinno być racjonalnie związane z wartością wywłaszczonej nieruchomości. To znaczy, że musi istnieć korelacja między uszczerbkiem powstałym w majątku wywłaszczonego a kwotą odszkodowania.
Należy ponownie podkreślić, że sytuacja skarżącej była jasna od chwili nabycia nieruchomości. Sporny obiekt objęty był nakazem rozbiórki. Decyzja była prawomocna i toczyło się postępowanie egzekucyjne. Niewłaściwe zachowanie poprzedniego właściciela spotkało się z adekwatną reakcją organów. Skarżąca, stając się właścicielem nieruchomości, również ignorowała decyzję pozostającą w obrocie prawnym. W takim przypadku zaniechanie wykonania decyzji powinno znaleźć odzwierciedlenie w wysokości odszkodowania. Nie można bowiem zaakceptować sytuacji, w której uporczywe niewykonywanie nakazu rozbiórki spotyka się ostatecznie z gratyfikacją w postaci przyznania odszkodowania.
Końcowo należy zatem wskazać, że na gruncie niniejszej sprawy nie istnieje związek między rozbiórką spornego obiektu (kiosku) a szkodą po stronie skarżącej. Nakaz rozbiórki został orzeczony już w 1987 r. i od tego czasu pomniejszał wartość objętego nim obiektu. Obiekt ten od wielu lat nie powinien istnieć, zatem w sposób oczywisty nie może podnosić wartości wywłaszczonej nieruchomości. Orzeczenie odszkodowania z tytułu objęcia obiektu wywłaszczeniem prowadziłoby do usankcjonowania przez organy stanu sprzecznego z prawem i prawomocną decyzją, a przez to prowadziłoby do pozbawionego podstawy prawnej wzbogacenia się wywłaszczonej kosztem Skarbu Państwa. Innymi słowy lekceważenie prawa i prawomocnej decyzji w przedmiocie rozbiórki przez skarżącą (oraz poprzednich właścicieli) nie może prowadzić do polepszenia jej sytuacji majątkowej poprzez przyznanie odszkodowania za obiekt, który istnieje nielegalnie, gdyż nakaz rozbiórki wydano ponad 30 lat temu.
W rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 6 k.p.a. (zasada legalizmu), art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. (zasada budzenia zaufania obywateli do organów państwa), art. 12 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Organ działał na podstawie i w granicach prawa. Nie doszło także do naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 i art. 84 § 1 k.p.a. Organ zebrał i rozważył wyczerpująco materiał dowodowy konieczny do rozstrzygnięcia sprawy. W takim też zakresie ustalił stan faktyczny i wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności należy podkreślić, że został sporządzony operat szacunkowy, a rzeczoznawca zajął stanowisko również w piśmie z dnia 4 maja 2022 r., w którym ustosunkował się do zarzutów skarżącej. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wyczerpującą argumentację zajętego przez organ stanowiska, w tym analizę stanu faktycznego oraz prawnego, a więc nie narusza art. 107 § 3 k.p.a.
Z tych wszystkich względów - na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 359) skargę należało oddalić.