II SA/Lu 11/16

II SA/Lu 11/16 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2016-04-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-01-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Bogusław Wiśniewski
Jacek Czaja /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Cylc-Malec
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2331/16 - Wyrok NSA z 2018-09-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 199
art. 61 ust. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2015 poz 460
art. 39 ust. 1
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Specjalista Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 4 listopada 2015 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta B. z dnia 15 września 2015 r., znak: [...], o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na wykonaniu pomostu stanowiącego przejście dla pieszych o konstrukcji stalowej wraz z rampą przeładunkową konstrukcji stalowej, częściowo na terenie działek nr [...] i nr [...] (stanowiących pas drogowy ul. [...]), a w pozostałej części na terenie działki nr [...] oraz utwardzenia z kostki brukowej miejsc parkingowych od strony ul. [...] w B..
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że organ pierwszej instancji odmawiając ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji wskazał, że objęte wnioskiem zamierzenie nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199; dalej także: "u.p.z.p."), albowiem nie jest one zgodne z przepisami odrębnymi. Wynika to z tego, że – jak podkreślił organ – działka nr [...] stanowi pas drogowy ul. [...] w B., zaś art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 460; dalej także: "u.d.p."), zabrania lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych, niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Utrzymując w mocy powyższą decyzję organu pierwszej instancji Kolegium podzieliło w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu tej decyzji.
Skargę do Sądu na decyzję Kolegium złożył T. S., wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:
1) art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: "K.p.a."), poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy;
2) art. 10 § 1 K.p.a., poprzez brak poinformowania skarżącego o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie, a co za tym idzie, uniemożliwienie wypowiedzenia się mu co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszanych żądań przed wydaniem decyzji, co z kolei stanowi uniemożliwienie stronie udziału w każdym stadium postępowania i obrony swych praw;
3) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że przepis ten znajdował zastosowanie;
4) art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p., poprzez błędną wykładnię;
5) art. 39 ust. 3 u.d.p., poprzez niezastosowanie go w okolicznościach rozpoznawanej sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
Z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegająca na budowie obiektu budowlanego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Podkreślenia wymaga, że przepisami odrębnymi, o których mowa w powołanym art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. są między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych.
W świetle art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.
W myśl zaś ustępu 3 tego artykułu, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c u.d.p. Jednakże właściwy zarządca drogi:
1) może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg;
2) odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklam, jeżeli ich umieszczenie mogłoby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, lub zmniejszenie jej trwałości, lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz w przypadkach, gdy reklamy nie spełniają warunków, o których mowa w art. 42a u.d.p.
Odnosząc wyżej przedstawiony stan prawny do okoliczności rozstrzyganej sprawy zauważyć należy, że skarżący nie spełnił podstawowej przesłanki koniecznej dla ewentualnego ziszczenia się wszystkich niezbędnych warunków do wydania decyzji o warunkach zabudowy dokonywanej w pasie drogowym, a mianowicie nie uzyskał zezwolenia właściwego zarządcy drogi, wydawanego w drodze decyzji administracyjnej. Jest to obowiązek określony ustawowo, a to oznacza, że organy administracji budowlanej nie miały podstaw prawnych do jego pominięcia. Rangę tego obowiązku potwierdza norma prawna zawarta w art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p., który co do zasady zabrania lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Co prawda ustawodawca od tej zasady dopuszcza wyjątek w "szczególnie uzasadnionym przypadku", jednakże – jak wyżej wspomniano – wymaga to rozstrzygnięcia w odrębnie prowadzonym postepowaniu administracyjnym, w którym właściwy zarządca drogi będzie zobowiązany do oceny, czy zajęcie pasa drogowego na lokalizacje niedozwolonego co do zasady urządzenia jest dopuszczalne, tzn. czy nie będzie powodować niszczenia drogi lub naruszać zadań organu drogą zarządzającego m.in. obowiązku zapewnienia warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2012 r.; II GSK 1547/11). Co więcej, jak zauważył NSA w tym orzeczeniu, na wnioskodawcy ciąży w takim postepowaniu obowiązek wykazania, że zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" pozwalający na wydanie zezwolenia. Natomiast obowiązkiem organów orzekających jest ustalenie zaistnienia tejże przesłanki i jej ocena.
Skarżący, co jest bezsporne i wymagające podkreślenia, nie wykazał się także umową, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a u.d.p., która zwalnia inwestora z obowiązku uzyskania zezwolenia na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p., a mianowicie umową o udostępnienie kanału technologicznego lub umową najmu, dzierżawy albo użyczenia gruntu w pasie drogowym, na cele związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a także na cele związane z potrzebami obsługi użytkowników ruchu, bądź takimi umowami w celu wykonywania działalności gospodarczej – w przypadku zawarcia umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym.
Podkreślić trzeba, że - wbrew twierdzeniu autora skargi - okoliczność, że skarżący dzierżawi teren od zarządcy drogi i uzyskał od niego zgodę na posadowienie na nim rampy i innych urządzeń, nie tylko nie jest niezwykle istotna ale i pozostaje bez żadnego znaczenia w sprawie. Skarżący bowiem dopiero w postepowaniu sądowoadministracyjnym złożył kopie umowy dzierżawy nieruchomości z dnia 22 września 2014 r. wraz z aneksami, które to dokument nie były przedmiotem oceny przez organy obu instancji. Na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd dopuścił dowód z tych dokumentów, stwierdzając, że w sprawie nie mają one jednak znaczenia. Zgodnie z § 4 tej umowy – zawartej ponad pięć miesięcy po złożeniu wniosku z dnia 9 kwietnia 2014 r. – skarżącemu nie wolno było stawiać, ani też budować żadnych obiektów na dzierżawionym terenie, zaś od dnia 1 maja 2015 r. – a więc ponad rok od daty złożenia wniosku z dnia 9 kwietnia 2014 r. – skarżący uzyskał uprawnienie do stawiania za zgodą wydzierżawiającego jedynie obiektów nietrwale związanych z gruntem. Oznacza to, że nawet gdyby skarżący chciał wykazać swoje uprawnienie do zajęcia pasa gruntu na podstawie tej umowy na potrzeby planowanej inwestycji – umowa ta takiego prawa nie kreowała (dodatkowo trzeba nadmienić, że umowa dotyczyła jedynie działki nr [...], zaś wniosek obejmował działki nr [...] i [...].
Odnosząc się do twierdzenia skargi, że sformułowania wniosku z dnia 9 kwietnia 2014 r. "nie było wystarczająco ścisłe" zauważyć należy, że wbrew tej tezie wniosek ten był całkowicie jasny i pozwalał na ustalenie, że zamiarem inwestora było wykonanie przejścia dla pieszych o konstrukcji metalowej wraz z rampą przeładunkową, konstrukcji metalowej, posadowionej na wskazanych tam działkach gruntu (k. 1 akt administracyjnych). W tej sytuacji organ administracji miał obowiązek rozstrzygnąć sprawę zgodnie z żądaniem strony, traktując inwestycję jako jedno zamierzenie, nie zaś jak dwa całkowicie odrębne, co podniesiono niezasadnie w skardze.
Zupełnie niezrozumiały jest zarzut zaniechania oceny "przez właściwe osoby (biegłych)" oddziaływania inwestycji na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Okoliczność ta była całkowicie nieistotna dla rozstrzygnięcia wniosku o ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji, a z mocy art. 75 § 1 k.p.a. ,jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy (a nie jest sprzeczne z prawem), a jest oczywiste, że taki dowód nie miałby wpływu na wyjaśnienie sprawy.
Sąd nie stwierdził także, aby organy obu instancji naruszyły art. 7, 10 § 1 i 77 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy te przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. i prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy. Ponadto skarżący nie wykazał, że niezawiadomienie go przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło mu dokonania w niniejszej sprawie konkretnej czynności procesowej, przykładowo złożenia dokumentu.
Mając powyższe na względzie, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) skargę oddalił.